中国社会保障体系框架及其评估研究

中国社会保障体系框架及其评估研究

郭丰

【摘 要】社会保障体系是现代市场经济体制不可或缺的有机组成部分,市场经济的

本质是追求创造财富的效率,社会保障的功能则是辅助市场追求效率的同时兼顾公

平.加快完善中国社会保障体系建设,是维系社会和谐与稳定发展的重要条件之一.中

国社会保障体系的制度框架可进行二维划分:一是横向的社会保障项目,二是纵向的

社会保障水平.社会保障体系的建立和完善是一个动态发展的、与时俱进的过程,只

有根据社会经济发展的水平及社会保障体系的目标,不断改进、充实和完善现有的

社会保障体系架构,才能使中国社会保障体系改革服务于社会经济体制改革的总体

目标,进而对社会经济发展和经济体制改革做出更大的贡献.

【期刊名称】《云梦学刊》

【年(卷),期】2014(035)004

【总页数】6页(P78-83)

【关键词】社会保障体系;社会保障项目;社会保障水平

【作 者】郭丰

【作者单位】湖南理工学院经济与管理学院,湖南岳阳414006

【正文语种】中 文

【中图分类】C913

社会保障体系是指由社会保障各个有机组成部分所构成的整体，包括各个社会保障

项目的结构及其运行机制等。[1]从世界各国的发展实践来看，社会保障体系有无

漏洞通常是衡量社会保障制度完备与否的基本依据。各国社会保障体系的建立，一

般都经历了一个从单一保障项目到多个保障项目、从单一层次保障到多层次保障、

从“碎片化”的措施到相互协调的完整体系的发展过程。社会保障体系的形成与发

展必须与经济社会的发展水平和阶段相适应，本质上反映了人均收入水平和生活水

平发展变化的过程。为此，应当建立科学合理的社会保障体系评价方法，正确认识

社会保障体系的建立和完善是一个动态发展的、与时俱进的过程，在此基础上才能

更好地改革和完善我国的社会保障体系。社会保障体系的内容十分宽泛，本文不可

能一一进行深入研究，但就社会保障体系的框架结构及其评估而言，则可在已有研

究的基础上，提出一点看法，为更好地调整、充实和完善我国的社会保障体系从理

论上添砖加瓦。

在我国社会保障体系的形成与发展过程中，众多学者对社会保障体系的建构、社会

保障体系运行中的问题等进行了较深入的研究。在社会保障体系的建构方面，褚福

灵研究了社会保障体系的科学“架构”，认为社会保障体系应当是由“十大保障支

柱”和“四大保障层次”构成的体系框架。[2]林光祺指出中国的社会保障体系结

构已经由三元板块状结构（城市中的“功劳基准型”的国家保障、“业绩基准型”

的企业保障以及“需求基准型”的乡村集体保障）向现代型按保障项目划定的相互

协调、相互衔接的社会保障体系过渡。[3]在搭建城乡衔接的社会保障体系框架方

面，学术界大致有四种思路：一是胡荣提出的“社会保险统一说”。即通过将全社

会的成员都纳入社会保险的安全网，彻底打破城乡界限、所有制界限以及劳动者的

身份差别，按新的标准将全社会成员囊括到社会保险的安全网内。[4]二是王国军

提出的从“二元到三维”的目标模式。“三维”即“全国统一的法定基本保障”，

包括社会救助、基本卫生保健等；“省（市）级统筹的补充保障”，主要包含各种

社会保险项目；“以商业性保障为主的附加保障”，即商业保险，个人自愿参与。

[5]三是林毓铭、米红、涂山峰等提出的“相机抉择”实现城乡社会保障体系对接

的思路。即以社会保险为中心，率先将农民工纳入城镇职工养老保险制度，以后随

着社会经济的发展，再分阶段逐步覆盖农村其他社会保障项目。[6-8]四是李迎生、

景天魁设计的“有差别的统一”的“城乡整合”模式。即将养老保险的第一支柱社

会统筹部分与医疗保险的大病统筹部分，以及社会救助最低生活保障等，设计为城

乡共享项目，其他项目则可根据城乡实际保持一定差异或灵活性。[9-10]另外，邓

大松、胡宏伟提出了构建覆盖城乡居民社会保障体系的目标模式与制度特征，以及

在构建覆盖城乡居民社会保障体系中应处理好的八大关系和应做出的理性选择。

[11]郑功成则指出了阻碍建立城乡社会保障体系的因素：政策制定中城乡二元分割

思维的存在、相关部门职责的紊乱与扭曲、政府财政投入的不足与社会资源调动的

乏力、责任主体的责任边界模糊、基本制度迟迟不能定型等。[12]与构建城乡衔接

的社会保障体系框架相反，也有学者认为由于受目前实际存在的城乡二元经济结构

的制约，城乡社会保障制度在短期内还将存在一定的差别。[13]

