钓鱼式执法行为的危害及其治理

钓鱼式执法行为的危害及其治理

摘要

随着我国改革开放和经济建设的飞速发展，我国的法制建设也在不断健全，行政法制建

设无论在观念上还是在立法、执法、司法等方面，都有了很大的发展，并逐步走上正轨。但

依法行政仍然存在着这样那样的问题，尤其是当上海钓鱼式执法事件发生后，更凸显了某些

行政机关为了完成工作指标或某种经济利益，在行政执法过程中，无视行政执法原则，滥用

行政执法权等问题。依法行政是依法治国基本方略的重要组成部分，也是从严治政，建设廉

洁、勤政、务实、高效政府的根本要求。本文主要通过论述上海钓鱼执法事件，从依法行政

视角下对其危害进行分析，提出治理办法，倡议如何依法行政，希望能够引起相关部门的重

视，同时也为相关学者对此类研究提供理论性建议。

关键词：依法行政；钓鱼事件；危害；监督。

Abstract

Administration according to law is the basic strategy of governing the country according to

law is the important part, is also the government, build a clean, diligent, pragmatic, efficient

government the fundamental requirements. After years of efforts, our administrative legal

construction both in concept or in legislation, law enforcement, judicial and other aspects, has

made great progress, and gradually on the right track. However, lawfully administration still

existing such and such problem, some administrative organs in order to complete the work quota

or some kind of economic interests, in the process of administrative law enforcement, ignoring the

principle of administrative enforcement, abuse of administrative law enforcement power. This

article mainly through discussing the Shanghai entrapment incidents, from the perspective of

administration according to law on the harm analysis, put forward to manage way, initiative how

lawfully administration, the hope can cause the attention of relevant section, also for related

scholars on such research provide theoretical suggestions.

Key words: the Administration according to law；fishing events；harm；supervision.

