《中华人民共和国农村土地承包法》讲稿

2022年12月29日，十三届全国人大常委会第七次会议表决通过了关于修改

农村土地承包法的决定，标志着我国农村基本经营制度改革进入新的历史阶段。新

的农村土地承包法已于今年1月1日起正式施行。这次修改农村土地承包法，主

要就是为了将农村土地实行‘三权分置’的制度法制化，以更有效地保障农村集体经

济组织和承包农户的合法权益，同时也更有利于现代农业发展，新的《土地承包法》

的颁布施行，对今后农村、农业和农民具有极其重大的影响。为了大家更好地了解

本次修改农村土地承包法的背景、意义和核心内容，理解此次修法对推进农村土地

“三权分置”改革的重要作用以及新的《土地承包法》的具体内容，下面，我与大家

共同学习新的《土地承包法》，不妥之处，敬请大家批评指正。

在学习前，我先简要介绍一下农村土地承包政策变迁。

一、农村土地承包政策变迁。

农村土地承包政策变迁经历了四个时期:政策不允许(1979年2月以前)--1978

年12月;不允许例外(1979年3月--1980年2月);小范围允许(1980年3月--1981

年11月);全面推广(1982年1月至今)。

1、政策不允许(1979年2月以前)--1978年12月

《农村人民公社工作条例(试行草案)》明确规定：“不许包产到户，不许分田

单干。”如1978年12月的一个夜晚，穷极了、饿极了的凤阳县小岗人终于忍无可

忍。时任小岗生产队队长严俊昌和副队长严宏昌、会计严立学召集全队在家的18

户户主聚集在严立华家的破草屋内，秘密商讨分田单干的事(农民首创了“大包干”)。

这在当时可要冒杀头的危险。那份发黄的纸，分明是一张生死契约：“我们分田到

户，每户户主签字盖章。如此后能干，每户保证完成每户全年上交(缴)的公粮，不

在(再)向国家伸手要钱要粮。如不成，我们干部作(坐)牢杀头也干(甘)心，大家社

员也保证把我们的孩子养活到18岁。”由于煤油灯光十分昏暗，加之当时心情紧

张，写下的句子既不连贯，还有错别字。小岗村隶属安徽省凤阳县小溪河镇，是淮

河岸边的一个普通小村庄。1978年以前的小岗村，只有20户人家100多人，是

远近闻名的“三靠村”--“吃粮靠返销，用钱靠救济，生产靠贷款”。每年秋后，家家

户户都要背起花鼓去讨饭。小岗村实行“大包干”一年就大变样，不仅结束了20多

年吃“救济粮”的历史，而且上缴国家粮食3200多公斤。小岗村的成功使周边众

纷纷仿效，“大包干”如星星之火，迅速燃遍了中国农村大地。小岗村也因此闻名遐

迩。

2、不允许例外(1979年3月--1980年2月)

1979年3月，原国家农委党组在《关于农村工作问题座谈会纪要》中明确指

出:“深山、偏僻地区的独门独户，实行包产到户，也应当许可。”

3、小范围允许(1980年3月--1981年11月)

1980年3月，原国家农委在《全国农村人民公社经营管理会议纪要》中指出：

“至于极少数集体经营长期办得很不好，众生活很困难的，自发包产到户的，应

当热情帮助搞好生产，积极开导他们努力保持，并逐步增加统一经营的因素，不要

硬性扭转，与众对立……”1980年5月31日在同中央负责工作人员谈话

时，肯定了安徽农村改革，指出，农村政策放宽以后，一些适宜搞包产到户的地方

搞了包产到户，效果很好，变化很快。总的说来，现在农村工作中的主要问题还是

思想不够解放。所以，政策放宽以后，还有很多工作要做。1980年9月，中共中

央在《关于进一步加强和完善农业生产责任制的几个问题》中规定：“在边远山区

和贫困落后地区，集体经济长期搞不好的生产队，众要求包产到户的，应当支持，

也可以包干到户。”

4、全面推广(1982年1月至今)

