国家房价调控政策

在中国房地产界，有一个和“发改委打飞机”并驾齐驱的典故，那就是中央政府每

次调控房地产，房价就会飞涨，所谓“调控调控，越调越恐”。的确，纵观2003年

以来的楼市调控政策，“八年抗战”的结果是越调越涨，如同“狼来了”的故事，讲

多了，最终就没人信了。

哪怕是此次被业界称为“史上最严厉新政”的楼市调控，虽然一线城市的二手房

市场出现降价抛售、一些新楼盘也打起了折，但中国人民银行货币政策委员会委员李

稻葵认为未来12至18个月内才能收到明显成效。独立房地产评论员顾海波更是担心，

楼市“重拳”可能演变成“花拳”，毕竟“上有政策，下有对策”，此前的几轮调控

也都出现过短期降价现象，但没过多久又“旧态复萌”，然后是新一轮的疯狂上

涨„„正如上海金融与法律研究院研究员聂日明的判断：“别迷恋调控，调控只是一

个传说。”希望不会一语成谶。

2003：分水岭

在上海易居房地产研究院综合研究部部长杨红旭看来，中国楼市调控分为四个阶

段，而真正意义上的调控始于2003年，那时恰逢我国住房改革5周年，房地产调控

从扩张型转为紧缩型政策。

中国楼市的市场化运作始于1998年，当时亚洲金融危机的余威正在影响中国，

而1998年的中国又遭遇了长江流域的大洪水，直接经济损失超过2500亿元；同时为

了兑现中国政府“人民币不贬值”的承诺，出口增长率也出现下滑。要扭转局面，启

动内需是唯一的选择。

1998年7月3日，随着“国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建

设的通知”(国发[1998]23号，简称23号文)的公布实施，福利分房取消，中国住房

制度改革拉开大幕。房地产对国民经济的拉动作用是明显的。据统计，每100元的房

地产需求(或建筑业的产出)可以带动34元的机械设备制造业需求、33元的金属产品

制造业需求、19元的建筑材料及其他非金属矿物制品业需求、19元的化学工业需求、

17元的炼焦、煤气及石油加工业需求、17元的采掘业需求，以及10元的住房装修支

出。

那时的房价也似乎令人“怀念”。根据中国社科院蓝皮书报告，1998年至2003

年全国商品住房每平方米的价格只增加了343元，2003年的房价大约是普通家庭收

入的4-5倍，比较符合家庭承受能力。

即便如此，2002年下半年开始了“地产泡沫论”之争，房地产行业倍受非议。

这一年，国家九部委发布《关于加强房地产市场宏观调控促进房地产市场健康发展的

若干意见》，内部称为217号文，针对局部地区出现的房地产投资增幅过大、土地供

应过量、价格增长过快等问题，九部委从土地供应、金融信贷、住房结构等方面强调

要对房地产市场进行宏观调控。

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央行也认为房地产投资过热，应积极防范房地产信贷风险，于是在2003年6月

5日印发了《中国人民银行关于进一步加强房地产信贷业务管理的通知》(银发［2003］

121号)，意在抑制房地产市场泡沫，通过“管贷款”的方式，以期达到对房地产市

场降温的目的。

121号文件一出台，房产商动作频频，各种研讨会相继召开。而最重要的动作则

是在房产商的力推下，全国工商联邀集众多房产商同心协力，写出一个报告上报国务

院，上演了一出“地产大佬围攻121号文件”的好戏。

不幸的是，“摸着石头过河”的调控政策，常因眼前利益而诡谲多变。2003年，

中国遭遇罕见的“非典”疫情冲击，前两个季度的经济增长下滑到6.7%。于是，在

121号文件颁布仅仅2个月后，由建设部起草的《关于促进房地产市场持续健康发展

的通知》(国发[2003]18号，简称“18号文”)出台，明确把房地产业列为我国国民

经济的支柱产业。18号文被视为房地产商利益体的一次公开胜利，显示了中国房

地产界已经崛起，并第一次公开了与政府进行政策博弈的能量。2003年中国的GDP

增速依然达到9.1%，成为1997年以来增长最快的年份。这个奇迹的背后是房地产推

动的强劲内需。一年后，中国社科院金融研究所易宪容博士在其那篇著名的《谨防房

地产业要挟整个中国经济》文章中提出警告：“房地产业已经把地方政府、国家经济

及民众利益捆绑在一起，房地产正在要挟着整个中国大陆经济。”

