人社部解读养老保险制度改革

人社部解读养老保险制度改革

日前，国务院发布《关于机关事业单位工作人员养老保险制

度改革的决定》(以下简称国务院《决定》)，自XX年10月1日起实

施。近日，人社部有关负责人就国务院《决定》的出台背景和贯彻实

施的相关问题进行了解答。有关负责人表示，养老保险制度改革将重

点推动待遇衔接等9项政策。

以下为答问全文：

问：企业职工早在上世纪末就执行了养老保险制度，而机关事

业单位一直执行原来的退休制度，被称为“双轨制”。近年来，这成

为社会高度关注的一个热点问题。近日国务院作出了改革机关事业单

位养老保险制度的决定，使这一改革终于开始“破冰”。为什么现在

推出这项改革?

答：国务院决定实施机关事业单位养老保险制度改革，是在全

面深化改革背景下的一个重大举措，也是改革条件逐渐成熟、社会共

识逐渐凝聚的结果。可以从三个方面观察分析这一改革的背景：

第一，“双轨制”的形成有其特定的历史成因。上世纪80年代

以前，机关事业单位和企业职工的退休制度虽然也是分别按照不同政

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策法规执行的，但都是单位自己负担退休费用，待遇确定和调整机制

也大体一致，都是与计划经济相适应的。也就是说，那时，虽然也是

“双轨”，但矛盾不突出。党的十二届三中全会后，经济体制改革转

向以城市为中心、以国有企业改革为重点。随着社会主义市场经济体

制的逐步建立，国有企业由原来的统收统支逐渐成为自主经营、自负

盈亏的市场主体，被给予用人和工资分配的充分自主权;在这一背景

下，再延续企业自管职工退休的制度，难以适应市场平等竞争的需要，

也无法为广大职工提供稳定、可靠的养老保障，由“企业保险”转向

“社会保险”迫在眉睫，势在必行。因此，从80年代开始就进行了

地方性改革探索。90年代以后，逐步在全国范围建立了统筹互济的

社会化养老保险制度，均衡了企业之间的退休费用负担，最终形成了

社会统筹与个人账户相结合的基本养老保险制度模式。后来，这一制

度又扩大到各类所有制企业和城镇灵活就业人员等体。到去年底，

已覆盖城镇3.38亿职工和退休人员。而机关事业单位，由于不像企

业那样处于经济体制改革的最前沿，改革的重点是建立规范的公务员

制度和事业单位人事治理制度，而养老保障改革的进程相对滞缓，总

体仍维持单位退休制度。这是形成“双轨制”的历史原因。

第二，“双轨制”引发的矛盾愈益凸显。机关事业单位现行退

休制度执行近60年，对保障退休人员生活、稳定干部队伍，发挥了

重要作用。但随着社会主义市场经济的进展，也逐步暴露出一些矛盾。

从制度内部看，主要有两个问题：一是机关事业单位的退休费用由财

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政或单位承担，单位之间负担畸轻畸重，一些地区和单位，非凡是一