1982年1月1日，中共中央批转了《全国农村工作会议纪要》(即中发

(1982)1号文件)，《纪要》指出，包括包产到户、包干到户在内的各种生产责任

制，只要众不要求改变，就不要动。包产到户是建立在土地公有基础上的，是社

会主义农业经济的组成部分。《纪要》指出，目前农村实行的各种责任制，包括小

段包工定额计酬，专业承包联产计酬，联产到劳，包产到户、到组，包干到户、到

组，等等，都是社会主义集体经济的生产责任制。

二、农村土地承包法修改后的地权结构与权利关系

农地“三权分置”改革，是继家庭联产承包责任制后农村改革的又一重大制度创

新，是在坚持农村土地农民集体所有制、坚持家庭经营基础性地位和坚持稳定土地

承包关系的基础上，对农村基本经营制度——集体所有制之下的以家庭承包经营为

基础、统分结合的双层经营体制的进一步完善，以“落实集体所有权、稳定农户承

包权、放活土地经营权”为基本方向，在保障农户土地承包经营权的同时推动经营

权有序流转，旨在实现土地资源配置的优化，促进实现多种形式适度规模经营和新

型农业经营体系的构建，促进实现农业现代化。修改后的农村土地承包法落实了

“三权分置”的政策要求，农村土地法权结构正式由“两权分离”走向“三权分置”。

集体土地所有权是农民集体对于集体土地的所有权，是农村土地集体所有制的

实现形式。其权利内容包括：对集体土地依法享有占有、使用、收益和处分的权利;