政策失灵 房价凶猛

从2003年开始，紧缩型调控年年出台新政，但中国房价却不断飞涨，政策成了

“空调”，这一局面持续到2008年下半年全球金融危机爆发——不是房价不涨了，

而是政府出面说的托市，终于“名副其实”了，之前的调控则以进一步涨价而告终。

在紧缩型调控政策实行一年后，2004年中国商品房平均销售价格同比上涨

14.4%，涨幅比2003年提高10.6个百分点，其中商品住宅价格上涨15.2%，显然政

府最初通过宏观调控的方式来抑制房地产增长速度和幅度太快的目的没有实现。在抑

制房地产市场快速增长中，出现了“市场失灵和地方政府失灵”，老百姓对房价暴涨

普遍表示了不满。

回顾2004年，中央政府似乎表明了对楼市的调控“努力”，聂日明称2004年为

房地产的政策年。中央在土地转让的方式、开发商资质、贷款条件、货币政策等方面

出台了多个政策，以规范市场、控制房价。2004年3月31日，国土资源部、监察部

联合下发了《关于继续开展经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让情况执法监察工作的

通知》(即71号令)，在一定程度上梳理了房地产行业混乱的市场秩序，但房价还在

疯涨。2004年5月12日，我国第一部经济适用住房管理办法颁布施行，地方政府积

极性很低，个别一线城市直到2009年才正式启动经适房。较早实现经适房的城市也

存在投机客炒作的负面新闻，有的甚至成了公务员的变相福利分房。

2004年调控的失效，导致而后几年的中央楼市政策似乎像个笑话。

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2005年3月26日，一份名为《关于切实稳定住房价格的通知》的文件发出，业

界称之“老国八条”。要求各地政府重视房价上涨过快这一现象，如控制措施不力则

要追究责任。2005年4月27日，国务院常务会议提出8项措施引导和调控房地产市

场，业界称之为“新国八条”，着重提出“保证中低价位、中小户型住房的有效供

应”，“强化规划调控，改善商品房结构”，“完善城镇廉租住房制度”。这一年，

中国住宅平均售价继续上涨12.6%。

进入2006年，调控继续细化。2006年5月17日，国务院总理主持国务

院常务会议，提出了促进房地产业健康发展的6项措施(简称“国六条”)。5月29

日，“九部委37号文”出台，对“国六条”进一步细化，并首次提出“90/70”政策。

这一年，全国70个大中城市房屋销售价格同比上涨5.4%，新建商品住房销售价格同

比上涨6.3%。

2007年，房价问题成为城市发展的主要阻力，主要城市廉租住房制度建设相对

滞后。8月13日，中央出台了《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》。

“保障性住房”被提到了前所未有的高度。此外，新政开始考虑增加供应端和构建多

元化体系。2007年9月27日，央行和银监会联合发布了“二套房”新政，二套房首

付比例不低于40%，利率1.1倍。而这一年的市场经过一段观望后，再度出现房价大

幅上涨的高峰——全国住宅平均售价增长率为16.86%。

“总结调控的历史经验，中国宏观经济与房价的调控政策呈现顺周期操作的特

，实际效果往往是加剧了经济周期的波动幅度。”聂日明指出，“回顾2006、2007

年的房地产市场，调控政策越猛烈、严厉，房价涨得就越凶猛。这是因为政策发挥作

用有时滞效应，调控政策的效果显现需要一定时间”。

在杨红旭看来，中国楼市调控的第二阶段始于2008年下半年，由地方到中央开

始放松调控，其性质是松绑，这轮过渡性的扩张型调控一直持续到2009年12月。

针对自2008年下半年宏观经济形势恶化、房地产行业呈现衰退的局面，在出台

“4万亿”经济刺激计划之下，同时也出台了房地产刺激政策，例如对个人首次购买

90平方米及以下普通住房的，契税税率下调到1%；对个人销售或购买住房暂免征收

印花税；个人住房公积金贷款利率下调了0.27个百分点；对个人销售住房暂免征收

土地增值税。此外，杭州、西安、南京、深圳等地出台针对楼市的救市措施，上海更

直接命令国有企业购买房地产，以维持房地产市场的稳定。

聂日明认为，对房地产开发商和炒房者来说，2008年底的救市是天大的好消息，

日趋紧张的资金链、购房乏力的需求面，在政府强力推动下的救市局面上焕然一新，

房子热销到北京数年间积累的烂尾楼全数售罄、上海豪华新盘星河湾一天卖出40亿。

房地产增值占到2009年中国GDP的6%，50多个产业与房地产关系密切。但2009

年中国楼市的繁荣，只是增加了更多泡沫。据国家电网利用智能网络在全国660个城

市的调查，发现大约6540万套住宅电表读数连续6个月为零。以每套住宅平均100

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平方米计算，65.4亿平方米的空置商品房相当于2009年住宅竣工面积的11.3倍，

