行政诉讼选择管辖与管辖权异议问题初探

行政诉讼选择管辖与管辖权异议问题初探

选择管辖多引起管辖权异议，不当的选择起诉如得到确认，不仅会造成地域管辖原则的

畸形，而且将使后诉难以迅速进行，并带来裁判的合法性、既判力等一系列问题，而管辖权

异议的功能是纠正不当的管辖。行政诉讼法及相关司法解释对起诉选择权与指令受理及管辖

权异议三者的联系未明确规定，导致司法实践产生争议。笔者简要提出自己观点，以期能引

起对行政诉讼管辖问题的关注。

一、指令立案受理不具有指定管辖的功效

指令受理与指定管辖并非同一概念。“指令立案受理”解决的是管辖权问题；“指定管

辖”是案件的转移，不涉及管辖权。前者是对案件应当受理而不受理作出的；后者则是针对

无权管辖或因有共同管辖权发生争议，或者因特殊原因不能行使管辖权的情形下作出。指令

审理则是针对起诉权作出，处理的是起诉是否符合条件问题，与指令立案受理、指定管辖不

是一个层面上的问题。

《行政诉讼法》第41条第（4）项规定“属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖”

是管辖权异议提起的来源。行政诉讼与民事诉讼有着不同的价值目标，行政诉讼以维护合法

权益与监督依法行政为目的，因而管辖权在行政诉讼中有着特别重要的意义。针对形势发展，

在《关于行政案件管辖若干问题的规定》中采取当事人起诉和人民法院决定相

结合，以指定管辖为主，提级管辖为辅措施，力图排除因司法辖区与行政区域设置重合而造

成干扰公正审判的因素，在其第7条规定“对指定管辖裁定有异议的，不适用管辖异议的规

定”。这明确表明：行政诉讼管辖异议仅适用于地域管辖，不适用指定管辖。尽管这种设计

不是解决问题的根本办法，但在一定程度上可防止当事人滥用诉权，克服地方干扰，实现公

正审判。该司法解释未对案件在被指令立案受理的后诉中，当事人有无权提出管辖权异议作

出明确规定，使受理法院在当事人的诉权与上级法院的权威上面临抉择困境，是为一缺陷。

上级法院虽然就管辖权已作出司法意见，但在指令立案受理的后诉中，诉讼法和司法解

释并未对当事人提出管辖权异议作限制性规定。指令立案受理与指定管辖虽然都是上级法院

的司法决定，应当得到尊重，但指令立案受理与指定管辖有着本质的不同：前者分析的是管

辖权，后者考虑的是公正审判。

二、不当的选择管辖使“原告就被告”设置目的落空

管辖制度是法院案件审理权限的分配制度，而管辖权是审判权行使的前提。管辖是指法

院之间及法院内部机构之间受理第一审案件在纵向和横向上的分工和权限。管辖制度的确

定，与当时的立法观念紧密相联。借用民事诉讼管辖的“两便”精神，《行政诉讼法》关于

地域管辖的一般规定中，规定行政案件的管辖由最初作出具体行政行为的行政机关所在地法

院管辖，即被告住所地法院管辖。此种设计，除考虑司法辖区与行政区域重合外，也考虑到

多数法规、规章及其他规范性文件的区域性特点。

与民事诉讼管辖相比，行政诉讼管辖制度对保证法院公正审判显得尤为重要。众所周知

的原因，行政审判远比民事审判受干扰大，法院的实际地位并未如法律所言，行政案件审判

更是左右为难，且司法权对行政权运行的监督应保持在一个有限的范围内，因而，合理的管

辖规定具有引导诉讼程序开始的程序意义，更具有保障裁判结果公正的实体价值。

行政诉讼的保护、监督与维护等作用无不是在有管辖权的前提下才得以有效进行。“随

着形势的发展和法治的进步，行政行为的方式不断丰富，行政管理领域不断拓展，人民众

的司法需求不断增长，行政争议的特点不断变化”，行政诉讼地域管辖制度在一些案件管辖

上显现冲突：“原告就被告”管辖造成“司法地方化”明显、人口的频繁流动使“两便原则”

