陪审员制度：且行且完善

陪审员制度：且行且完善

作者：谢小丹王逸吟

来源：《法治与社会》 2017年第9期

4 月24 日下午，最高法院常务副院长沈德咏向十二届全国人大常委会第二十七次会议作

试点延期说明时称，试点工作已取得阶段性成效，但有些问题没充分显现，还需要时间研究，

为稳妥起见，最高法院建议试点延期一年。

近年来，人大以授权方式已启动了多项重大改革试点，但调整既定的时间表，在即将期满

前夕作出延期决定，尚属首次。为改革效果的评估和比较，支付更多的时间成本，为改革方案

的取舍和完善，提供足够的时间检验，彰显了尊重法治、实事求是、高度负责的改革精神。此

次试点延期必将为改革“试”出问题所在，“试”出风险隐患，“试”出合理决策的最大公约

数，也将使人们陪审员制度日趋完善，更加符合中国土壤。

改革破解“陪而不审”成效初显

作为中国司法审判制度的组成部分，陪审员是一支庞大的队伍。公布的数据

显示，在试点开始前的2014 年，全国人民陪审员共约20.95 万人，他们在2014 年的参审案

件达219.6 万件，占一审普通程序案件的78.2%。

除不得担任审判长外，人民陪审员同法官有同等权利。在和法官组成合议庭审判案件时，

其所占人数比例应当不少于三分之一。

但长期以来，陪审员“参而不审，合而不议”的现象十分突出。曾任法官的资深法律工作

者刘仕毕指出，目前基层法院里存在两种陪审员：一是把陪审员当职业法官来用；二是把陪审

员当“吃瓜众”来用。为了弥补法官的短缺，基层法院往往用陪审员凑足合议庭。

因此，陪审员制度一直饱受诟病，改变发生在2015 年4 月。为完善人民陪审员制度，经

最高法院院长周强提请全国人大常委会作出决定，2015 年4 月28 日，和司法部

正式在10 个省（区、市）的50 个法院启动人民陪审员改革试点工作。2015 年5 月，中央全

面深化改革领导小组审议通过了《人民陪审员制度改革试点方案》，和司法部联

合印发了《人民陪审员制度改革试点工作实施办法》。

《方案》和《实施办法》对陪审员选任作出具体规定，包括年龄限制、陪审员身份、选任

程序等。同时，还扩大了人民陪审员参审范围，要求涉及体利益、社会公共利益的，人民

众广泛关注或者其他社会影响较大的第一审刑事、民事、行政案件，以及可能判处十年以上有

期徒刑、无期徒刑的第一审刑事案件，原则上实行人民陪审制审理。第一审刑事案件被告人、

民事案件当事人、行政案件原告申请由人民陪审员参加合议庭审判的，可以实行人民陪审制审

理。

可以看到，两年前的改革措施，剑指人民陪审员突出难题。所取得的成效也有目共睹。

“以前，人民陪审员只陪不审，像个摆设。现在在法庭上，明显感觉到陪审员都在认真倾

听、发问，跟法官和我们都有交流，人在心也在。”家住黑龙江省鸡西市鸡冠区的律师秦海峰

也说出了目前陪审员制度的改善。

在沈德咏向全国人大常委会作试点延期说明时，也充分肯定了改革的成效：从整体情况来

看，人民陪审员选任方式从主要由组织推荐产生向随机抽选转变，参审方式由三人合议庭模式

向五人以上大合议庭陪审机制转变，审理案件由注重陪审案件数量向关注陪审案件质量转变；

从数量上看，50 家试点法院已全部完成人民陪审员选任工作，新选任人民陪审员9637 人，试

点法院人民陪审员数量达13322 人，为法官员额数的4.3倍；参审案件方面，2016 年，50 家

法院由人民陪审员参与审结各类案件共81772件，其中民事案件64917 件，刑事案件11642 件，

行政案件5213 件，人民陪审员参与组成大合议庭审结涉及众利益、社会公共利益等社会影

响较大的案件1624 件。

随机抽选，只是看上去很美？

不过，直到今年5 月试点期满临近之际，一些改革难题仍未越过阻碍，若干试验方案犹存

巨大争议。

2015 年8 月26 日，一次特殊的“海选”在北京市第二中级人民法院拉开帷幕。当天，北

