国有企业改制全体员工持股实施方案

国有企业改制全体员工持股实施方案

第一部分 国有企业改制定义

国有企业改制，是指国有独资企业、国有独资公司及国有控股企

业(不包括国有控股的上市公司)改制为国有资本控股、相对控股、参

股和不设置国有资本的公司制企业、股份合作制企业或中外合资企

业，即改变原有国有企业的体制和经营方式，以便适应于社会主义市

场经济的发展。

第二部分 改制程序及具体步骤

一、改制程序

（一）成立改制组织

（二）进行产权界定

（三）进行清产核资

（四）财务审计

（五）进行资产评估

（六）确定改制方案并形成相关文件

（七）召开职工代表大会，形成大会决议

（八）制定改制后新企业的企业章程

（九）申请与办理报批手续

（十）变更公司登记与税务登记

（十一）进行相关权属登记

二、具体改制步骤

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（一）成立改制组织

成立以企业的资产所有者代表为首的改制工作组，或者根据情况

需要由政府、企业主管部门派驻工作组对企业改制进行指导或者组织

实施。企业充分进行改制宣传，使企业全体职工对改制达成共识，初

步完成改制方案，到工商部门对改制企业名称进行预核准。

（二）进行产权界定

国有企业改制中的一项基础性工作就是产权界定。通过对企业现

有财产权进行甄别和确认，界定出哪些是国有资产的产权，哪些是企

业在经营过程中的积累。根据一些企业改制的成功经验，产权界定可

以以多种方式进行，其中有两种较为可行。一是按时间为界，在某一

时间以前企业取得的财产视为国家投资积累取得，界定为国有资产的

产权；在某一时间以后企业取得的财产则视为企业经营积累取得，界

定为企业自身的财产。二是政府以规范性文件的方式规定按照一定的

比例或者按照一定原则确定的比例来界定产权。

（三）进行清产核资

国有企业改制，必须对企业各类资产、负债进行全面认真的清查，

做到账、卡、物、现金等齐全、准确、一致。要按照"谁投资、谁所

有、谁受益"的原则，核实和界定国有资本金及其权益，其中国有企

业借贷资金形成的净资产必须界定为国有产权。企业改制中涉及资产

损失认定与处理的，必须按有关规定履行批准程序。改制企业法定代

表人和财务负责人对清产核资结果的真实性、准确性负责。

（四）财务审计

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国有企业改制，必须由直接持有该国有产权的单位决定聘请具备