难以体现、行政诉讼案件不同的特点冲击地域管辖规定。 典型的如工伤保险待遇行政诉讼

案件和行政不作为案件的管辖。

多数情况下，保险基金统筹地与用人单位不在同一地，有时用人单位住所地与工伤事故

发生地也不在一地。工伤认定与保险基金统筹是配套的法律制度，工伤认定是保险基金支付

的前提条件。按《工伤保险条例》第11条“工伤保险基金逐步实行省级统筹”的规定，目

前，保险基金统筹是地、州、市级社会保险行政部门，如《云南省实施〈工伤保险条例〉办

法》即规定“全省工伤保险基金实行州（市）级统筹管理”和“用人单位参加工伤保险，实

行属地管理，由所在统筹地区社会保险经办机构规定的机构办理参保登记及处理有关业务”，

而保险基金统筹地与企业登记注册地有可能不在同一地，即用人单位所在地并非保险基金统

筹地。这种冲突在工伤认定中尤为突出，如条例规定的工伤认定“根据属地原则由用人单位

所在地的设区的市级社会保险行政部门办理”用人单位如是跨地区或者跨省的，问题更为复

杂。鉴于部分地区工伤保险实行县级统筹，市、县（区）两级工伤保险机构职责划分不明确

的情况，2010年3月15日人力资源和社会保障部在《关于推进工伤保险市级统筹有关问题

的通知》第2条中提出“建立工伤保险市级统筹，核心是实现工伤保险基金统筹，关键是基

金在全市范围统筹调剂使用，基础是统一参保缴费办法、待遇支付等项政策标准和规范工伤

认定、劳动能力鉴定、工伤预防、工伤医疗和工伤康复等项管理服务”建立统一工伤保险待

遇支付标准。有的规范性文件将县（区）级人保部门确定为负责本县（区）工商机关登记注

册的用人单位工伤保险工作，使工伤保险待遇行政职权职责混乱，导致行政主体出现问题。

该问题在诉讼上涉及起诉和受理条件，并带来选择管辖上的问题。

选择管辖是地域管辖的补充。在行政不作为案件中，起诉人在许多情况下是将一系列的

相关行政机关作为被告起诉，并不区分应当作为而不作为的行政机关是谁，不考虑“职权职

责”的存在是不作为案件的前提，不管被起诉的行政机关是否适格，仅考虑诉讼的方便，便

向与自己距离最近的行政机关所在地法院起诉。此种情况下，法院能否按“两便原则”对待

当事人的选择起诉？在诉讼法上，行政不作为是拟制的行政行为，根据行政职能划分，一项

职权不可能由多个行政机关拥有或者多个行政机关的职权交叉重叠，每一个行政机关的职权

都由法律、法规明确赋予。所以，行政不作为案件的被告，是拥有该项职权应当作为的行政

机关，管辖应由应作为而不作为的行政机关所在地法院管辖，不能仅依诉状所列的与起诉人

最近的行政机关住所地法院确定管辖。如依起诉人诉状所列被告确定就近所在地法院管辖，

在审理后，如查明该被告不适格，而不在本院司法辖区内的其他被告又是适格被告主体时，

受理法院能否对实体进行裁判？此裁判不得不考虑管辖权。

确定行政诉讼被告主体，往往需要与实体法紧密联系。如同诉的声明并不能完全清楚界

定诉讼标的，还需要借助事实关系来界定一样，行政诉讼的被告是诉讼请求所指向的对象，

并能对其行为承担法律责任的行政机关。《行政诉讼法》第41条规定了受理的必要条件，

此外尚须符合复议前置、期限等规定的充分条件。因行政案件的特殊性，受理应坚持“法律

标准”而不能放宽或提高。《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问

题的解释》第19条至第22条对被告的确定中，即反映了行政诉讼被告的实质特征。

正如《〈关于依法保护行政诉讼当事人诉权的意见〉》中指出的“行政案

件立案专业性较强”不同类型的行政案件有不同的性质和特点，其受理条件也不尽相同。行

政案件的受理问题涉及众多利益之间的关系，如司法权与行政权、公权与私权、国家利益与

个体利益、公共利益与私人权益等等，其复杂性是民事诉讼不能相比的。考虑的因素越多，

解决纷争之门槛自然也就越高、越窄， 逐步扩大行政诉讼受案范围的指导思想也是基于此。

审查案件是否受理时，有些受理条件与实体审查很难明确区分开。从《关

于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第23条“原告所起诉的被告不适

格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉”规定中，也可以

