论行政负责人应当出庭应诉的情形

总第831期Total of 831

2020年第24期o.24,2020

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OVERSEAS DIGEST

论行政负责人应当出庭应诉的情形

李美霖

（延边大学，吉林延吉 133002）

摘要：为了实质性解决行政机关与当事人之间的行政纠纷，促进行政机关依法行政，《行政诉讼法》第3

条第3款规定了行政机关负责人应当出庭应诉。该法律条文并没有对行政负责人应当出庭应诉的情形明

确规定，2018年2月公布了《关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》（下文简

称2018年司法解释），其中列举了四种情形是行政机关负责人应当出庭的。但是实践中对于出庭应诉情

形仍然是不明确的，什么是重大公共利益，怎么量化行政案件的社会关注度，什么叫作引发体性事件

的案件等问题都需要作出进一步具体的解释。可以通过兜底和概括两种方式明确四种情形的具体含义，

使行政机关明确在什么样的情形下行政负责人应当出庭应诉，完善行政负责人出庭应诉制度，并推进依

法行政。

关键词：行政机关负责人；行政诉讼法；出庭应诉

中图分类号：D925.3 文献标识码：A 文章编号：1003-2177（2020）24-0033-03

务，而是仅委托工作人员或者仅委托律师出庭，还有

1问题的提出

一些行政机关的负责人出庭后，完全不了解案件情况，我国关于行政机关负责人应当出庭应诉的法律依

以一种“完成任务”的态度出庭，对于解决实质性据是《行政诉讼法》的第三条和《关于

[1]

的行政争议没有起到关键作用。行政机关负责人出庭适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》的129

应诉制度本质上是为了更好地解决行政争议，行政机条。但是因为法律规定得过于笼统，导致实践中存在

关负责人了解案件相关情况，并且做好充足准备到庭许多问题，如行政机关的负责人具体都包括哪些职位

积极参加诉讼活动，保障行政审判活动中的每个步骤的哪些人，行政负责人不能出庭的时候应当委托的工

都能客观独立地依照《行政诉讼法》的规定层层推进。作人员的范围，具体包括什么职位，没有人出庭时

行政机关负责人亲自出庭应诉减少了内容上可能会出如何作出缺席判决等。为了使《行政诉讼法》第3条

规定的行政负责人出庭应诉制度得到更有效的执行，现的传达有误的现象，有助于双方达成高效率的交流

和协商，促进行政争议的解决，同时减少上诉的概率，2018年司法解释针对该制度在实践中遇到的问题作了

一些规定。本文主要从无法确定行政机关负责人应当“将行政纠纷在当庭得到较好的解决，也可以避免上

访事件的频繁发生，有助于提高行政效率节约行政资出庭的情形为主展开论述，讨论2018年司法解释中的

源”。这项制度不仅可以实质解决行政争议，缓和官应当出庭的情形以及在实践中如何判断一个案件是否

(2)

民矛盾，优化行政审判环境，还促进了行政机关依法应该由行政负责人出庭应诉。

行政和我国依法治国的进程。

2行政负责人出庭应诉制度的意义

我国2017 年《行政诉讼法》第3条第3款规定，

3行政负责人出庭应诉案件的范围

根据《行政诉讼法》第3条的规定，严格来说所被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应

有行政案件都需要行政负责人出庭进行诉讼活动，但当委托行政机关相应的工作人员出庭。“这是一条极具

法律又存在在不能出庭的情况下的委托其他相关工作中国特的规定”，行政负责人应诉制度自此在立法

(1)

上得以确立。这项制度是指行政机关在面对行政诉讼人员的制度，“对于负责人不出庭也没有作任何限制性

时，该机关的行政负责人需要按照法院或者行政诉讼规定，一些学者认为这是一种立法者的有意为之。”

[2]

法和司法解释的要求亲自出庭参与诉讼。因为行政负责人要处理的工作也很繁重，所以不对所

在最开始提出行政负责人应当出庭应诉的要求时，有案件都作出必须要出庭的绝对性规定。在2018年司

很多行政机关并不履行法律规定的应当出庭的法定义法解释中对于出庭的案件的情形作出了概括性的规定，

129条规定了四种情形行政负责人应当出庭，即涉及

重大公益的案件，社会关注度高的案件，可能引发

作者简介：李美霖（1998—），女，朝鲜族，吉林白山

体性事件的案件和人民法院书面建议行政机关负责人

人，法学硕士在读，研究方向：宪法学与行政法学。

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2020年12月下

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出庭的案件。但是在司法实践中对于应当出庭的案件理地解决后，选择在微博或者朋友圈发布相关的案件