依法发包集体土地;因自然灾害严重毁损等特殊情形依法调整承包地;对承包农户和

经营主体使用承包地进行监督，并采取措施防止和纠正长期抛荒、毁损土地、非法

改变土地用途等行为;依法对土地经营权的流转进行监督;集体土地被征收的，农民

集体有权就征地补偿安置方案等提出意见并依法获得补偿，等等。要强调的是，修

改后的农村土地承包法未对土地所有权的规定进行调整和变动，仅在第69条通过

转致条款规定了集体经济组织成员资格确认的原则和程序由法律法规规定，意在稳

定集体土地所有权，目的并不是通过强化所有权来壮大集体经济。中共中央办公厅、

国务院办公厅《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》要求农地

“三权分置”须始终坚持农村土地集体所有权的根本地位，是为了避免虚置和动摇集

体所有权。“三权分置”的权利塑造重在放活经营权，赋予经营主体更有保障的土地

经营权，这是“完善农村基本经营制度的关键”。

土地经营权是指土地经营权人依法对农村土地享有从事种植业、林业、畜牧业

等农业生产并取得收益的权利。土地经营权人对流转土地依法享有在一定期限内占

有、耕作并取得相应收益的权利，可以通过多种方式处分土地经营权，例如土地经

营权的融资担保、入股和再流转等。修改后的农村土地承包法以放活土地经营权为

价值导向，赋予了土地经营权灵活的流转方式。其一，经营权主体没有身份限制，

各类专业大户、合作社、农业产业化龙头企业等新型经营主体均可以取得土地经营

权。其二，经承包方书面同意，并向本集体经济组织备案，受让方可以再流转土地

经营权。其三，土地经营权具有出租、入股、融资担保等权能。

“三权”分别具有各自的制度功能，形成了一个完整的权利体系。集体土地所有

权在所有权层面实现了土地公有制的目标，确保农村土地集体所有不动摇。土地承

包经营权是“两权分离”和“三权分置”并存时的一类用益物权，兼具财产属性和身份

属性，对集体经济组织成员而言是最主要的集体成员权利。在“三权分置”中，土地

承包经营权具有核心地位和枢纽功能，前后联结土地所有权和土地经营权。土地经

营权直接反映出促进土地资源市场化配置、发展适度规模经营、推进农业供给侧结

构性改革的政策目标，旨在赋权承包农户将土地经营权依法自愿配置给有经营意愿

和经营能力的主体，以发展多种形式的适度规模经营。

集体土地所有权为“三权”中的母权利，派生出土地承包经营权。土地承包经营

权是集体土地所有权的具体实现形式，由本集体经济组织成员承包取得。承包方转

让、互换土地承包经营权，不产生“三权分置”的效果。承包方通过出租(转包)、入

股或其他方式向他人流转土地经营权，则会产生“三权分置”的效果，此时土地承包

经营权派生出土地经营权。派生土地经营权是对土地承包经营权的财产功能的激活

与分割，农户的土地承包经营权本身不因此发生改变，承包农户与发包方的承包关

系不变。受让人改良土壤，建设农业生产附属、配套设施，或对经营权进行融资担

保、再流转的，须经承包方同意。土地经营权派生自土地承包经营权，与集体土地

所有权没有直接的关系。但是，按照修改后的农村土地承包法，受让人行使土地经

营权从事生产经营活动时，需要接受发包方在用途、土地利用方式等各方面的监督。

三、土地经营权的设权与赋权

在“始终坚持农村土地集体所有权的根本地位”“严格保护农户承包权”的前提之

下，“加快放活土地经营权”“赋予经营主体更有保障的土地经营权”，是完善农村基

本经营制度的关键。修改后的农村土地承包法，设专节对土地经营权的内容、登记

及其流转方式、原则、价款、合同等具体程序和要求，作了明确规定。

随着工业化和城镇化的推进和农业分工分业的发展，农业劳动力和农业人口的

流动日益普遍，各类合作社、农业产业化龙头企业等新型经营主体大量涌现，承包

地流转面积不断扩大，呈现“家庭承包，多元经营”的格局。农业生产力发展的变化

对完善农村生产关系提出新的要求。在此背景之下，中央提出了农村土地“三权分

置”。依循“三权分置”的政策和理论，修改后的农村土地承包法将农业经营主体经

营承包地的权利明确表达为“土地经营权”。土地经营权成为农地产权结构中的一种

新型权利安排，它不再像原有法律中的土地承包经营权一样具有身份属性，而是一

种非人格化的市场主体所拥有的权利，有助于解决承包地抛荒问题、促进适度规模

经营、实现抵押融资。修改后的农村土地承包法第37条规定：“土地经营权人有

权在合同约定的期限内占有农村土地，自主开展农业生产经营并取得收益。”这里，

土地经营权的权利主体是“土地经营权人”，属于一般民事主体，法律上不从资格或

身份的角度对土地经营权的取得作出限制;权利的客体是“农村土地”，包括承包农

户承包经营的农村土地和集体经济组织未实行家庭承包的“四荒地”等两类;权利内

容表述为“自主开展农业生产经营并取得收益”，强调了土地经营权人利用农村土地

的方式和用途。

仅在法律上将农业经营主体的权利定名为土地经营权，尚不足以实现“三权分

置”的政策目标，其关键更在于构建一种具有相当的稳定性、效力更强、相对独立

的土地经营权，以使新型农业经营主体取得稳定的经营预期。修改后的农村土地承

包法，在强化土地经营权流转合同的书面形式，强调承包方非有法定事由不得单方

解除流转合同之外，主要通过赋予土地经营权以登记能力来达到稳定经营预期的政

策目标。修改后的农村土地承包法第41条规定：“土地经营权流转期限为五年以

上的，当事人可以向登记机构申请土地经营权登记。未经登记，不得对抗善意第三

人。”从目前的经济现实来看，将土地经营权定性为物权化的债权实为妥适选择。

一则可以避免定性为物权所带来的对当事人之间法律关系的强行控制，赋予当事人

一定的选择自由;二则可以防止单纯定性为债权所带来的经营预期不稳定、土地经

营权难以担保融资等问题。当事人可以基于自主意愿创新承包地的流转方式，并可

