关于合同批准、登记对合同效力影响的几点思考

关于合同批准、登记对合同效力影响的几点思考

关于合同批准、登记对合同效力影响的几点思考

——以房屋租赁登记为视角

一、 合同登记与物权登记的区别

案例：甲乙签订房屋租赁合同，甲是出租方，乙是承租方，签约

后，乙即搬进居住。租赁合同未到房管部门、公安部门办理登记。后

出现纠纷，乙以合同未办理登记为由主张合同无效。

问题：1、登记是否影响合同效力？

2、如果不影响合同效力，法律依据是什么？

《城市房地产管理法》、《治安管理处罚法》都规定了房屋出租

登记制度，但受多种因素影响，实际上办理了登记的很少，实践中以

未登记主张租赁合同无效的案例并不鲜见。从现有案例来看，都认为

登记与合同效力无关，判决合同有效，但在判决依据、上，有的是以

《合同法解释一》第九条作为依据，有的是以《合同法解释二》第14

条作为依据，认为登记不是效力性强制规定，是管理性强制规定。我

认为，不同的依据，折射了目前对合同登记性质的不同认识。

合同法第52条的合同登记，其实是物权登记，合同法将物权登记

与合同登记混淆了，原因是物权法颁布实施前，法律没有区分物权行

为与债权（合同）。如担保法关于抵押合同自登记时生效的规定，就

是例证。合同法解释一第九条第一款后部分，受此影响，也将物权登

记与合同登记混淆了。租赁权不是独立的物权，因此到房管部门办理

租赁合同登记不是租赁权登记，这点是无怀疑的，至于治安登记，更

与物权登记无关。因此，以《合同法解释一》第九条作为认定租赁合

同有效的依据是错误的。《解释一》第九条的登记是物权登记，而不

是合同登记。

那么，除了物权登记，有没有独立的合同登记？有，房地产管理

法的租赁合同登记、治安管理处罚法规定租赁合同登记。租赁权不是

独立的物权，因此到房管部门办理租赁合同登记不是租赁权登记，这

点是无怀疑的，至于治安登记，更与物权登记无关。

物权登记与合同登记的区别：1、不动产物权登记的性质是公示，

产生公信力，给物权披上权利外衣，目的是维护交易安全；合同登记

的性质是行政管理措施，目的为加强与合同有关事项的管理提供信息

条件，如公安机关通过租赁登记，了解承租人的身份信息，便于日后

加强治安管理，目的是维护公共秩序与安全。2、物权登记以合同有效

为前提，登记机关要审查合同效力（尽管有形式审查、实质审查之

争），合同登记与合同效力无关，因为合同效力问题不是登记机关的

职责范围。目前建设部的《商品房租赁管理办法》要求登记时申请人

提供的材料过多，有的材料涉及到合同效力问题，我认为是不妥的。3、

物权登记也是行政行为，具有行政诉讼可诉性，但根据司法解释，在

民事诉讼中是物权登记证据，起证明作用，法院可以在民事诉讼中直

接否决物权登记的效力，而不是通过行政诉讼否决其效力。合同登记

与当事人合同利益无关，不具有行政诉讼可诉性，在合同纠纷中，也

不能作为证据，因为不具有证据的关联性。

二、合同登记与合同审批

合同登记与合同审批一样，都是国家对合同行为的行政管理措施，

但登记不同于合同审批，与合同效力无关。没有登记的合同，如果合

同内容合法，合同有效，但事后应补办登记手续。没有登记的合同，

如果内容违法，合同无效，但无效原因与登记无关。审批是事前（生

效前）管理，登记是事后管理

因此，建议修改合同法第52条，删除登记的规定。

二、如何理解批准后合同生效

批准的合同，有的内容合法，有的内容违法，但法律、行政法规

为何要一律规定要批准后才生效，而不是规定符合法律规定的实质要

件时生效呢？我认为，规定批准后生效的目的，就是为了强化事前对

合同内容的审查管理，如果规定符合实质条件时合同生效，就会弱化

对合同的管理。这与以前的婚姻法承认事实婚姻的效力，现在的婚姻

法否认事实婚姻的效力一样，是一个道理。承认事实婚姻，就必然导

致不重视结婚登记，不重视结婚登记，就导致重婚等混乱。因此，对

合同采取批准还是登记管理，背后体现的是国家对合同的管理程度—

—批准意味着强，登记意味着弱。此外，如果规定合同未批准前符合

实质条件时就生效，就意味着行政机关的批准与法院的判决一样，只

是事后对合同效力的确认，这时法律强迫当事人报批准有何意义？法

律不是赋予行政机关合同效力确认权了吗，这违背了行政机关的职责。

三、法律、行政法规规定合同应批准，但没有规定批准才生效时，

如何认定合同效力？如经济适用房签订后，未经政府部门批准，发生

纠纷，法院是认定合同生效，还是无效？我认为，批准本身意味着政

府部门对合同效力的审查，如果没有规定批准生效，即使合同本身合

法，法院也不能认为合同自成立之日起当然生效。这涉及到行政权与

司法权的分工。因此，对此类合同，法院应中止诉讼，告知当事人先

向政府部门报批，如果当事人拒绝的，应判决驳回诉讼请求，不宜对

合同效力作出肯定、否定的判决。因此，合同法应借鉴无权代理合同

事后等待追认一样，规定未批准的合同是效力待定合同。