第一章 钓鱼式执法

1.1绪论

1.1.1研究的背景

当前,由于国内外不断出现的各种新情况、新问题、新矛盾, 加上部分行政

执法主体的素质不高和能力不强, 依法行政在我国遇到了前所未有的新挑战。

尤其是当上海的钓鱼执法恶性事件发生后，依法行政问题更是引起了各界学者

的广泛关注，如：山东省委党校政法部部长赵迎辉老师在《从“钓鱼执法”看

行政执法监督》中提出提出要加强对行政执法的监督；冀占领老师在《试论行

政执法中“钓鱼执法”的合理性分析》中提出了钓鱼执法行为在目前的行政执

法中存在的普遍性。各种观念和论述都凸显了我国行政执法中的问题。因此，

强化依法行政意识，提高依法行政能力, 就成为我们必须面对和解决的迫切问

题。

1.1.2研究的意义

本课题的研究旨在通过阐述研究钓鱼执法事件；分析钓鱼式执法行为的

危害、目前行政执法的现状及问题，提出治理钓鱼式执法的建议、执法规范化

的方法，寻正确相应的文明执法手段。为此方面的研究者提供可行性的理论

依据；也为今后我国的立法及相关部门的依法行政提供一点建议。

1.2钓鱼式执法的相关概述

1.2.1上海孙中界钓鱼执法事件简介

2009年10月14日晚，18岁河南小伙子孙中界，驾驶公司的一辆金杯面包

车沿上海市闸航路自西向东行驶，准备到上海市南汇区航头镇接人。7时30分

许，当孙中界进入浦东区域，行至闸航路和召泰路交叉口时，他看到路中间站

着一名青年男子，频频挥手示意他停车。开近后，孙中界看到该男子着急的神

情，本人做好事的心态拉乘了该名男子，该男子上车后表示天黑、又冷，拦不

到车，按出租车价格给钱。由于孙中界正在开车，并未搭理。四五分钟后，该

男子表示达到目的地，扔下10元钱，并强行停车拔取车钥匙。随后，上海市浦

东新区城市管理行政执法局执法大队以涉嫌黑车营运为由暂扣了孙中界的车

辆，并强行要求孙中界签字“认罪”，搭乘乘客也不知去向。孙中界为证清白，

挥刀自残一根手指，后提出上诉。最终该事件水落石出，上海浦东新区终结了

孙中界“钓鱼”执法案并向公众公开道歉，承认了执法时使用了不正当手段，

归还了被调查车辆，同时向孙中界同志表示恳切的歉意，对其由此产生的一切

财产损失协商了国家赔偿。此事件引起了社会的广泛关注和思考。

1.2.2钓鱼执法的概述

在英美等国家，钓鱼执法又被称作是“执法圈套”，属于英美法系的专门

概念。单纯从法理上分析，当事人原本没有违法的意图，受到执法人员的引诱

之后，才诱发从事了违法活动，国家自然不应该惩罚这种行为。而行政执法中

的“钓鱼执法”方式，在其形式上与刑事侦查中的“引诱侦查”，或者叫“引

诱取证”有相同之处，但本质是完全不同的。全球各个国家的执法机关也有使

用类似手段的，比如警察扮演瘾君子向毒贩购买，但对‘诱捕’是有这着

严格的控制要求。首先，犯罪嫌疑人是诱捕对象；其次，其部分犯罪证据已经

被掌握；最后，诱捕时的事实不作为犯罪证据。在我国的刑事侦查活动中，这

种“引诱侦查”则被当作一种正当的侦查手段，广泛地应用于许多侦查难度大、

隐蔽性强的案件，诸如、非法武器交易、走私等。那么在行政执法中的“钓

鱼执法”，实际上也就是间接套用了刑事侦查中的“引诱侦查”方法，这种执

法方式是否合法值得深讨。

1.3行政执法

广义的执法是与立法相对应的，而行政执法是狭义上的执法。行政执法是

国家行政机关以及经行政机关授权的其他组织，按照法定职权和程序，实施国

家行政管理的活动。换而言之，行政执法是行政主体对行政相对人采取的直接