参酌具体情事选择是否办理登记，借由登记使得土地经营权这一债权具有了相对的

独立性和稳定性，获得类似于物权的保护，土地经营权人便可借以担保融资。

土地经营权在性质上虽然属于债权，但经由不动产登记簿的记载，便可明晰新

型农业经营主体对于农村土地的利用关系，使得土地经营权确定化。第三人通过不

动产登记簿，即可查知特定农村土地之上的权利负担，从而做出理性的商业判断。

由此可见，经登记的土地经营权不仅在当事人之间发生法律效力，而且还被赋予一

定的支配和排他效力，可以对抗第三人。同时，在土地经营权已行登记的前提之下，

金融机构接受市场主体提供的土地经营权进行担保融资之时，便可在土地经营权上

登记抵押权负担，其抵押权设定即满足了法定的公示要件，土地经营权担保融资才

能据以展开。否则，土地经营权未登记，土地经营权抵押权也就无从登记，金融机

构就土地经营权的抵押权也就无从取得对抗善意第三人的效力。

修改后的农村土地承包法在总结试点经验的基础上，将土地经营权的内容界定

为，在合同约定的期限内占有农村土地，自主开展农业生产经营并取得收益;经承

包方同意，受让方可以依法投资改良土壤，建设农业生产附属、配套设施，并按照

合同约定对其投资部分获得合理补偿;经承包方书面同意，并向本集体经济组织备

案，受让方可以再流转土地经营权;受让方通过流转取得的土地经营权，经承包方

书面同意并向发包方备案，可以向金融机构融资担保。

土地经营权的担保融资是新一轮土地制度改革的重要内容，修改后的农村土地

承包法虽然反映了这一改革成果，但没有就土地经营权进入融资担保领域时的体系

定位作出明确选择，而是使用了“融资担保”的概念，给下一步的实践发展留下了空

间。土地经营权作为担保财产进入融资担保领域之时，并不因其在性质上属于债权

就当然地归入质押的范畴。权利担保物权在体系定位上有抵押权和质权两种，两者

之间的区分以担保物权设定后担保

人是否丧失担保物的利用权为实质标准。用益型权利设定担保之后，担保人仍

然行使该权利，该担保物权即为抵押权;在非用益型权利设定担保之后，担保人已

不得行使该权利，该担保物权应属质权。土地经营权是就他人土地的利用权，属于

用益型权利，其上设定担保物权之后，土地经营权人仍然行使土地经营权。如此，

土地经营权之上设定的担保物权应属抵押权。《国务院关于开展农村承包土地的经

营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》以及中国人民银行等联合发布的

配套试点文件，也都是将土地经营权上设定的担保物权定性为抵押权。至于农业经

营主体以经营收益或股权等进行融资担保，则分属权利质权中的不同范畴，例如应

收账款质权或股权质权，不由土地经营权担保融资所涵盖和体现。

修改后的农村土地承包法规定了土地经营权人的一系列义务，如不得改变土地

所有权的性质和土地的农业用途，不得破坏农业综合生产能力和农业生态环境。同

时规定“县级以上地方人民政府应当建立工商企业等社会资本通过流转取得土地经

营权的资格审查、项目审核和风险防范制度”，明确建立工商企业等社会资本取得

土地经营权的行政许可制度。工商企业等社会资本通过流转取得土地经营权应按面

积实行分级备案，严格准入门槛，加强事中事后监管，防止浪费农地资源、损害农

民土地权益，防止承包农户因受让方违约或经营不善遭受损失。定期对租赁土地的

企业的农业经营能力、土地用途和风险防范能力等开展监督检查，查验土地利用、

合同履行等情况，及时查处纠正违法违规行为，对符合要求的可给予政策扶持。这

些措施的目的在于确保工商企业等社会资本介入农业时得到有效控制和监管。

四、土地承包经营权的稳定与保障

农村土地“三权分置”的政策目标，是稳定土地承包关系、完善土地承包经营权

的权能。修改后的农村土地承包法对此作了积极的回应，为巩固和完善农村基本经

营制度、深化农村土地制度改革、深入实施乡村振兴战略奠定了基础。

农村土地制度运行的进程表明，以“两权分离”为理论基础的原农村土地承包法

已滞后于农村生产力发展水平，不能适应当前农业生产关系的变化。主要体现在：

一是承包农户转让土地承包经营权的条件严格，限制了承包农户有偿退出土地承包

关系的渠道;二是禁止土地承包经营权抵押融资，遏制了承包农户主要财产的金融

价值的发挥;三是要求迁入设区的市并转为非农业户口的承包农户交回承包地，对

进城农民土地承包权益的保障不足;四是农村妇女土地承包权益保障不足。此外，

对二轮承包到期后的承包地是否调整问题，立法上也应作出明确安排。

稳定土地承包关系，是农业生产自身规律和农村社会发展的客观要求，一直是

我国农村土地政策的基本目标。修改后的农村土地承包法，除了在第1条立法宗

旨中明确规定“保持农村土地承包关系稳定并长久不变”之外，主要通过延长承包期、

强化承包地调整条件来达到这一政策目标。其中规定，耕地承包期届满后再延长

30年，草地、林地承包期届满后依照规定相应延长。这一重大修改，彰显了中央

坚定保护农民土地权益的决心，既稳定了农民预期，又为届时进一步完善土地政策

留下了空间。就二轮承包到期之后的承包地调整问题，修改后的农村土地承包法按

照保持土地承包关系稳定并长久不变的精神，将承包地的个别调整局限于“因自然

灾害严重毁损承包地等特殊情形”。

进一步保障进城农户的土地承包经营权，是本次法律修正的主要内容。鉴于城

乡人口结构的变革是一个较长的历史过程，现阶段农民进城务工、落户的情况也十

分复杂，修改后的农村土地承包法作了三个方面的修改：一是补充、明确了承包期

内农民进城落户，无论是部分成员或举家迁入，都不得以退出土地承包经营权作为

前提条件;二是统一了农户进城之后的土地承包经营权保障规则，不再区分迁入“小

城镇”和“设区的市”，农民不因进城落户纳入城镇住房和社会保障体系而丧失土地

承包经营权，不得强制收回进城农户的承包地。进城农户可以自主选择如何处分土