类型还是存在很多疑问，如重大公共利益中的重大公信息，并且将法院作出的判决一并发布，一旦引起一

共利益怎么定义，社会关注度的高低怎么量化，什么些有影响力的博主或者明星的关注，转发的人数可以

是体性事件以及什么情况下可能引发体性事件等。高达几十万。所以可以把社交媒体的转发量作为社会

因此应当对这些重要的问题作出具体解释。对2018年关注度的量化标准，如转发量或者阅读量达到十万时，

司法解释规定的四种情形进行解释是十分有必要的，就属于社会高度关注的案件，该案件相关的行政机关

明确应当出庭应诉的情形，妥善解决行政争议，促进负责人就应该出庭应诉；另一种是如果案件经过中央、

依法行政，弘扬法治精神。省级，或者本地的重要媒体报道也可以认定为社会关

３．１以最高法院司法解释为视角

3.1.1涉及重大公共利益的案件

明确什么是涉及重大公共利益的案件要首先明确

公共利益的含义，然后在程度上到重大的范围。公体性事件发生的原因一般是因为人民众的纠

共利益是不特定的多数体享有的、遍布公民、普遍纷矛盾没有得到公平有效地处理而引起体性规模的

生活领域的合法权益。其中包括房屋征收、水电费缴矛盾和抵抗

纳、为了公共利益的房屋拆迁等涉及到社会不特定多

数体的行政案件。对于重大的理解，笔者认为应

[3]

当是有可能侵害或者已经侵害到公民的生命和身体健

康的程度，或者是会对社会大多数人的财产产生影响。2018年司法解释

的程度。近几年我国对于食品厂与药品厂的监督力度的原文是要求行政机关负责人在可能引发体性事件

加大，也就说明了食品与药品对于公民的影响是比较的案件出庭，笔者认为“可能”二字增加了判断行政

重大的，所以关系到食品与药品安全的因素自然是属负责人出庭情形的难度。因为引发体性事件的案件

于重大的社会公共利益的。除了食品药品这些供公民范围本身就不清晰，前面又加上“可能”会使其更加

直接食用或服用的产品外，还有我们所有人身处的生模糊。对体性事件中的具体要素作出详细规定，笔

态环境和与我们生活有密切联系的资源保护，都已经者认为可以通过两种方式做一个初步衡量：一是将行

属于对公共利益会产生重大影响的要素了，在行政案政案件涉及的人数作为其中一个标准衡量是否可能引

件涉及生态环境和资源保护时也应当将其划分在这类发体性事件；二是如果行政案件涉及社会不稳定风

案件范围内，行政机关负责人应当出庭应诉。所以可险，即可能影响众利益和社会稳定的问题和矛盾，

以得出一个结论，与大多数公民都密切相关的一些权也应当要求行政机关负责人出庭应诉。行政案件的类

益在可能受到侵害或者已经受到侵害时，就属于涉及型越来越复杂，对于可能引发体性事件的案件作出

了重大公共利益。虽然对于重大的标准无法作出完全完全具体的列举几乎是不可能的，所以对案件作出这

具体的规定，但可以设置一个兜底性的情形减少法官种兜底性的概括也可以明确很大一部分案件是否属于

裁量一个案件是否需要行政负责人出庭的情形的权利，可能引发体性事件的案件，解决行政机关负责人对

也可以使行政机关的负责人方便判断当行政机关被诉于是否应当出庭应诉不明的困境。

时自己是否应当要出庭应诉。

3.1.2社会关注度高的案件

在现在网络如此发达的社会，很多案件经过媒体实践中对于行政负责人应当出庭应诉的情形的裁量权

的曝光很容易引发很高的社会关注度，行政案件也不是交给各地制定的规范性文件的。杭州市人民政府办

例外。在2018年司法解释中规定了这种吸引了社会高公厅发布的《杭州市行政机关负责人出庭应诉管理办

度关注的情形，行政机关负责人是应当出庭应诉的，法》中规定被诉行政机关负责人应当出庭的情形有：

但没有对社会关注度的量化标准作出相关规定，所以涉及重大公共利益、社会高度关注或可能引发体性

司法实践中也很难判断什么样的案件才算是引发了较事件的案件三种与司法解释规定的一样的情形；法院

高的社会关注度，后续也很难要求行政机关负责人必书面建议行政机关负责人出庭的案件；行政机关一审

须出庭应诉。对社会关注度高的案件的标准作出具体败诉，二审法院决定开庭审理的案件；法院裁定再审，

定义和范围是很重要的，对于行政负责人出庭应诉制或者检察机关抗诉和检察机关提起行政公益诉讼的案

度的发展和行政机关依法行政都是有价值的且有必要件；上级行政机关认为被诉行政机关负责人应出庭的

的。由于现在司法透明度很高，除了涉及国家秘密和其他案件。2020年8月20日施行的长春市行政机关

个人隐私的案件裁判文书都可以在裁判文书网看到，负责人出庭应诉规定中的第八条也有相应说明：对于

公民对于执法的公正性关注度也越来越高。在这种条涉及生态环境和资源保护、公共卫生安全、行政征收

件下，许多当事人在认为自己的案件没有得到公平合与补偿、确认土地等自然资源所有权或者使用权、应

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注度高的案件，也属于行政负责人应当要出庭应诉

[4]

的情形。

3.1.3可能引发体性事件的案件

[5]

。引发体性事件的因素一般是不稳定

的，但大多容易引起社会体的共鸣，从而进一步加

大行政案件的规模。现实司法实践中，以土地征用纠

纷、房屋拆迁纠纷、城管与商贩之间的纠纷为常见的

几种容易引发体性事件的情形

[6]