影响其权利和义务的行政行为。行政执法行为必须符合以下几个条件方可生效。

1.3.1行政执法的主体合法

行政执法的主体必须是依法组成并具有行政执法权利的行政机关或经授权

享有行政执法权利的其他组织。

1.3.2行政执法的内容合法

行政主体必须再法定的职权和权限范围内进行执法活动。

1.3.3行政执法的程序合法

行政执法必须遵守严格的程序，否则，行政执法就不具备法律效力。

1.3.4行政执法的形式合法

例如：行政机关及其执法人员当场收缴时，必须向当事人出具省、自

治区、直辖市财产部门统一制发的收据。1

同时，行政执法具有执法主体的国家代表性和法定性、执法具有单方意志

性和主动性及很大的自由裁量性。根据不同的标准，行政执法主要可以分为以

下几类：强制性执法和非强制性执法抽象执法和具体执法、依职权的执法和依

申请的执法、羁束性执法和自由裁量性执法。孙中界钓鱼执法事件中涉及到的

执法大队的执法就属于：自由裁量性执法、具体的执法、强制性执法。

1.4钓鱼执法的成因

好人载人，岂料是“钓鱼”，此类的钓鱼事件层出不穷，在国际上法理分

析，当事人原来没有违法的主观意愿，在执法人员的引诱之下，从事了相应的

违法活动，这种行为当然不能被认定为犯罪。但是在我国，“钓鱼执法”竟然

堂而皇之的成为了打击黑车搭客的主要手段，甚至一些地方政府的行政机关还

将此手段大肆宣传。随着孙中界等一系列事件的频发，“钓鱼执法”问题不断

暴露，这种执法方式的不正当性凸显出来。那么，在我国经济飞速发展、法治

建设不断健全的今天，却形成了这种逆势而行的行政执法方式，并成为了埋在

法治社会建设环境下的一刻。透过“孙中界事件”，我们不难看出成因：

1.4.1“钓鱼执法”产生的根本原因——执法经济的产生

所谓执法经济是指执法机关或代表执法机关的个人、团体以逐利为主要目

的的执法活动，通俗的来说就是指通过执法来增加单位和个人的“经济利益”，

这种行为的本质是将作为公共权力的执法权沦为个人谋取利益的工具。我国现

在的行政执法由于还没有从利益关联中摆脱出来，“钓鱼执法”带来的巨大利

益与个人利益及行政机关的直接挂钩是其出现的最直接和最主要的原因。所谓

直接挂钩主要是指：地方政府的财政收入与的挂钩，执法人员的个人收入

与的挂钩，执法机关的收入与的挂钩。这“三个挂钩”导致的直接后

果是，执法的目的完全被改变了，被异为纯粹为获取收入了，违背了政府

打击黑车的原本出发点，偏离了维护公共交通管理秩序及出租车车主的合法利

1

李显东.法学概论[M]，首都经济贸易大学出版社，第103页

益以及最大限度地保护乘客的人身利益及财产利益。成为了披着羊皮的狼，在

“执法经济”的口号下，执法者本身完全知道自己打击的并非所谓的黑车，但

对其而言，栽赃陷害并不重要，只要能获得就行了。有些地方在执法经济

的利益驱使下甚至出现了为了增加收入，而在执法过程中采用各种违法手

段，这时的“执法”，已经是在为破坏秩序发售“许可证”，而不是在维护经

济和社会秩序了。

1.4.2“钓鱼执法”的催生剂——行政程序立法的缺失

执法机关之所以采取“钓鱼执法”的方式，主要是因为执法难。不能不承

认，执法人员坐等违法人员自首更难于打击黑车违法行为。于是，为了降低执

法难度，执法人员对于“钓鱼执法”情有独钟，原因是该执法方式方便、简单、

快捷，既有所谓的“钩子”的证言，又能当场抓获违法者，省时省力地让行政

机关执法人员破案乃至创收。实际上，在很多西方发达国家，这种“钓鱼执法”