针对社会保障体系运行中出现的各种问题，一些学者提出了相应的改进对策。雷晓

康等从社会公平角度出发，构想了社会保障制度体系的三个要素和三个维度，并指

出社会保障体系构建的核心是合作收益在政府、雇主和个人之间长期而合理的分配

及再生产。[14]朱玲研究了现有社保体系不公平的症结，并就如何减轻并逐步消除

社保体系的“碎片化”以及维护社会保障项目的可持续性方面提出了一些具体措施。

[15]Modigl iani创造性地提出了用一种全新的基金体制（ew Fund）代替美国

现行的现收现付制（PAYG），以此来化解美国社会保障体系出现的危机，这对完

善我国社会保障体系具有借鉴意义，佐利克则认为中国可利用国企利润充实社会保

险基金。[16]龙玉其基于2008年美国金融危机给全球经济带来的影响，深入分析

了我国社会保障体系在人口老龄化、城乡二元分割制度等方面面临的巨大挑战。

[17]魏红梅就如何应对人口老龄化对社会保障体系的影响提出了相关对策。[18]陈

文辉指出了我国社会保障体系运行效率不高、缺乏前瞻性、社会保障制度建设缺乏

统筹性、社会保障体系各支柱发展缺乏均衡性等问题。[19]曾宪影在比较分析中、

美社会保障制度的基础上，提出了构建我国社会保障体系应注意的几个问题：一是

认为社会保障要更多地向穷人、弱者和农民倾斜；二是建立与公共财政相适应的社

会保障支出形式；三是针对人口老龄化的发展趋势，进一步加强法定的社会保障资

金筹集渠道。[20]李建、朱小慧通过研究欧美国家的住房保障体系，提出了设计我

国住房保障制度的一些构想，如居民收入与居住情况摸底、政府加大保障性住房的

投入以及保障性住房管理机构本身的管理等。[21]高军在明确社会保障立法模式、

提高实施机制与监督机制的执行力度、完善我国社会保障的权力救济机制等方面提

出了完善我国社会保障体系的对策。[22]邓大松、薛惠元指出了目前我国社会保障

改革面临的一系列难题：如社会保险基金难以保值增值、社会保障经办服务能力不

足、基础养老金尚未全国统筹以及财政支持能力不可持续等问题。[23]陆岷峰、高

攀针对我国社会保险基金缺口与保值增值的难题，从金融与社会保障两个体系的互

动关系出发，认为通过金融产品创新、投资创新、管理创新、服务模式创新及体制

创新等一系列金融创新路径来逐一解决社会保障体系建设中的难点问题。[24]杨团、

孙炳耀则从资产社会政策的角度对我国社会保障体系进行了研究，并就重建个人账

户，使之成为可以进行个人资产积累和投资的个人发展账户等方面提出了较新的思

路。[25]