京二中院会同北京市司法局运用随机抽选软件，仅用了短短几分钟，就从407 名候选人中随机

抽选产生了首批130 名人民陪审员。

实行随机抽选，是此次改革试点的重要内容。试点法院从辖区内常住居民或选民名单中随

机选出当地法院法官员额数5 倍以上的人员作为候选人，再从审核通过的名单中随机抽选不低

于法官员额数3 至5 倍的人员作为人民陪审员。

然而，这种抽选方式在实际操作中却遇到了阻碍。陕西省安康学院单林波等学者曾针对安

康市汉滨区法院试点工作进行了考察，发现，在实践陪审员选任方式上，当地法院难以获得常

住居民名单，在陪审员的选任中无法做到“海选式”随机抽取，而且由于工作生活的限制，部

分被选中的陪审员无法正常参审，具体案件开庭前随机抽选陪审员也难以落实。

2016 年6 月30 日，院长周强向全国人大常委会报告一年来人民陪审员制度

改革试点工作情况时表示，全面实行随机抽选难度较大。“5 倍的候选人数太多，不少地方很

难达标，有的地方只能做到2 至3 倍。而且陪审员都是兼职，随机抽选的陪审员有相当一部分

不能按要求参审，大大增加了法院工作量。为此有必要进一步完善和改进。”全国人大内务司

法委员会副主任委员何晔晖说。

而今年4 月，沈德咏也在《关于延长人民陪审员制度改革试点期限的决定（草案）》的报

告中阐述了类似问题：全面实行随机抽选难度较大且不尽合理，试点过程中人民陪审员候选人

信息来源不畅、人民陪审员全面随机抽选成本过高、少数随机抽选的候选人参审积极性不高、

积极要求担任陪审员的众无法抽选成功以及难以随机抽选到具有医疗、建筑等专业知识的陪

审员等问题。为何会如此？四川大学法学院教授左卫民分析，随机抽选是英美法上的流行办法，

从实际情况看，中国借鉴这种做法“不是说没有问题”。

他表示，一方面，中国人口流动性比较大，公众参与审判案件的能力、时间、精力、兴趣

的差异性也较大，被抽到的人未必感兴趣；另一方面，过去及现在的不少陪审员比较固定，以

中老年退休人士为主，现在案子多，需要抽取的人民陪审员数量比较大，工作量也不小，法院

会有一定人财物投入，对于社会影响较大的案件，花费这些工夫组成比较大的合议庭是有价值

的。

针对这一问题，不少专家学者、人大代表、政协委员建议，应适当保留组织推荐和个人申

请产生人民陪审员的方式。“原则还是要随机抽选，但样本可以不一样。”

中国社会科学院法学所宪法与行政法研究室主任研究员周汉华指出，医疗纠纷、房地产、

技术犯罪有相应的技术门槛，抽选对象可以限定在大夫、技术人员等。既要考虑公平负担，同

时也要考虑到合理性，反映社会的意愿。

清华大学法学院教授、全国人大法律委员会委员周光权也表示，陪审员是否要求专业化，

这个问题本身仍存诸多争议。人民陪审员制度是司法民主化的体现，就是要公众参与审判，未

必非得很专业的人，“老百姓可以凭着自己的直觉参与进来，作出一个决定”。

但现实中存在的问题是，越是专业的人就越稀少，劳动价值就越高。指望他们参与庭审，

耗时费力，确实有难度。为此他认为，一方面法院要通过培训等方式，培养专业性法官；另一

方面专业性人才可以在诉讼中以专家证人的方式出庭，未必非得要以专业性陪审员身份参加庭

审。

事实审、法律审难区分

陪审员不再参审案件法律适用部分，是此前试点改革主要措施之一，亦起到了完善制度作

用。在事实认定中，人民陪审员充分发挥了富有社会阅历、了解社情民意的优势。比如，分家

析产的案件中，陪审员会主动把地方风俗告诉法官，法官就可以进行参考。

但沈德咏在上述报告中介绍，目前在试点工作中，对探索事实审和法律审分离的做法，在

专家学者和人大代表中仍存在较大争议，如何区分某一案件中的事实认定和法律适用问题还有

待进一步研究。

左卫民表示，这项借鉴英美法系的做法实践中有一定难度。“英美法系国家有很精细的证

据规则，用来帮助不懂法的外行陪审员处理案件，中国没有这样的复杂的证据规则，在这种情

况下，让陪审团单独认定事实，有难度。”