些基层事业单位退休费不堪重负，甚至无法保证及时足额支付。二是

机关事业单位工作人员退休费是按“最终工资”的一定比例分档计算

的，难以充分体现工作人员整个职业生涯的劳动贡献。从全社会的角

度看，也有两个突出问题：一是由于制度模式不同，机关事业单位与

企业之间养老保险关系相互转移接续困难，制约了人力资源合理流动

和有效配置。二是机关事业单位与企业之间的退休费(养老金)待遇确

定和调整难以统筹协调，同类人员之间的待遇差距拉大，产生不平衡。

第三，在实践探索中逐步积累改革经验。自上世纪90年代以

来，一些地区和行业对改革机关事业单位养老保险制度进行了探索，

先后有 28个省市开展了局部试点，全国约2100万人参加。按照国

家统一部署，部分科研院所和经营性文化事业单位相继启动“事业转

企业”改革。XX年，国务院决定在5个省市先行开展事业单位养老

保险制度改革试点，与事业单位分类改革配套推动。这些改革，由于

没有更高层次的整体设计，政策的统一性、规范性不足，因而并未从

总体上、根本上改变现行退休制度;但把改革中的主要矛盾梳理得越

来越清楚，也取得了一些局部经验，应该说，为全面实施改革奠定了

实践基础。

问：这次改革具有根本性、制度性特点，而不是局部的政策调

整，牵动面很大，制定改革方案一定是个复杂的过程。请介绍一下国

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务院《决定》出台的经过。

答：党中心、国务院对机关事业单位养老保险制度改革问题高

度重视，党的十八大和十八届三中全会明确提出要推动机关事业单位

养老保险制度改革。按照这一决策部署，XX年3月以来，我部会同

进展改革委、财政部、社保基金理事会、全国总工会组成部际研究工

作小组，联合开展养老保险顶层设计研究;同时委托国务院进展研究

中心、中国社会科学院、中国人民大学、浙江大学和国际劳工组织、

世界银行、国际社会保障协会7家国内外研究机构开展平行研究;还

部署省级有关部门结合实际开展研究，形成了多项研究成果，其中包

括机关事业单位养老保险制度改革的初步思路。此外，全国人大、全

国政协也分别组织了专门调研。

XX年，按照党中心部署，制定机关事业单位养老保险制度改

革方案被列为全面深化改革的重点任务。我部会同有关部门对此集中

进行了深化研究，总结地方探索和局部试点经验，广泛听取各方面意

见，反复测算论证，形成了改革方案。XX年11月16日和12月11

日，国务院常务会议和中心政治局常委会先后审议通过了改革方案。

今年初，印发了国务院《决定》。应该说，国务院《决定》的出台，

是集思广益、策力的结果，从一个侧面反映了国家重大决策的科

学化、民主化进程。

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问：社会上呼吁尽快解决“双轨制”问题，焦点集中在社会公

平性方面。从国务院行政主管部门的角度看，您认为这次改革的主要

意义是什么?

答：推动机关事业单位养老保险制度改革，是贯彻党中心全面

深化改革、全面推动依法治国的决策在社会保障领域的具体实践，也

是我国养老保险体系建设的一项重大突破，具有里程碑意义。具体说，

我认为是4个“有利于”：

第一，有利于统筹推动城乡养老保障体系建设。党中心把全面

建成覆盖城乡居民的社会保障体系作为全面建成小康社会的重要目

标之一。近年来，随着城乡居民养老保险制度的全面建立，广大农村

和城镇居民普遍参保，加上企业职工和其他就业体，社会化的养老

保险制度已经覆盖了全国8.3亿多人;只有5000万多机关事业单位职

工和退休人员游离在养老保险制度之外，成为制度全覆盖的“短板”

和“空白”。现在距离全面建成小康社会的目标期只有6年时间，改

革机关事业单位养老保险制度，是加快推动覆盖城乡居民的社会保障

体系建设、保证实现第一个“一百年”目标的重大举措。

第二，有利于促进机关事业单位深化改革。近年来，按照公务

员法的规定，开始执行公务员辞职辞退制度，部分地区还开展了公务

员聘任制试点;事业单位也正在加快分类改革，推行全员聘用制。建

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立统筹互济、社会化治理的养老保险制度，有利于分散单位的退休费

用负担，保证机关事业单位养老金发放，维护工作人员的合法权益，

是形成能进能出、合理流动的用人机制的有力制度保证。

第三，有利于逐步化解“待遇差”的矛盾。正像你所说的，机

关事业单位工作人员个人不缴费而享受较高水平的退休费、权利与义

务不对应，成为近年来社会热议的焦点矛盾之一。改革后，机关事业

单位与企业执行相同的养老保险基本制度模式和政策，可以逐步化解

同类人员待遇差距拉大的矛盾，更好体现制度公平和规则公平。

第四，有利于全面体现工作人员的劳动贡献。将现行退休费计

发办法改为按缴费水平、缴费年限确定基本养老金待遇，多缴多得、

长缴多得，能够更加全面地体现机关事业单位工作人员整个职业生涯

的劳动贡献，进一步增强激励性。

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