上述学者的研究，为正确评价和进一步完善我国当前的社会保障体系架构，形成相

对稳定而又具有开放性的社会保障体系框架奠定了基础。然而，要搭建合理的社会

保障体系框架，首先必须明确社会保障体系的制度目标。

社会保障体系的制度目标可以分为一级目标和二级目标。一级目标主要包括以下几

个方面：

（一）社会保障要帮助国民摆脱生存危机

任何社会保障制度的建立都有一个基本目标，那就是消除贫困或者降低贫困程度，

确保个人与家庭生活水平高于最低生活标准。由于各种先天与后天因素及自身与外

来原因的影响，部分国民可能因疾病、天灾人祸、失业等事件陷入生活困境，如果

没有相应的社会保障，这部分国民将陷入生存危机而无法自拔。

（二）社会保障的筹资要可负担

社会保障筹资的可负担性从全社会来讲，就是要正确处理好社会保障体系的收入和

支出的关系，它反映了个人和社会的融资能力。从社会保险的角度来看，衡量可负

担性的指标是缴费率，即参保职工和企业缴纳的保险费占职工工资的比例。根据世

界银行研究得出的经验，一国的社会保险计划的缴费率应该保持适度水平，在中等

收入或高收入国家强制性养老保险计划的缴费率不应超过20%，而低收入国家则

不应超过10%。

（三）社会保障制度要可持续

社会保障制度本质上属于社会再分配，并不直接创造财富和价值，因此社会保障制

度的可持续性在根本上依赖于经济增长。这就要求社会保障制度在设计之初就应该

充分考虑财务平衡问题，不需要突然增加缴费或者降低待遇，也无需大规模的财政

转移支付。要详细制定和及时公布为保证财务稳定性而采取的调整措施，包括对缴

费水平、待遇水平和退休年龄的调整。这些调整机制要能够应对外部经济冲击，适

应不断变化的外部宏观经济环境。

（四）社会保障制度的运行要稳健

社会保障制度的稳健运行是指在未来无法预知的情况下，社会保障制度要具有抵抗

风险冲击的能力。风险冲击主要包括经济风险、人口风险和政治风险。经济风险主

要是指经济出现衰退、失业等风险；人口风险主要包括劳动力人口下降、老年人口

比例上升、抚养比提高等情况；政治风险则是指由于政局不稳，先前的社会保障承

诺无法兑现，主要表现为待遇项目的取消或者待遇水平的下降等。[26]

社会保障制度的二级目标主要是指社会保障体系对经济发展的贡献。社会保障履行

再分配职能的前提是先把“蛋糕”做大，这就要充分发挥社会保障体系对促进经济

发展的作用，主要体现在以下几个方面：

一是充分挖掘社会保障制度的人力资本效应。社会救助与慈善事业对于社会弱势

体而言，是人力资本得以形成的基础和前提。社会保险是社会、单位和个人花费在

劳动者身上的人力保健等方面的开支，基础教育、最低住房保障等城镇社会福利可

以在一定程度上满足社会成员的生活、保健、教育等福利需求，这也是社会成员人

力资本形成的途径之一。[27]