资格的会计师事务所进行财务审计。凡改制为非国有的企业，必须按

照国家有关规定对企业法定代表人进行离任审计。改制企业必须按照

有关规定向会计师事务所或政府审计部门提供有关财务会计资料和

文件，不得妨碍其办理业务。任何人不得授意、指使、强令改制企业

会计机构、会计人员提供虚假资料文件或违法办理会计事项。

（五）进行资产评估

根据国务院《国有资产评估管理办法》及其配套法规、规章的规

定对应当进行评估的国有资产进行评估，从而确定改制方案。

聘请具备资格的资产评估事务所进行资产和土地使用权评估。国

有控股企业进行资产评估，要严格履行有关法律法规规定的程序。向

非国有投资者转让国有产权的，由直接持有该国有产权的单位决定聘

请资产评估事务所。企业的专利权、非专利技术、商标权、商誉等无

形资产必须纳入评估范围。评估结果由依照有关规定批准国有企业改

制和转让国有产权的单位核准。

（六）确定改制方案并形成相关文件

事实上，这一项工作从改制工作一开始就随之开始。改制方案可

由改制企业国有产权持有单位制订，也可由其委托中介机构或者改制

企业（向本企业经营管理者转让国有产权的企业和国有参股企业除

外）制订。至此应当完全形成一个确定的方案并且完善所有法律、财

务及其他改制文件。改制方案内容包括：

（1）企业基本情况；

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（2）企业经济性质的变化情况

（3）企业经济性质的变化情况

（4）企业在职职工的安置情况

（5）离退休等人员费用预留的情况

（6）资产清理、财务审计、产权界定、资产评估等情况；

（7）现有资产、债权债务的处置方案；

（8）企业净资产的处置方案和出资人出资情况（含企业注册资

本

金的变动情况） ；

（9）改制后企业股权结构设置；

（10）其他需要报告或者申请的内容。

（七）召开职工代表大会，形成大会决议

企业改制无疑是企业的一项重大决策，显然涉及到员工的切身利

益。根据有关法规规章的规定和要求，改制方案必须经过职工代表大

会审议并通过。同时这也要求改制工作组在此前要进行广泛深入的宣

传教育，使广大职工转变思想观念。实现这一目标，请有关政策、法

律专家进行讲授无疑是一种有效的方法。

内容包括：

（1）是否同意企业经济性质变化

（2）对资产评估结果的确认

（3）对改制后企业的注册资本及注册资本的构成情况进行确认

（4）对企业净资产量化方案和职工货币出资等的意见

4

（5）对企业在职职工安置的意见

（6）对离退休等人员费用预留的意见

（7）职工代表亲笔签名

（8）参加会议人数，应到，实到。是代表还是全员

（八）制定改制后新企业的企业章程

（九）申请与办理报批手续

国有企业改制方案需按照《企业国有资产监督管理暂行条例》（国

务院令第３７８号，以下简称《条例》）和国务院国有资产监督管理

委员会（以下简称国资委）的有关规定履行决定或批准程序，未经决

定或批准不得实施。国有企业改制涉及财政、劳动保障等事项的，需

预先报经同级人民政府有关部门审核，批准后报国有资产监督管理机

构协调审批；涉及政府社会公共管理审批事项的，依照国家有关法律

法规，报经政府有关部门审批；国有资产监督管理机构所出资企业改

制为国有股不控股或不参股的企业（以下简称非国有的企业），改制

方案需报同级人民政府批准；转让上市公司国有股权审批暂按现行规

定办理，并由国资委会同证监会抓紧研究提出完善意见。

（十）变更公司登记与税务登记

不论哪一种改制方案，无一例外的需要实施这最后一步，也就是

变更企业登记与税务登记。在依据法定程序实施了相应登记以后，企

业改制的工作就基本完成了。

（十一）进行相关权属登记

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企业改制后，必然引起资产产权、土地使用权、工业产权等方面

的权属变化，因此在企业经过变更公司登记确认身份后，就应当将有

关的的权属登记在变更后的企业及改制后的所有者名下。具体包括占

有登记、变更登记、注销登记等登记手续。法律依据见于《企业国有

资产产权登记管理办法》及有关规定。至此，一项企业改制的工作才

算彻底完成，一个某种意义上的全新的企业又告诞生。

第三部分 具体改制流程及所需资料

一、前期准备阶段

（一）主要工作

1、成立企业改制领导小组，确定小组成员。

2、进行企业基本情况调查（资产、负债、人员等）。

3、改制领导小组对企业改制形成初步决议。

（二）需准备的主要资料

1、改制领导小组对改制形成的可行性分析。

2、改制领导小组对申请改制事项形成的决议文件。

3、改制领导小组成员名单。

二、改制申请阶段

（一）主要工作

1、在领导小组决议的基础上，提出改制申请（即改制立项申请）。

2、报国资委审批。

（二）需准备的主要资料

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1、企业改制书面申请。内容包括：改制企业的基本情况（包括

资产、负债、净资产、经营、人员情况等）、改制的可行性和必要性、

总体初步设想等。

2、上年末及近期会计报告（资产负债表、损益表、现金流量表）。

3、改制领导小组对申请改制事项形成的决议文件。

4、改制领导小组成员名单。

5、企业的营业执照副本复印件和国有资产产权登记证复印件。

三、清产核资、财务审计和资产评估阶段

（一）主要工作

1、企业改制申请获得批准后，确定清产核资基准日，开展资产

清查、产权界定和损失认定工作。

2、委托会计师事务所进行财务审计。

3、委托中介机构进行资产评估。

（二）需准备的主要资料

1、财务审计报告。

2、资产评估报告。

四、编制报批改制方案阶段

（一）主要工作

1、编制企业改制方案，确定改制企业的人员安置、资产处置、

净资产折股比例、新公司股权设置等具体内容。

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2、组织召开职工（代表）大会，审议改制方案，并审议通过职