地承包经营权，既可以按照自愿有偿原则，依法将土地承包经营权转让给本集体经

济组织其他农户，也可以自愿有偿地将承包地交回发包方，还可以流转土地经营权。

为了更好地保护农村妇女的土地承包权益，修改后的农村土地承包法在原法基

础上新增加了三项规定，以防止妇女的土地承包经营权受到剥夺、侵害。一是规定

承包农户内家庭成员依法平等享有承包土地的各项权益;二是土地承包经营权证和

林权证等证书应当将具有土地承包经营权的全部家庭成员列入;三是明确规定发包

方剥夺、侵害妇女依法享有的土地承包经营权，应承担法律责任。这些规定进一步

表明，承包农户内家庭成员共同共有土地承包经营权，不因成员的性别而存在权利

分配上的差异。

值得注意的是，“三权分置”并不否定承包农户的土地承包经营权。从土地承包

经营权派生出土地经营权，反映的是承包农户基于自主意愿以出租(转包)、入股或

其他方式处分其土地承包经营权的结果，承包农户不因派生出土地经营权而丧失其

土地承包经营权。从修改后的农村土地承包法的法典结构来看，法律上并没有改变

派生出了土地经营权之后土地承包经营权的法定名称，“土地承包经营权”一语是传

统物权理论与中国土地制度相结合的产物，已广为干部众所接受，如改用其他名

称容易引起农民的误解和政策混乱，妨害现有土地承包经营权制度的稳定性。

同时，修改后的农村土地承包法第21条规定，二轮承包到期后再延长30年，

表明土地承包经营权是有期限的。用益物权一般具有期限性，土地承包经营权为我

国实定法上的一类用益物权，设定期限符合法理。

五、中华人民共和国农村土地承包法

(2002年8月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过

2002年8月29日中华人民共和国主席令第七十三号公布 根据2022年8月27

日第十一届全国人民代表大会常务委员会第十次会议《关于修改部分法律的决定》

第一次修正 根据2022年12月29日第十三届全国人民代表大会常务委员会第

七次会议《关于修改〈中华人民共和国农村土地承包法〉的决定》第二次修正)

目 录

第一章 总则

第二章 家庭承包

第一节 发包方和承包方的权利和义务

第二节 承包的原则和程序

第三节 承包期限和承包合同

第四节 土地承包经营权的保护和互换、转让

第五节 土地经营权

第三章 其他方式的承包

第四章 争议的解决和法律责任

第五章 附则

第一章 总 则

第一条 为了巩固和完善以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，

保持农村土地承包关系稳定并长久不变，维护农村土地承包经营当事人的合法权益，

促进农业、农村经济发展和农村社会和谐稳定，根据宪法，制定本法。

第二条 本法所称农村土地，是指农民集体所有和国家所有依法由农民集体使

用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于农业的土地。

第三条 国家实行农村土地承包经营制度。

农村土地承包采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式，不宜采取家庭承包

方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地，可以采取招标、拍卖、公开协商等方

式承包。

第四条 农村土地承包后，土地的所有权性质不变。承包地不得买卖。

第五条 农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土

地。

任何组织和个人不得剥夺和非法限制农村集体经济组织成员承包土地的权利。

第六条 农村土地承包，妇女与男子享有平等的权利。承包中应当保护妇女的

合法权益，任何组织和个人不得剥夺、侵害妇女应当享有的土地承包经营权。

第七条 农村土地承包应当坚持公开、公平、公正的原则，正确处理国家、集

体、个人三者的利益关系。

第八条 国家保护集体土地所有者的合法权益，保护承包方的土地承包经营权，

任何组织和个人不得侵犯。

第九条 承包方承包土地后，享有土地承包经营权，可以自己经营，也可以保

留土地承包权，流转其承包地的土地经营权，由他人经营。

第十条 国家保护承包方依法、自愿、有偿流转土地经营权，保护土地经营权

人的合法权益，任何组织和个人不得侵犯。

第十一条 农村土地承包经营应当遵守法律、法规，保护土地资源的合理开发

和可持续利用。未经依法批准不得将承包地用于非农建设。

国家鼓励增加对土地的投入，培肥地力，提高农业生产能力。

第十二条 国务院农业农村、林业和草原主管部门分别依照国务院规定的职责

负责全国农村土地承包经营及承包经营合同管理的指导。

县级以上地方人民政府农业农村、林业和草原等主管部门分别依照各自职责，

负责本行政区域内农村土地承包经营及承包经营合同管理。

乡(镇)人民政府负责本行政区域内农村土地承包经营及承包经营合同管理。

第二章 家庭承包

第一节 发包方和承包方的权利和义务

第十三条 农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组

织或者村民委员会发包;已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体

所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组发包。村集体经济组织或者村

民委员会发包的，不得改变村内各集体经济组织农民集体所有的土地的所有权。

国家所有依法由农民集体使用的农村土地，由使用该土地的农村集体经济组织、

村民委员会或者村民小组发包。

第十四条 发包方享有下列权利：

(一)发包本集体所有的或者国家所有依法由本集体使用的农村土地;

(二)监督承包方依照承包合同约定的用途合理利用和保护土地;