“事实审和法律审，法律上没有一个明确的界限。”何晔晖曾经表示，“现在民商事案件

有相当一部分是调解解决，在调解过程中，什么是事实审，什么是法律审，法官也无法区别。

而刑事案件，无论是定罪的标准还是逮捕的标准，法律上都有明确规定。哪些是事实审，哪些

是法律审，陪审员很难区分。”

2017 年4 月25 日，全国人大常委会分组审议《关于延长人民陪审员制度改革试点期限的

决定（草案）》时，部分委员也有不同声音。

“试点前，无论是人民法院组织法还是三大诉讼法都规定人民陪审员与法官有同等权力，

没有‘事实审’‘法律审’的问题。”全国人大常委会委员韩晓武表示，实际工作中“事实审”

与“法律审”往往并不容易划分，法律也没有明确规定。“以一起受贿案件为例，认定这个国

家工作人员有没有受贿，包含谋取利益的事实和收受财物的事实两部分，但事实问题的认定同

时涉及到法律规定和司法解释，以此判断这个行为是不是属于受贿。”北京市第二中级人民法

院法官杨子良举例说道。

“人民陪审员制度作为新生事物，机制还需要探索。”周汉华认为，实践中事实和法律问

题常常是交织到一起的，人民陪审员的存在可以减少机械适用法律，照搬法条。

大合议庭陪审机制有待完善

《刑诉法》规定，基层人民法院、中级人民法院审判第一审案件，合议庭应当为3 人。但

试点方案规定，50 家试点法院可以突破这一规定，探索3 名以上人民陪审员参与合议庭的机

制。

对此沈德咏指出，试点法院审理了一批涉及征地拆迁、环境保护、食品药品安全、公共利

益等体性案件，提高了热点难点案件审理的司法公信力和社会影响力，但对大合议庭陪审案

件的适用范围、庭审程序、评议规则及审判效率评估等问题，尚未形成较为统一的规范。

问题虽然存在，试点也仍然处于不断探索、逐步完善过程中，但在试点过程中，不少法院

的经验也值得借鉴。

郑州市中原区人民法院作为河南省试点法院之一，大合议庭陪审制是法院着重探索的方向。

哪些案例适用于大合议庭陪审制？据介绍，该陪审制主要适用于涉及道德伦理、风俗习惯

等需要作社会效果评估的案件或者事实争议大、法律关系相对明确的民事、行政案件；该院被

确定试点以来，又开始在刑事案件中探索适用大合议庭陪审制审理重大案件。

比如，涉及体利益、社会公共利益或公共政策问题案件，如环境保护、消费者权益保护、

劳动者权益保护等类型案件，就可以组成大合议庭，根据案件敏感性、关注度、疑难度等，法

官与人民陪审员的人数可以进行调整，有“3+4”“3+6”“3+8”等模式。

其中，“3+4”模式既有利于法官发挥专业特长，又便于发挥人民陪审员来自各行各业，运

用普通价值标准和社会良知对案件是非曲直作出评价的优势，与法官形成横向互补，该院采用

这种模式审理的案件数占大合议庭陪审制审理案件总数70%以上。

同时，人们陪审员制度是一个系统工程，要与各项配套制度衔接，包括落实陪审员的物质

待遇、保障其人身安全等，改革不可能一蹴而就，需要摸索期。

对此，对于此次延长试点，不少专家学者都认为是可行之举。沈德咏也表示，在延长的一

年时间内，最高法院、司法部将完成人民陪审员相关法律修改议案起草，监督检查改革台账落

实情况，在全国法院推广人民陪审员人员信息管理系统，继续完善人民陪审员随机抽选系统，

适时推出人民陪审员履职管理系统。

编辑/赵欣（cszxtx@163 .com）