行为是被行政程序法明令否定和禁止的。而在我国，截至目前，不到任何与

“钓鱼执法”有关的法律法规，执法机关自然就会堂而皇之地打擦边球。这样

行政执法机关即使在执法过程中侵犯了法人、公民或其他组织的合法权益也难

以遭到法律法规的规制与约束。

1.4.3“钓鱼执法”的滋养环境——行政裁量权行使的恣意性

“钓鱼执法”横行这么多年，甚至在执法机构形成了一个稳定的盈利模式，

管理部门对黑车拥有接近无限的裁量权是一个最关键的因素。所谓行政裁量权

就是行政执法部门行使、行政确认、行政处罚、行政强制、行政许可、行政征

收行政给付等职权时，在法规、规章、法律规定的幅度和范围内享有的自主处

置权和决定权。该权力涉及众多利益，理所当然地应当受到制约与约束，权力

得不到制约与约束必然导致权力的滥用。可实际上，目前除了湖南省和广州市

以地方行政法规的方式明确规范行政裁量权以外，尚不能到其他任何法律法

规对行政裁量权进行规制与约束。正是这个原因，随口定价，说谁违法就

是谁违法，行政检查想如何检查就如何检查，乱鼓励、滥表彰等都成为了行政

执法机关执法的潜规则。因此，在打击黑车的过程中，执法机关依据其裁量权

也就能随意定出的数额，随意认定黑车，还不会受到任何限制。这种行政

裁量权的恣意性也就无意中成为了“钓鱼执法”成长的优质土壤。

1.4.4“钓鱼执法”的助长剂——执法人员素质的良莠不齐

我国的执法人员的素质在这几年有所提高在总体上是好的，尤其是对编制

的严格控制和文明执法的提出。但执法人员素质仍然存在素良莠不齐。首先，

某些执法机关和人员素质低、依法行政意识淡薄、服务意识欠缺、执法水平低

下，法律观念不强、违法屡见不鲜。其次，也不排除仍然有少数执法人员是通

过各种关系而进入执法队伍的，他们进入执法队伍的动机就是不纯正的，从一

开始想的是如何利用手中的权力为自己谋取利益，如何赚回自己为进入执法队

伍所付出的成本和代价。同时，在我们的执法队伍中还广泛存在各种外聘的协

管员，如：治安协管员、城管协管员和交通协管员等，业务水平、法制观念、

服务意识、素质等整体相对较弱。在这三方面情况并存的情况下，再加之行政

裁量权的无限制，这部分人中就出现了不思为民着想，随意地利用该权力为自

己获利的执法人员，这无疑对“钓鱼执法”的出现起了推波助澜的作用。

第二章钓鱼式执法行为的危害

2.钓鱼式执法中存在的问题及其危害性

钓鱼执法行为不仅仅是引起社会各界关注这么简单，它是一颗隐形的，

随时在威胁着我国法制建设的稳固基石，冲击着我国的社会、和谐发展。

因此，我们必须直面“钓鱼执法”所引发的各种问题和潜在危害性：

2.1弱化行政机关的公信力和权威

行政机关作为“执法者”代表人民掌握着社会公共权力和公共资源，相比

而言，任何公民在强大的行政机关面前都属于弱势体。因此，要想树立行政

机关的权威与公信力，就必须实现法治社会，对行政机关行使其权力有严格的

要求，行政机关在执法时程序要公正合法，公开透明。行政机关实施的各种执

法行为都不应致使行政相对人及其他人产生“合理怀疑”，更要严格惩处通过

执法谋取私利的行为。在“钓鱼执法”过程中，执法机关引诱本无违法意图的

行为人作出实施违法行为，使用诱骗手段，并利用执法人员也就是所谓的“钩

子”的证言决定对行为人的处罚。通过这种隐秘的、非法的、不公开的执法方

式得出的处罚结果，是根本无法令行政相对人信服的。“钓鱼执法”的危害的

不仅仅是某个执法大队的形象，而其必将损害到行政机关的权威与公信力，乃

至我国法律的权威。

2.2侵犯了公民的合法权益

打击非法营运，是执法部门的应尽之责，因为“黑车”等非法运营行为的

存在，是对交通秩序干扰和市场秩序的破坏，但是由于行政机关采用“钓鱼执

法”的执法方式，使得原本是为了保护社会公益与公民利益的执法行为变成了

赤裸裸地破坏、侵犯公民权益的违法行为。

2.2.1钓鱼执法侵犯了公民的人身权及财产权

执法机关的执法人员随意扣留任意作出处罚决定及开出数额，这无疑

是对公民财产的肆意掠夺。执法机关采用的强制执法手段也在一定程度上侵犯

着公民权，例如在孙中界事件中，孙中界愤然自断手指力证其清白，显然是执

法机关的执法不当间接地损害了孙的人身权利。

2.2.2钓鱼执法侵犯了公民的陈述申辩权与知情权