(三)制止承包方损害承包地和农业资源的行为;

(四)法律、行政法规规定的其他权利。

第十五条 发包方承担下列义务：

(一)维护承包方的土地承包经营权，不得非法变更、解除承包合同;

(二)尊重承包方的生产经营自主权，不得干涉承包方依法进行正常的生产经营

活动;

(三)依照承包合同约定为承包方提供生产、技术、信息等服务;

(四)执行县、乡(镇)土地利用总体规划，组织本集体经济组织内的农业基础设

施建设;

(五)法律、行政法规规定的其他义务。

第十六条 家庭承包的承包方是本集体经济组织的农户。

农户内家庭成员依法平等享有承包土地的各项权益。

第十七条 承包方享有下列权利：

(一)依法享有承包地使用、收益的权利，有权自主组织生产经营和处置产品;

(二)依法互换、转让土地承包经营权;

(三)依法流转土地经营权;

(四)承包地被依法征收、征用、占用的，有权依法获得相应的补偿;

(五)法律、行政法规规定的其他权利。

第十八条 承包方承担下列义务：

(一)维持土地的农业用途，未经依法批准不得用于非农建设;

(二)依法保护和合理利用土地，不得给土地造成永久性损害;

(三)法律、行政法规规定的其他义务。

第二节 承包的原则和程序

第十九条 土地承包应当遵循以下原则：

(一)按照规定统一组织承包时，本集体经济组织成员依法平等地行使承包土地

的权利，也可以自愿放弃承包土地的权利;

(二)民主协商，公平合理;

(三)承包方案应当按照本法第十三条的规定，依法经本集体经济组织成员的村

民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意;

(四)承包程序合法。

第二十条 土地承包应当按照以下程序进行：

(一)本集体经济组织成员的村民会议选举产生承包工作小组;

(二)承包工作小组依照法律、法规的规定拟订并公布承包方案;

(三)依法召开本集体经济组织成员的村民会议，讨论通过承包方案;

(四)公开组织实施承包方案;

(五)签订承包合同。

第三节 承包期限和承包合同

第二十一条 耕地的承包期为三十年。草地的承包期为三十年至五十年。林地

的承包期为三十年至七十年。

前款规定的耕地承包期届满后再延长三十年，草地、林地承包期届满后依照前

款规定相应延长。

第二十二条 发包方应当与承包方签订书面承包合同。

承包合同一般包括以下条款：

(一)发包方、承包方的名称，发包方负责人和承包方代表的姓名、住所;

(二)承包土地的名称、坐落、面积、质量等级;

(三)承包期限和起止日期;

(四)承包土地的用途;

(五)发包方和承包方的权利和义务;

(六)违约责任。

第二十三条 承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地

承包经营权。

第二十四条 国家对耕地、林地和草地等实行统一登记，登记机构应当向承包

方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。

土地承包经营权证或者林权证等证书应当将具有土地承包经营权的全部家庭成

员列入。

登记机构除按规定收取证书工本费外，不得收取其他费用。

第二十五条 承包合同生效后，发包方不得因承办人或者负责人的变动而变更

或者解除，也不得因集体经济组织的分立或者合并而变更或者解除。

第二十六条 国家机关及其工作人员不得利用职权干涉农村土地承包或者变更、

解除承包合同。

第四节 土地承包经营权的保护和互换、转让

第二十七条 承包期内，发包方不得收回承包地。

国家保护进城农户的土地承包经营权。不得以退出土地承包经营权作为农户进

城落户的条件。

承包期内，承包农户进城落户的，引导支持其按照自愿有偿原则依法在本集体

经济组织内转让土地承包经营权或者将承包地交回发包方，也可以鼓励其流转土地

经营权。

承包期内，承包方交回承包地或者发包方依法收回承包地时，承包方对其在承

包地上投入而提高土地生产能力的，有权获得相应的补偿。

第二十八条 承包期内，发包方不得调整承包地。

承包期内，因自然灾害严重毁损承包地等特殊情形对个别农户之间承包的耕地

和草地需要适当调整的，必须经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员

或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡(镇)人民政府和县级人民政府农业农村、

林业和草原等主管部门批准。承包合同中约定不得调整的，按照其约定。

第二十九条 下列土地应当用于调整承包土地或者承包给新增人口：

(一)集体经济组织依法预留的机动地;

(二)通过依法开垦等方式增加的;