工安置方案。

3、由国资委的法律顾问或国资委认定的律师事务所对改制

方案出具法律意见书。

4、向上级主管部门及国资委上报改制方案申请文件。

（二）需准备的主要资料

1、改制方案，具体包括：

（1）改制企业基本情况（包括企业本部及其全资和控股企业的

名称、组织结构和股权结构、产权归属和资产状况、主营业务和生产

经营情况、近三年财务情况、对外投资和担保情况）。

（2）改制的目的以及必要性，改制目标以及可行性。

（3）改制的具体形式及相应的资产重组方案（包括土地使用权、

专利、非专利技术以及商标的处置方案）。

（4）债权债务处置方案。

（5）改制后企业的资本组织形式、注册资本、股权设置和法人

治理结构。

（6）职工安置方案（包括人员状况及分流安置意见；劳动关系

调整的办法、费用测算及支付办法；社会保险关系接续；离退休人员

及费用管理方案；拖欠职工的工资等债务和企业欠缴的社会保险费处

理办法等）。

（7）需要政府社会公共管理部门批准的事项。

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（8）改制的实施方案、程序和时间安排。

2、改制方案的附件

（1）上级单位对企业改制方案的批复文件。

（2）对改制方案出具的法律意见书。

（3）改制后企业发展计划（包括业务、产品开发和技术改造等）。

（4）与改制相关的协议书草案。

（5）公司章程草案。

（6）职工代表大会或职工大会审议职工安置方案的决议。

（7）改制方案中涉及金融债务重组的，需提交债权金融机构的

书面意见。

（8）按照企业内部决策程序审议，并形成的书面决议文件。

（9）新增发起人的相关资料。

（10）批准机构要求的其他文件。

五、实施改制方案阶段

（一）主要工作

1、涉及国有产权转让事项的必须在北京市产权交易所挂牌交易，

取得产权交易凭证。

2、股东认缴股款，并由会计师事务所进行验资。

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3、召开第一届股东大会，审议、修改、通过企业章程等重要文

件，并选举法定代表人、董事、监事，组建企业的内部运行组织，如

董事会、监事会等，以开始企业的正式运营。

4、办理国有资产产权登记。

5、办理工商变更登记，领取企业法人营业执照。

6、办理税务登记、统计登记等相关事项。

7、与职工签订有关安置、补偿的相关协议等，调整职工劳动关

系。

8、办理工商税务登记，注册成立股份有限公司。

（二）需准备的主要资料

1、国有产权交易上市申请书等上市交易的相关文件（涉及国有

产权转让事项的）。

2、第一届股东大会会议相关文件。

3、调整职工劳动关系所签订的相关协议等。

4、公司章程。

5、其他相关文件。

第四部分 企业改制及员工持股相关法律依据和注意事

项

一、法律依据及相关规定

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》；相关

内容：“积极发展混合所有制经济”“允许混合所有制经济实行

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员工持股，形成资本所有者和劳动者利益共同体。

《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》（中

发[2015]22号）规定；相关内容：探索实行混合所有制企业员工

持股。

关于印发《关于国有控股混合所有制企业开展员工持股试点

的意见》的通知（国资发改革[2016]133号）相关内容：

员工持股比例应结合企业规模、行业特点、企业发展阶段等

因素确定。员工持股总量原则上不高于公司总股本的30%，单一

员工持股比例原则上不高于公司总股本的1%。企业可采取适当方

式预留部分股权，用于新引进人才。国有控股上市公司员工持股

比例按证券监管有关规定确定。

实施员工持股后，应保证国有股东控股地位，且其持股比例

不得低于公司总股本的34%。

持股员工可以个人名义直接持股，也可通过公司制企业、合

伙制企业、资产管理计划等持股平台持有股权。通过资产管理计

划方式持股的，不得使用杠杆融资。持股平台不得从事除持股以

外的任何经营活动。

金融、文化等国有企业实施员工持股，中央另有规定的依其

规定执行。国有科技型企业的股权和分红激励，按国务院有关规

定执行。已按有关规定实施员工持股的企业，继续规范实施。国

有参股企业的员工持股不适用本意见。

财政部、科技部、国资委印发的《国有科技型企业股权和分

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红激励暂行办法》（财资[2016]4号）相关内容：允许国有科技