二是尽可能降低社会保障制度对劳动力市场的扭曲效应。统一、普遍的社会保障制

度能减少劳动力流动成本，相反，碎片化的社会保障制度会提高劳动力流动的成本；

设计不当的社会保障体系会抑制劳动力需求，社保缴费的轻重牵涉到企业的雇佣成

本，从而影响雇主对劳动力的需求；对于雇员而言，社保缴费会减少劳动者的当期

收入，降低劳动者的可支配收入，缴费率水平不合理，将会导致劳动力涌向非正规

部门逃避缴费，扭曲劳动力的供给。

三是充分发挥社会保障制度的储蓄效应，促进金融发展。社会保障制度对储蓄的影

响可分为替代效应和财富效应两个方面，替代效应表现为“挤出储蓄”，财富效应

则表现为“挤进储蓄”。社会保障制度对金融发展的影响，主要体现在社会保险基

金的筹资模式方面，不同的筹资模式（现收现付制、部分基金积累和完全基金积累

制）形成了规模不同的社会保险基金，社会保险基金资产一方面从数量上增加了金

融市场上的资金供给，另一方面基金资产的积累及其投资有利于改善公司治理结构、

完善金融市场基础设施建设、提高金融市场信息披露程度，进而有利于金融市场的

发展。

要实现社会保障体系的上述制度目标，必须精心构架社会保障体系的制度结构，在

既有理论研究以及世界各国实践的基础上，笔者认为，社会保障体系的制度结构宜

进行简单明了的二维分类：一是横向制度结构，即社会保障项目；二是纵向制度结

构，即社会保障水平。

（一）横向制度结构

划分横向制度结构的依据有很多，如社会保障制度的覆盖面、筹资方式、负担责任、

给付标准等，世界各国的选择受其自身的社会制度、经济社会发展水平、历史文化

传统、人口结构以及社会保障理念等因素的影响，主流观点是以社会保障资金筹集

和费用分担责任的不同为依据进行划分。因为，从资金的运动过程来看，社会保障

制度离不开三个基本环节：社会保障资金的筹集、支付以及基金运营和管理。而社

会保障资金的筹资模式，决定着社会保障资金的管理、支付方式。按照主流观点，

可以将社会保障制度模式分为四种类型：福利国家模式、社会保险模式、强制储蓄

模式和国家保险模式（见表1）。

以社会保险型国家——德国为代表，该国的社会保障项目由养老保险、医疗保险、

失业保险、事故保险、护理保险、社会救济和社会福利等部分组成；以福利国家型

国家——英国为例，英国的社会保障项目由国民保险、国民保健、社会救助、社

会福利等部分组成；以强制储蓄型国家——新加坡为代表，该国的社会保障项目

由养老保险、住房保险、医疗保险、家庭保险等部分组成。从世界上大多数国家的

情况来看，社会保障的横向制度结构可分为基本社会保障项目和补充社会保障措施

两大类，前者由国家立法统一规范并由政府主导，包括社会救助、社会保险和社会

福利三个基本组成部分；后者则是在政府的支持下由民间及市场来协调解决，包括

社区服务、慈善事业、互助保障等项目。

（二）纵向制度结构

如何划分社会保障制度的纵向结构，必须弄清楚其与横向制度结构的联系，本着简

便宜行的原则来划分。综观世界各国，几乎所有建立社会保障制度的国家，养老保

险都是最重要的社会保障项目，2000年，中国仅用于离退休人员的养老保险占整

个社会保障支出比例高达70%以上，社会保障财政状况从根本上取决于养老保险

制度的财政状况[28]。因此，对社会保障制度的纵向结构分析，可从分析养老保险

制度的纵向结构着手。养老保险制度的纵向结构由多个支柱组成。1994年，世界

银行首度提出了“三支柱”模式：“第一支柱”是政府向全体就业人员提供的公共

养老金计划；“第二支柱”是私人和公共部门的雇主向雇员提供的一种辅助性的补

充养老金计划，即企业年金；“第三支柱”是个人储蓄养老金计划。由于“三支柱”