(三)发包方依法收回和承包方依法、自愿交回的。

第三十条 承包期内，承包方可以自愿将承包地交回发包方。承包方自愿交回

承包地的，可以获得合理补偿，但是应当提前半年以书面形式通知发包方。承包方

在承包期内交回承包地的，在承包期内不得再要求承包土地。

第三十一条 承包期内，妇女结婚，在新居住地未取得承包地的，发包方不得

收回其原承包地;妇女离婚或者丧偶，仍在原居住地生活或者不在原居住地生活但

在新居住地未取得承包地的，发包方不得收回其原承包地。

第三十二条 承包人应得的承包收益，依照继承法的规定继承。

林地承包的承包人死亡，其继承人可以在承包期内继续承包。

第三十三条 承包方之间为方便耕种或者各自需要，可以对属于同一集体经济

组织的土地的土地承包经营权进行互换，并向发包方备案。

第三十四条 经发包方同意，承包方可以将全部或者部分的土地承包经营权转

让给本集体经济组织的其他农户，由该农户同发包方确立新的承包关系，原承包方

与发包方在该土地上的承包关系即行终止。

第三十五条 土地承包经营权互换、转让的，当事人可以向登记机构申请登记。

未经登记，不得对抗善意第三人。

第五节 土地经营权

第三十六条 承包方可以自主决定依法采取出租(转包)、入股或者其他方式向

他人流转土地经营权，并向发包方备案。

第三十七条 土地经营权人有权在合同约定的期限内占有农村土地，自主开展

农业生产经营并取得收益。

第三十八条 土地经营权流转应当遵循以下原则：

(一)依法、自愿、有偿，任何组织和个人不得强迫或者阻碍土地经营权流转;

(二)不得改变土地所有权的性质和土地的农业用途，不得破坏农业综合生产能

力和农业生态环境;

(三)流转期限不得超过承包期的剩余期限;

(四)受让方须有农业经营能力或者资质;

(五)在同等条件下，本集体经济组织成员享有优先权。

第三十九条 土地经营权流转的价款，应当由当事人双方协商确定。流转的收

益归承包方所有，任何组织和个人不得擅自截留、扣缴。

第四十条 土地经营权流转，当事人双方应当签订书面流转合同。

土地经营权流转合同一般包括以下条款：

(一)双方当事人的姓名、住所;

(二)流转土地的名称、坐落、面积、质量等级;

(三)流转期限和起止日期;

(四)流转土地的用途;

(五)双方当事人的权利和义务;

(六)流转价款及支付方式;

(七)土地被依法征收、征用、占用时有关补偿费的归属;

(八)违约责任。

承包方将土地交由他人代耕不超过一年的，可以不签订书面合同。

第四十一条 土地经营权流转期限为五年以上的，当事人可以向登记机构申请

土地经营权登记。未经登记，不得对抗善意第三人。

第四十二条 承包方不得单方解除土地经营权流转合同，但受让方有下列情形

之一的除外：

(一)擅自改变土地的农业用途;

(二)弃耕抛荒连续两年以上;

(三)给土地造成严重损害或者严重破坏土地生态环境;