３．２以地方规范性文件为视角

由于2018年司法解释规定的四种情形并不清晰，

李美霖：论行政负责人应当出庭应诉的情形总第831期

急管理、市场监管等案件；提审以及检行政负责人出庭应诉制度是一项极具中国特的

察机关提起的公益诉讼案件；人民法院书面通知行政制度，承载着优化审判环境、缓和官民矛盾、实质化

机关负责人出庭的案件；其他应当由行政机关负责人解争议、推进依法行政的工具性价值

出庭的案件，行政负责人应当出庭应诉。

３．３分析

上文列举的杭州市和长春市的规范性文件中都规

定了一些司法解释中没有规定的，但仍然需要行政机

关负责人出庭应诉的案件情形。比如提

审的案件和公益诉讼，这些案件大多是有较大影响力

的案件，并且涉及人数较多的体的利益的，是需要

行政机关负责人亲自出庭应诉的。笔者认为地方规范

性文件中出现的司法解释中没有的情形，是对司法解

释的补充，并没有超出司法解释规定的几种情形，只

是在其基础上作了具体化的举例说明。这种做法是合

理的，因为行政负责人出庭应诉制度的意义在于通过

制度和行政诉讼法条文强制约束行政机关负责人出庭

参加庭审活动，积极应诉，提高行政效率，便于解决

实质性行政争议。举例说明行政负责人出庭应诉的情

形，也会使行政负责人更容易判断什么样的案件本人

应当出庭应诉，所以形式上增加行政负责人出庭的案

件情形，是符合制度制定初衷的。

4结语

因为考虑到行政案件的复杂程度和案件类型的多

元化，所以只对行政负责人应当出庭应诉的情形作适

当列举和兜底概括是合理的做法。在2018年司法解释

规定的情形之外，笔者认为应该把涉及到民生的重大

问题，比如关系到公民的就业问题、保险和福利、和

公民接受教育等，这些都是与公民的基本权利有关的

情形。还有上文提到的长春市制定的规定中提到的最

高人民法院提审以及检察机关提起的公益诉讼案件行

政机关负责人也应当出庭，这些都是涉及到多数人利

益或者影响较大的案件，行政机关的负责人与当事人

面对面解决行政争议更有利于当事人得到合理有效的

结果。

[7]

。要想使这项

制度充分发挥其特与作用，就要明确制度中的具体

各项问题，行政机关负责人的范围，不出庭时委托其

他工作人员的委托制度，以及最重要的是在什么情形

行政机关负责人应当出庭应诉。在解决这些问题后，

这项制度会变得清晰起来，使行政机关明确这项制度

的具体内容，行政机关才可以严格按照规定让负责人

在应当出庭的时候积极准备出庭应诉，达到缓和官民

矛盾并化解行政争议的效果，促进我国依法行政。

注释

(1)应松年.《行政诉讼法》修改的亮点与期待[].法制

日报,2015-01-28.

(2)喻少如.功能主义视阈下的行政机关负责人出庭应诉

制度[J].法学评论,2016(5):30-39.

参考文献

[1]李淮.行政机关负责人出庭应诉制度运行省思[J].北京

行政学院学报,2019(5):95-103.

[2]高春燕.行政首长出庭应诉:价值重估与技术改良:

以浙江66个规范文本为基点的分析[J].行政法学研

究,2015(2):101-112.

[3]林步朗,蔡丹丰.行政机关负责人出庭应诉问题研究

[J].经济研究导刊,2019(22):196-198.

[4]程晟.行政机关负责人出庭应诉的现状困境与路径优

化:从浙江省杭州市司法实践谈起[J].北京政法职业学

院学报,2020(1):23-30.

[5]刘权.行政首长出庭应诉的反思:以体性事件的公法

消解为视角[J].昆明理工大学学报(社会科学版),2011,

11(1):55-60.

[6]宋宝安,于天琪.我国体性事件的根源与影响[J].吉

林大学社会科学学报,2010,50(5):5-11+159.

[7]黄学贤.行政首长出庭应诉的机理分析与机制构建[J].

法治研究,2012(10):17-30.

（责编：赵露）

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我们需要站在他人的角度考虑问题，尊重他/她

们，平等对待。

避免像莉迪亚一样悲剧发生，作为家长或者孩子，

我们能走的不过是对于自我的正确认识，不惧外界的

评价，能够正确筛选出有利于自我发展的意见。尊重

他人，平等对待生命中路过的每个人。要用足够的爱

去对待孩子和自己，学会正确的沟通和理解。这样悲

剧只会变成生活中发生的轻喜剧。

参考文献

[1]彭舒舒.论美国小说《无声告白》的别样缄默与现实

意义[J].佳木斯职业学院学报,2020,36(06):179-180.

[2]张永琴.《无声告白》的成长主题研究[D].南昌:江西

师范大学,2020.

[3]李竹君.无言的悲剧美[D].绵阳:西南科技大学,2018.

[4]广佳琳.《无声告白》身份困惑探析[D].上海:华东理

工大学,2017.

（责编：王锦）

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