型企业实施股权激励。

国有科技型企业的具体类体类型，包括：“（一）转制院所

企业、国家认定的高新技术企业；（二）高等院校和科研院所投

资的科技企业；（三）国家和省级认定的科技服务机构”。

国务院国资委、财政部、证监会印发的《关于国有控股混合

所有制企业开展员工持股试点的意见》（国资发改革[2016]133

号）相关内容：对处于充分竞争领域的商业类企业进行员工持股

试点。

财政部、中国人民银行、银监会、证监会、保监会联合下发

了《关于规范金融企业内部职工持股的通知》（财经[2010]97号）

相关内容：关于金融机构内部员工持股的特别规定。

一是属于定向募集股份有限公司金融企业的内部职工持股，

应严格执行《国家体改委关于印发<定向募集股份有限公司内部职

工持股管理规定>的通知》(体改生[1993] 114号)有关规定，内

部职工持股比例不得超过总股本的2.5%。

二是城市商业银行的内部职工持股，应严格执行《中国人民

银行关于城市商业银行吸收自然人入股有关问题的批复》(银办

函)815号)有关规定，内部职工持股比例不得超过总股本的20%，

单个职工持股的比例不得超过总股本的5‰。

三是农村商业银行、农村合作银行和农村信用社的内部职工

持股，应严格执行《中国银行业监督管理委员会农村中小金融机

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构行政许可事项实施办法》(银监会令2008年第3号)有关规定，

内部职工和自然人持股比例不得超过总股本的20%。单个职工持

股的比例不得超过总股本的2%。

四是其他金融企业的内部职工持股，如国家有关部门另有规

定、从其规定。

五是对国家有关规定出台前已实施内部职工持股的金融企

业，可结合有关法律法规的要求、逐步对内部职工持股进行规范。

二、注意事项

1、持股员工可以是全体员工，也可以是部分员工，主要依据公

司改制方案。公司改制方案需经过职工大会讨论，按照重大事项决定

机制决定。

2、员工持股比例应当控制，单个员工持股一般不应高于1%，有

其他法律法规规定的，从其规定。

3、实行员工持股，若国有性质不变，应当保证国有控股地位，

比例不应当低于34%，对此事项有其他法律法规规定的，从其规定。

第五部分 员工持股模式比较

国有企业改制是一项政策性很强的系统工作，它涉及企业资产重

组、员工安置、业务重组、组织再造和产权转让等方面，其中产权转

让方案是改制方案的核心内容。根据不同的情况，改制中国有产权转

让既可能是全部转让，也可能是部分转让；国有产权转让的对象可以

是本企业的员工(包括管理层)，也可以是外部投资者。

本文讨论的是转让对象为本企业员工的情况。员工持股方案一

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般包括以下内容：员工持股总量和比例、员工持股资格的认定、