(四)其他严重违约行为。

第四十三条 经承包方同意，受让方可以依法投资改良土壤，建设农业生产附

属、配套设施，并按照合同约定对其投资部分获得合理补偿。

第四十四条 承包方流转土地经营权的，其与发包方的承包关系不变。

第四十五条 县级以上地方人民政府应当建立工商企业等社会资本通过流转取

得土地经营权的资格审查、项目审核和风险防范制度。

工商企业等社会资本通过流转取得土地经营权的，本集体经济组织可以收取适

量管理费用。

具体办法由国务院农业农村、林业和草原主管部门规定。

第四十六条 经承包方书面同意，并向本集体经济组织备案，受让方可以再流

转土地经营权。

第四十七条 承包方可以用承包地的土地经营权向金融机构融资担保，并向发

包方备案。受让方通过流转取得的土地经营权，经承包方书面同意并向发包方备案，

可以向金融机构融资担保。

担保物权自融资担保合同生效时设立。当事人可以向登记机构申请登记;未经

登记，不得对抗善意第三人。

实现担保物权时，担保物权人有权就土地经营权优先受偿。

土地经营权融资担保办法由国务院有关部门规定。

第三章 其他方式的承包

第四十八条 不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地，

通过招标、拍卖、公开协商等方式承包的，适用本章规定。

第四十九条 以其他方式承包农村土地的，应当签订承包合同，承包方取得土

地经营权。当事人的权利和义务、承包期限等，由双方协商确定。以招标、拍卖方

式承包的，承包费通过公开竞标、竞价确定;以公开协商等方式承包的，承包费由

双方议定。

第五十条 荒山、荒沟、荒丘、荒滩等可以直接通过招标、拍卖、公开协商等

方式实行承包经营，也可以将土地经营权折股分给本集体经济组织成员后，再实行

承包经营或者股份合作经营。

承包荒山、荒沟、荒丘、荒滩的，应当遵守有关法律、行政法规的规定，防止

水土流失，保护生态环境。

第五十一条 以其他方式承包农村土地，在同等条件下，本集体经济组织成员

有权优先承包。

第五十二条 发包方将农村土地发包给本集体经济组织以外的单位或者个人承

包，应当事先经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以

上村民代表的同意，并报乡(镇)人民政府批准。

由本集体经济组织以外的单位或者个人承包的，应当对承包方的资信情况和经

营能力进行审查后，再签订承包合同。

第五十三条 通过招标、拍卖、公开协商等方式承包农村土地，经依法登记取

得权属证书的，可以依法采取出租、入股、抵押或者其他方式流转土地经营权。

第五十四条 依照本章规定通过招标、拍卖、公开协商等方式取得土地经营权

的，该承包人死亡，其应得的承包收益，依照继承法的规定继承;在承包期内，其

继承人可以继续承包。

第四章 争议的解决和法律责任

第五十五条 因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也

可以请求村民委员会、乡(镇)人民政府等调解解决。

当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构

申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。

第五十六条 任何组织和个人侵害土地承包经营权、土地经营权的，应当承担

民事责任。

第五十七条 发包方有下列行为之一的，应当承担停止侵害、排除妨碍、消除

危险、返还财产、恢复原状、赔偿损失等民事责任：

(一)干涉承包方依法享有的生产经营自主权;

(二)违反本法规定收回、调整承包地;

(三)强迫或者阻碍承包方进行土地承包经营权的互换、转让或者土地经营权流

转;

(四)假借少数服从多数强迫承包方放弃或者变更土地承包经营权;

(五)以划分“口粮田”和“责任田”等为由收回承包地搞招标承包;

(六)将承包地收回抵顶欠款;

(七)剥夺、侵害妇女依法享有的土地承包经营权;

(八)其他侵害土地承包经营权的行为。

第五十八条 承包合同中违背承包方意愿或者违反法律、行政法规有关不得收

回、调整承包地等强制性规定的约定无效。

第五十九条 当事人一方不履行合同义务或者履行义务不符合约定的，应当依

法承担违约责任。

第六十条 任何组织和个人强迫进行土地承包经营权互换、转让或者土地经营

权流转的，该互换、转让或者流转无效。

第六十一条 任何组织和个人擅自截留、扣缴土地承包经营权互换、转让或者

土地经营权流转收益的，应当退还。

第六十二条 违反土地管理法规，非法征收、征用、占用土地或者贪污、挪用

土地征收、征用补偿费用，构成犯罪的，依法追究刑事责任;造成他人损害的，应

当承担损害赔偿等责任。

第六十三条 承包方、土地经营权人违法将承包地用于非农建设的，由县级以

上地方人民政府有关主管部门依法予以处罚。

承包方给承包地造成永久性损害的，发包方有权制止，并有权要求赔偿由此造

成的损失。

第六十四条 土地经营权人擅自改变土地的农业用途、弃耕抛荒连续两年以上、

给土地造成严重损害或者严重破坏土地生态环境，承包方在合理期限内不解除土地

经营权流转合同的，发包方有权要求终止土地经营权流转合同。土地经营权人对土

地和土地生态环境造成的损害应当予以赔偿。

第六十五条 国家机关及其工作人员有利用职权干涉农村土地承包经营，变更、

解除承包经营合同，干涉承包经营当事人依法享有的生产经营自主权，强迫、阻碍

承包经营当事人进行土地承包经营权互换、转让或者土地经营权流转等侵害土地承

包经营权、土地经营权的行为，给承包经营当事人造成损失的，应当承担损害赔偿

等责任;情节严重的，由上级机关或者所在单位给予直接责任人员处分;构成犯罪的，

依法追究刑事责任。

第五章 附 则

第六十六条 本法实施前已经按照国家有关农村土地承包的规定承包，包括承

包期限长于本法规定的，本法实施后继续有效，不得重新承包土地。未向承包方颁

发土地承包经营权证或者林权证等证书的，应当补发证书。

第六十七条 本法实施前已经预留机动地的，机动地面积不得超过本集体经济

组织耕地总面积的百分之五。不足百分之五的，不得再增加机动地。

本法实施前未留机动地的，本法实施后不得再留机动地。

第六十八条 各省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会可以根据本法，

结合本行政区域的实际情况，制定实施办法。

第六十九条 确认农村集体经济组织成员身份的原则、程序等，由法律、法规

规定。

第七十条 本法自2003年3月1日起施行。