看出法院对行政起诉是否符合条件的审查强度，并印证了在行政诉讼中诉讼法与实体法的紧

密度。

对不在同一行政区域内的多个被告的起诉中，以不适格被告住所地法院来确定管辖法

院，不符合《行政诉讼法》关于选择法院提起诉讼的前提条件。适用《行政诉讼法》第20

条“两个以上人民法院都有管辖权的案件，原告可以选择其中一个人民法院提起诉讼。原告

向两个以上有管辖权的人民法院提起诉讼的，由最先收到起诉状的人民法院管辖”的前提是

两个以上法院都有管辖权，如“二择一”中的一法院无管辖权时，则当事人无选择余地。

如同民事诉讼起诉人将与案件无事实上或无法律上联系的人一并作为被告起诉从而拥

有选择权一样，行政诉讼现实的情况是：只要可以选择，当事人总是会选择有利于自己诉讼

的法院管辖，甚至还会以没有管辖权的法院作管辖法院。建立“无漏洞”保护体系是法律的

理想，但诉权保护不能让选择权成为当事人规避管辖制度的“利器”，使“原告就被告”管

辖设置旁落、起诉条件虚置。

三、管辖权异议不应受指令立案受理裁定拘束

管辖权异议是否受指令立案受理裁定拘束。这是一个涉及当事人诉权与既判力或上级法

院的权威的问题，行政诉讼法却未作规定。

指令立案受理裁定是否具有拘束力？

既判力的实质在于维护国家法治的性和司法终局裁判的权威性。《布莱克法律词典》

对既判力的解释是“已判决的事项或案件。其效力规则是有完全事物管辖权的法院作出的终

局判决对当事人及其利害关系人的权利具有决定作用，同时该判决绝对地阻止他们就同一请

求和诉因再行起诉。”通说认为，既判力是指确定判决对诉讼标的之判断对法院和当事人产

生的约束力。

首次明确提出行政判决既判力的，是2007年4月24日的《关于加强和改

进行政审判工作的意见》。该意见第20条规定“充分尊重生效裁判的既判力，防止对同一

事实或者同一法律问题作出不同裁判。无论是行政案件还是民事案件，在裁判发生法律效力

后未经法定程序改判之前，对当事人、司法机关以及其他主体都具有拘束力，其他法院均不

得作出与生效裁判不一致的裁判。”虽然针对的是“交叉案件”，但明确将诉讼标的纳入既

判力范围。按我国理论界的观点和实务上的态度，既判力的客观范围是判决主文，即结论部

分，而不及于诉讼程序。《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题

的解释》第44条第1款第(十)项规定“诉讼标的为生效判决的效力所羁束的”即明确指明

范围是“诉讼标的”。

指令立案受理裁定，解决的是启动审判程序，不处理实体法律关系，且既判力的时间基

准点是在当事人言词辩论终结时。否则，管辖权异议就无存在的空间，更谈不上对管辖权异

议的审查。

从程序参与的时间段方面考察，指令立案受理裁定也不应具有既判力。案件受理之前的

阶段，是受理审查活动阶段，被起诉方及第三人并未参与程序，也不知晓，不予受理起诉的

裁定和指令立案受理裁定也只送达起诉人，处理的是一审行政案件的权限分工问题。而在案

件受理、通知应诉后，对另一方当事人来讲，程序才真正开始。被告自此可依照行政诉讼法

规定的时间提出答辩状及证据，在此期间并有权就地域管辖提出异议，否则，管辖权异议于

此种情况下无设置的必要，《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问

题的解释》第10条“当事人提出管辖异议，应当在接到人民法院应诉通知之日起10日内以

书面形式提出。对当事人提出的管辖异议，人民法院应当进行审查。异议成立的，裁定将案

件移送有管辖权的人民法院；异议不成立的，裁定驳回”的规定也将名存实亡。

“在程序构造及运作过程中要确立诉讼当事人的主体性，在保障审判权有效运作的同时，

更要保障诉讼当事人的诉讼权利的实现。惟有如此，方能保证裁判过程及其结果建立在共识

性和合法性的基础上，以获得更高的权威性。”为保障当事人诉权，指令立案受理裁定对在

其后诉中提出管辖权异议应无拘束力，案件受理法院对管辖权异议的审查也不应受指令受理

裁定的拘束。管辖权问题是评价行政诉讼程序正当性和判决有效性的标准。我国行政诉讼对

选择管辖和管辖权异议规定较为粗略，“行政案件的立案受理和管辖涉及的问题往往比较复

杂” 有待于理论界深入研究，特别是实务界在丰富的审判实践中提出有价值的案例、见解，

以解决这一长期被行政诉讼所忽略的问题。