模式存在财政上不可持续、难以适应社会经济变化等问题，2005年，世界银行又

提出了“五支柱”模式：一是非缴费型的“零支柱”或基本支柱，是指提供最低保

障水平的非缴费型制度，以社会养老金的形式提供；二是缴费型的“第一支柱”，

是指与不同工资收入水平相关联，旨在发挥某种收入替代水平的缴费型制度；三是

强制性的“第二支柱”，是指强制性的个人储蓄账户式的制度；四是自愿性的“第

三支柱”，是由个人和雇主发起的养老保障制度，个人可自主决定是否参加以及缴

费多少，可采取多种形式，如完全个人缴费型、雇主资助型、缴费确定型（DC）

或待遇确定型（DB）；五是非正规保障的“第四支柱”，是附加的非正式养老保

障形式，是指向老年人提供的非正式的家庭内部或者代际的资金或非资金支持的制

度，包括医疗和住房方面的资助。[29]“五支柱”模式在“三支柱”模式的基础上

有了很大的进步，是“三支柱”模式的丰富和发展，但它还处于形成的初级阶段，

许多改革的构想还有待于进一步具体和完善。至于其他社会保障项目的保障水平，

则可参照养老保险制度的做法，依据社会经济发展的水平来选择确定。

社会保障归根到底是一个消费与积累的经济问题，仍以社会保障中的主体项目养老

保障为例，从实际GDP的角度来考察社会保障资金的筹资模式，现收现付式的筹

资模式本质上是当代人生产的一部分产品供退休的老年人使用和消费；而基金积累

式的筹资模式则是被保障人将自己生产的一部分产品积累起来供自己将来退休后使

用和消费，这种模式势必引出另一个经济问题，即积累下来的产品需要保存很长一

段时间，如果不将这部分产品转化为投资进而实现保值增值，则无法确保被保障人

退休后生活水平的稳定和提高。因此，在实行部分基金积累制的中国，社会保障之

消费与积累的问题被转化为实质上的消费与投资问题，就投资的效率而言，通常私

人部门的投资效率要高于公共部门，智利社会保障制度改革的成功某种程度上已经

证实了这一点。基于此，中国社会保障体系的设计应充分考虑到社会经济的发展水

平及其对经济结构产生的影响，总体上宜简不宜繁，横向的社会保障项目不宜过多，

否则会影响经济效率，欧洲福利国家目前出现的困境即为例证；纵向的社会保障层

次则可以适当增加，适应被保障人多样性选择的需求。

（一）中国社会保障体系的横向结构

考察新中国社会保障制度60多年的发展历程，可以发现，前30多年是典型的国

家－单位保障制，近30年则是逐渐向国家－社会保障制演变的过程。在立足我国

基本国情，借鉴国际经验的基础上，我国基本建成了与社会主义市场经济体制相适

应的社会保障制度框架：一是由国家财政融资的社会救助（灾害救助、贫困救助、

住房救助、医疗救助）、社会福利（残疾福利、老年福利、妇女福利、孤儿福利）

和优抚安置，二是由国家、企业和雇员三方融资的社会保险（养老保险、医疗保险、

失业保险、工伤保险、生育保险），三是享受国家税收优惠、由企业和雇员融资的

企业年金、商业保险以及慈善事业、互助保障构成的补充保险。中国社会保障体系

在社会保障资金的筹资方式、社会保障制度的主要内容、主要原则等方面与西方发

达市场经济国家基本相同，但我国的社会保障体系也有自己的特点：一是我国的社

会保障制度是建立在市场经济尚不十分成熟的基础之上，未来社会保障制度的改革

还会遇到诸如怎样培育资本市场、怎样促进劳动力市场的进一步发育、怎样适应对

外开放和经济全球化等问题。二是社会保障制度的经济基础仍不雄厚，我国目前正

处在实现工业化的进程之中，经济的二元结构还比较明显，而且城市化的进程还落

后于工业化的进程。三是社会保障覆盖面还不高，我国目前总体上生产力水平还不

是很高，人均收入水平与发达国家相比还有较大差距，社会保障的覆盖面尚处在以

城镇国有和集体企业职工及其家属为主，向包括农民、城镇居民在内的全体社会成

员扩展的进程之中。总之，中国目前社会保障项目相对齐全，与当前经济发展水平

基本相适应。但也存在着统筹层次偏低、缴费水平偏高、基金征缴手段软化、管理

机制不顺等问题。为确保社会保障制度的可持续性，未来社会保障制度改革的主线

必须沿着社会保障筹资方式的改革来进行，尤其是积累基金的保值增值问题。

（二）中国社会保障体系的纵向结构

为了应对人口老龄化趋势和适应市场经济发展的需要，我国政府明确提出建立多支

柱养老金制度的改革思路，并构建了“三支柱”的养老保险制度：第一支柱为基本

养老保障，它在养老保障体系中占主要地位。我国对城镇企业职工强制实行了统账

结合、部分积累的基本养老保障制度。第二支柱为企业补充养老保险。它由政府政

策鼓励，企业自愿建立，企业和职工个人共同缴费为职工建立个人账户，通过商业

机构运营，给付水平由缴费和投资收益率决定。第三支柱为个人储蓄型保险计划，

由劳动者个人通过购买商业保险公司的养老保障产品等方式实现。我国初具雏形的

“三支柱”养老保障模式建立的时间较短，目前还存在一定的缺陷：一是我国政府

承诺的基本养老保险目标过高、包揽过多、责任过大，有可能引发无法兑现承诺的

危机。二是养老保险总缴费率及企业缴费率过高。我国用人单位应缴的养老保险缴

费率高达薪金的20%，且雇员本人还需再缴纳8%，这一缴费水平甚至高于瑞典

（24%）和美国（14%）等发达国家。三是“三支柱”中的第二支柱和第三支柱

发展严重不足。[30]

鉴于“三支柱”养老金制度极不完善，存在运行效率低、不利于养老保险制度的可

持续发展等问题，我国有必要积极倡导“五支柱”养老金改革模式，“五支柱”模

式把“零支柱”定义为政府管理的公共养老金计划，完全实行社会统筹，有利于解

决我国社会统筹账户与个人账户混淆不清的局面；“五支柱”模式按行业或职业单

独建立强制性制度，有利于实现我国机关事业单位养老保障制度和职工基本养老保

障制度的并轨，实现社会公平。如前所述，养老保障是社会保障各项目中的主体项

目，其纵向的层次结构在社会保障体系的纵向结构中极具代表性，其他项目的纵向

结构可根据各自特点参照实施。

建立横向多维、纵向多层的社会保障体系是中国收入再分配政策的重要一环，也是

市场经济体制改革的主要目标之一。在中国社会保障体系架构方面，横向的社会保

障项目建设相对完善，而纵向上需要继续完善多层次的社会保障水平，适时建立

“五支柱”养老保障模式。在当前人口城镇化发展的进程中，还需积极探索诸如

“社区服务”等新型横向社会保障项目，以迎接中国人口老龄化浪潮的到来。至于

如何进一步扩大社会保障覆盖面，切实构建城乡衔接的社会保障体系，笔者认为，

社会保障制度是伴随着市场经济的发展以及工业化而产生的，因此，统一的社会保

障体系的建立也应遵循这一社会经济发展的客观规律。随着我国新型工业化的进一

步发展、农业人口的比重会进一步下降、二元经济的制度分割将会逐步消弭，届时，

中国的综合国力进一步提高，整合碎片化的社会保障制度、建立城乡衔接的社会保

障体系框架才会具备更好的条件。

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