员工持股的分配方案、员工持股的实现方式、员工持股的资金筹

措、员工持股管理与流动。其中“员工持股的实现方式”是指企

业员工通过何种方式持有公司的股份。

在改制咨询实践中发现，在很多情况下，由于参与持股

的员工众多，同时必须保证改制后企业的决策效率，改制企

业并不能选择所有员工直接成为公司股东的方式。这样，员

工持有公司股份的方式就成为了一个必须解决的重要问题。

本文讨论国企改制时员工持股常见的四种实现方式：员工代

表持股、工会或职工持股会持股、壳公司持股和信托持股。

员工代表持股:员工代表持股是指在众多参与持股的员

工中选择或推举若干股东代表，由他们代表其他员工作为股

东参与工商登记，持有公司股份，其他员工通过股东代表履

行出资，并签订委托投资协议。股东代表可以是普通员工，

也可以是管理层人员。

这种方式较好地解决了持股人数众多和保证决策效率

的矛盾。员工通过选择自己信赖的人作为代表履行股东职

责，是一种比较可行的方式。这种方式最大的问题在于如何

防止受托方侵害委托方的合法利益，特别是当委托方和受托

方发生争议时，如何保障委托方作为实际出资人的合法利

益。因此，选择这种方式的关键在于委托投资协议的设计，

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如果协议条款考虑不周或设计不当，有可能带来一些遗留问

题。

工会或职工持股会持股:这种方式在本质上就是工会或

者职工持股会作为全体员工(管理层可以除外)的统一代表，

受全体员工的委托，将员工出资投资于改制企业。这种方式

与前一种方式相比，更为简便、易行，也更容易为广大职工

所接受。

但是，这种方式也存在一些问题。首先，工会作为社团

法人，是企业职工自愿结合的众组织，其活动经费有特定

来源，不是赢利性组织，因此工会是否适合作为目标公司的

投资主体，值得商榷。有鉴于此，工会是否可以作为改制企

业的投资主体，各地在政策上并不一致，应具体咨询当地工

商部门。其次，虽然职工持股会持股曾是上世纪九十年代中

期国企改制员工持股的主流形式，但由于操作过程中出现了

一些问题，早在1999年民政部就停止对职工持股会的审批，

并于2000年7月印发《关于暂停对企业内部职工持股会进

行社会团体法人登记的函》(民办函[2000]110号)，正式停

止审批职工持股会的社团法人资格。对此，工商部门的现行

政策是，已经登记为社团法人的职工持股会，可以作为公司

股东。未作登记或者新成立的职工持股会，不能成为持股主

体。

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壳公司持股:壳公司又称为特殊目的公司，简称SPC。

壳公司持股是指通过成立一家公司，作为收购主体完成对目

标公司的收购或转让。在实际操作中，通过壳公司持股，尽

管法律规范性较强，但仍然存在以下问题：

首先，这种方式仍然没有解决持股人数众多与公司保证

决策效率的矛盾，只是把矛盾从目标公司转移到壳公司。

其次，企业与个人的双重征税将导致员工的投资收益降

低。

再次，虽然新《公司法》已经取消了对公司对外投资不

得超过净资产50%的限制，但是壳公司的法定公积金、公益

金的提留仍将造成资金闲置。

现实中，这种方式一般比较适合大型集团公司改制和上

市公司收购，在中小型企业改制中较为少见。

信托持股:信托机制在国企改制员工持股中的应用完全

是一种创新。通过信托方式实现员工持股一般包括以下步

骤：

(1) 持股员工作为委托人与信托投资公司签订资金信

托合同；

(2) 委托人将投资资金委托给信托投资公司；

(3) 信托投资公司按委托人的要求，将资金集合后用于

收购目标公司的股权，信托投资公司成为新公司的股东，名

义上拥有股份的所有权；

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(4) 目标公司将利润分配给信托投资公司，信托投资公

司再将信托受益分配给信托合同指定的受益人(员工)。

信托持股的核心机理在于，通过股权的所有权和受益权

的分离，使得持股员工不再是《公司法》意义上的股东身份，

从而回避《公司法》的诸多限制，有利于加强员工股权的管

理和提高目标公司的决策效率。由于这样的信托行为受《信

托法》保护，因此，它对于国企改制过程中规范员工持股实

现方式具有重要意义。

四种方式的比较：

下面从规范性和可行性两个角度对上述四种员工持股

实现方式进行比较。

持股方式 持股会持股 壳公司持股 信托持股

员工代表持

股

工会或职工

《公司法》

适用法律 《公司法》 《信托法》

规范性 《合同法》 《公司法》

《工会法》 《合同法》

员工与工会

员工与信托投

员工出资员工之间签或职工持股通过壳公司

资签订资金信

行为 订委托协议 会签订委托间接出资

托合同

协议

股东代表享员工作为受益

有收益权和员工享有收人享有信托受

员工享有收

股东权益表决权；其他益权和知情益权，包括收益

益权和间接

保障 员工享有收权，工会集中权、知情权、决

表决权

益权和知情行使表决权 策权、信托财产

权 分配权等

操作手续

可行性 复杂，不规范 简便，不规范 简便，规范 较复杂，规范

管理人员的双重征税，资信托投资公司

操作成本 无特定成本，

开支，成本一金闲置，成本收费，设立和运

成本低

般 较高 行成本高

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受，需要解释和

员工接受可以理解和容易理解和容易理解和

程度 接受 接受 接受

较难理解和接

引导

上述四种员工持股方式，各有利弊，改制企业应该权衡利弊，

选择适合本企业的持股方式，必要时可借鉴具有这方面丰富经验

的专业咨询机构。

第六部分 改制建议

根据国有企业改制目的、改制方式和企业员工总数，结合相

关法律规定，作出如下企业改制建议：

不管国有企业改制成国有资本控股、相对控股、参股企业还是不

设置国有资本的公司制企业、股份合作制企业，在允许员工以增资扩

股、出资新设等方式持有改制后企业部分股权时，则根据上述法律规

定，改制后，员工持股总量原则上不高于公司总股本的30%，单一

员工持股比例原则上不高于公司总股本的1%。实施员工持股后，

应保证国有股东控股地位，且其持股比例不得低于公司总股本的

34%。

故应注意员工持股比例的分配，结合员工持股比例相关制度

进行改制，遇企业员工人数众多情形，不能按照法律规定的员工

持股比例保证企业全体员工均能实名持有改制后企业股本时，可

考虑部分员工以代持股的方式拥有股权。具体股权持股方式可参照

本方案第五部分关于员工持股模式的分析。

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