我国《行政处罚法》第3条、第4条、第5条分别规定了行政处罚的原则。

其中就包括，公民、法人或者其他组织对行政机关所给予的行政处罚享有陈述

权、申辩权。行政处罚必须遵循公正、公开的原则。孙中界事件等“钓鱼

执法”完全无视这些法定程序的存在，通过“钓鱼”诱骗的方式栽赃当事

人，胁迫当事人签署放弃陈述申辩的声明，最终达到高额，损人利己的目

的。这无疑是对公民权利的漠视与肆意践踏。

2.3违反正当程序，破坏法律秩序

尽管部分执法机关以各种理由来解释其执法是正当的，但仍始终掩盖不了

“钓鱼执法”在法律程序上的违法性。行政机关作为国家的执法机关，应该有

正确的权力观，充分意识到其行使的权力最终是来源于人民的，因此，在行使

行政执法权时，行政机关的一切程序都应是在法律的指引下进行的，以保护人

民利益为前提的。行政行为的正当程序要求我们在对相对人作出不利的决定之

前，必须听取当事人的陈述和申辩，必须事先告知决定的事实依据和理由。上

海等地的“钓鱼执法”则忽略了这些法定程序，通过“钓鱼”诱骗的方式栽赃

当事人，然后逼迫当事人签署放弃陈述申辩的声明，从而达到高额的目的。

应当说，这种执法方式缺少起码的合法性与正当性。程序正当是维护法律秩序

稳定所应遵循的起码原则。也是法律秩序的内在价值。当我们的公民不再受到

正当程序的保障时，当我们的国家机关不再遵循正当的程序来行使手中的权力

时，法律的价值从何谈起？我们的法律又将如何发挥其保障权利，定纷止争的

功效呢？到那个时候，所谓的法律秩序，所谓的法治社会将不复存在。

2.4动摇了社会的法治信念，冲击了社会道德底线

钓鱼执法，钓出了新一轮的诚信道德危机。孙中界“断指鸣冤”，做好事

反倒遭遇了公权力的“钓钩”陷害且无法抗辩，这让人心向善情何以堪？！社

会形成公众道德是脆弱的，当公权力的“钓钩”为谋取利益而丧失了民心，就

直接击溃了公众的社会道德底线。人们的热情、热心都将灰飞烟灭，社会公众

人人自危，信任感和道德感荡然无存。没有信任感，没有道德感的社会，也绝

对不会是一个法治观念强烈的社会。同时，代表国家和人民行使执法权的执法

者最容易影响、引导公众的法治观念，因此，在法治社会建设的过程中，执法

机关的行为就倍受关注。执法者公正、严格的执法行为，树立起的不仅是执法

者的权威和形象，更是法律的形象和权威。当一个执法机关为了经济利益进行

执法活动，甚至是引诱守法者违法时，对法律强烈的质疑感就会从社会公众中

产生。这时，执法机关所影响了国家机关的形象，影响了法律的形象，动摇了

民众心中的法治观念和信心。

第三章治理钓鱼式执法的建议

无论是通过对钓鱼执法行为产生的成因分析，还是对其引起的危害性解读，

我们都可以看到“钓鱼执法”根本就是对公民权利的赤裸裸的侵犯，对我国法

律的践踏，要想维护行政机关的公信力、社会的道德、法治的尊严，我们就应

该做到，执法人员依法行政，公民自觉配合依法行政人员的工作，用法律的武

器来取缔“钓鱼执法”行为：

3.1树立依法行政的“人性化”意识——转变观念

这个观念的提出就是要求执法者或执法机关在执法过程中，在严格依法办

事的前提下，要充分尊重执法相对人，树立“以人为本”的观念。即在人格上

平等地相待，关心人，尊重人。“人性化”执法应当是执法的深化与完善，是

执法服务方式、态度等发生变化的外在体现，它提倡由监督到服务的转型，注

重以人为本，与“一般性”执法没有质的区别。执法的最终目是为了教育公众

遵纪守法，维护社会公共安全与社会秩序稳定，并不是为了获得，更不是

假借公权谋取私利。因此，在执法过程中，执法者或执法机关应该注重“以人

为本”， 尊重公民人格和尊严，给予公民柔性的人文关怀，维护其正当权益。

也就是说，在执法过程中，执法者或执法机关淡化行政强制、经济处罚，应多

用教化、劝说等人性化的执行手段，而不是以罚代管或只罚不管甚至纵容违法

行为来谋取私利。

3.2健全依法行政的监督机制——有效保障

以法束权，加强权力的监督与制约。仅仅依靠道德的谴责，毕竟力量是微

小的，也不能将“钓鱼执法”行为严格控制，这种行为之所有环境能够生存，

很大程度上是因为行政裁量权没有得到法律的规制。鉴于每种行政执法的性质、

职能特征是不同的，每种行业的执法工作在性质、职能、权力和义务上必然会

存在很大的差异性。尽管这在一定程度上是有难度的，但也正因为如此，才说

明行政执法监督立法的重要性。“没有规矩不成方圆”，如果有一部具有强制

性的法规，可以明确规定执法人员的执法程序及非法执法，也就使执法工作者

有了辨别正误的标准，民众及相关部门有了判断行政执法行为是否合法的依据，

而不是简单的以行政执法者自律而定了。真正起到监督防范的作用。

监督对于任何行业、任何岗位来说都是必不可少的，尤其是行政执法人员

或执法机关在没有监督的情况下，许多细微的、无意识的错位不能得到及时的

纠正。久而久之，没有监督状态下的执法行为很有可能偏离正确的轨道，甚至

将错位看做理所当然的事情。“孙中界”就是这样一个因非法执法而轰动一时

的案件。在前期的沟通中，孙中界的律师曾表示：执法人员一直不敢直面“钓

鱼执法”行为，至始至终用“不正当”手段来表示自己的执法行为。这就是因

为没有明确的法律规定，没有合法的渠道对其进行监督。因此，只有让众有

发言权，监督权，才能真实的反映情况，避免恶性循环。依法行政的监督立法，

建立相关的监督机制，监督机关，对行政机关及执法人员的监督常规化。譬如

在纪检部门、审计部门中都可以根据依法行政及执法人员的具体工作作出相关

的规定，定期对执法机关和执法者工作及行为进行调查和考核；应加强上级行

政机关对下级的监督；执法机关政务要求公开、透明；加强公众的参与力度，

媒体、社会舆论的监督作用等。

3.3加快依法行政的立法步伐——客观需要

建立依法行政立法，规范行政行为。实际上，早在2004 年，国务院就发布

了《全面推进依法行政实施纲要》，该纲要明确要求：各级行政机关实施行政

管理要做到合理行政、合法行政、程序正当、高效便民、权责统一、诚实守信。

然而，由于缺乏落地行措施，对于很多地方行政机关来说，纲要的要求仅仅是

一纸空文。因此，继续切实地推进依法行政是必要的。依法行政的基本前提是

有法可依，在西方法治发达国家，都制定了行政程序法，以规范行政主体实施

行政行为的步骤、时限过程、方式及调整行政主体与行政相对人在行政管理过

程中发生的关系，并且这些国家在此类法律中明确禁止和否定了带有诱惑他人

违法犯罪的“警察圈套”、“诱惑取证”这一类执法方式。行政程序法事旨在

保护公民的基本权利和自由、规范行政行为，控制公权力滥用。它的制定无疑

有助于规范行政行为，因此，行政程序法提上立法议程刻不容缓。

3.4提高依法行政人员的综合素养——基本途径

加快提高执法机关及其人员的整体素质，取消编外执法人员。法律是件严

肃的事，作为法律的守门人，执法者的素质直接影响着法律的运行与实施的效

果，一部制定得再好的法律，如果没有正确执行、应用，它最终只会沦为恶人

的保护伞。执法机关及其人员的综合素养，直接关系到执法的效果乃至法律的

权威。因此，依法行政一定要提高执法机关及其人员的整体素质，建设一支尊

法纪的、思想好、明法律，为民服务意识强的执法队伍。鉴于我国执法工作的

繁杂琐碎，我国人口基数大的现状，执法机构常常出现人手不足的情况，特别

是基层行政执法机关不得不雇佣一些编外的执法人员。在孙中界事件中表现，

引诱犯罪的乘客，就是“鱼钩”，他们是被授权的执法人员，这些人员大部分

都是没有稳固职业的待业人员，他们的素质及业务水平是难以保障的，并且难

以规范、管理。因此，应逐步取消一切编外执法人员，以提高执法机关的整体

素质。

第四章 总结

本课题通过对“孙中界钓鱼执法”事件恶性现象的剖析，分析了此现象的

危害，提出了治理钓鱼式执法的建议，说明了依法行政立法的客观必要性，阐

明了监督立法、监督机制是依法行政的有效保障；提高执法队伍整体素质、防

止腐败是基本途径。 “钓鱼执法”已伤害了执法机关自身，伤害了公众，是对

法律的亵渎，更是对社会道德的侮辱。作为始作俑者，行政执法机关应当拿出

纠正违法行为、敢于担当的勇气，消除不良影响，捍卫法律尊严，保护公民合

法权利，维护社会道德，避免更多的“孙中界”的权利受到侵犯。这也是顺应

法治国家法治的趋势所需，只有重视依法行政，才能促进我国行政执法的良性

进程。相信随着不断的发展，我国的依法行政行为一定会趋于透明化，积极化，

使其起到执政为民的真正作用！

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