这相当于2009年住宅销售面积的7.7倍。

今年3月，中国70个大中城市的房屋销售价格较上年同期上涨11.7%，为2005

年7月份国家统计局将房地产价格投机数据从35个城市扩大到70个城市以来的最大

涨幅。中国楼市处于1998年房改以来的最高点。随后，中央政府的密集型调控政策

在4月中旬陆续出台，暂时遏制了疯涨的房价，但是这样的调控效果将会维系多久还

是个未知数，谁都难以保证这次不是“狼来了”。

分税惹的祸？

中国地产界有这样一条金科玉律：“执政者不会出台对自己不利的政策。”聂日

明一针见血地指出：“目前看来，政府平抑房价的激励基础相当薄弱，其主要动力来

源于公众对房价上涨的敏感程度，需要政府给予必要的重视。但事实上，政府更有激

励的是推高房价以保持土地出让金、税收和GDP的高速增长。”

中国宏观调控的主要方式是“中央定政策，地方来执行”，同时地方政府也有一

定的决策自由权。而在财政和分税制改革之后，在宏观调控方面中央对地方政府的约

束力已经大不如前，地方政府为了经济利益和自身发展的需要而消极执行中央政策的

情况时有发生。房地产就是最好的例证。

实施分税制以后，中央财政收入占整个财政收入的68%，地方政府的收入仅占

32%，但地方政府支出却占60%，中央政府支出只占30%左右。毫无疑问，地方财政缺

钱。分税16年来，争项目、争资金、跑贷款、忙举债几乎成了基层政府的必然之举。

2009年，杭州土地收入达1200亿元，超过上海、北京居中国城市之首。过去10

年间杭州房价上涨了将近10倍，这座城市的城建资金支出几乎全部来自土地出让金。

而北京2009年由于土地市场的火爆，卖地收入5倍于财政赤字。

在城市建设拉动当地GDP的同时，由于对地方政府官员的考核以GDP为主，这种

政府经营城市的模式已经被广为复制。事实上，地方财政早已经被这种模式“”。

2009年全国卖地收入1.6万亿，同比大增60%。当地方财政成为“卖地财政”时，房

地产市场的调控也成为中央与地方的利益博弈。

陈柳钦等学者指出，在地方政府看来，执行中央下达的房地产调控政策，“稳定

房价”意味着在房价下跌的时候，希望房价不要再跌了；在房价上涨的时候，“稳定

房价”意味着希望房价不要涨得这么快。也就是说，政府推出的政策原本是平抑房地

产的波动幅度，希望房价可以做阻尼运动式的上升。如果非要说政府在多年以来的房

地产调控中有所作为的话，政府只是希望房价可以慢一点地上涨，一方面可以保住房

地产行业繁荣的诸多利益，另一方面让公众对高房价的批评少一些、小一些。

东边日出西边雨

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楼市调控犹如跷跷板，压下了一头，却抬起了另一头。

在上海已有多套住宅的罗先生，本想继续在新昌城及古北板块购买高档住宅，但

因横空出世的房贷新政，让他资金和心理产生极大落差，不得不暂时选择等待观望。

他对《新民周刊》表示，在目前这段时间内，更愿意购买上海的商铺或酒店式公寓等

商业项目，当然也不排除到受房贷新政影响较小的部分二三线城市投资。

正如美联物业指出，当中央的密集调控严重制约投资客在住宅市场的手脚时，一

部分投资客开始将目光投向商业地产领域。因为目前住宅房贷新政以将二套房的标准

提升至等同于商业类项目房贷的标准，只是两者间可贷年限不同，商业类项目不可超

过10年罢了。地产大佬潘石屹也表达了相似观点，此轮新政刚出台，潘石屹就在博

客上表示：“商业和写字楼市场不会受到任何影响。”在他看来，过去几年商业地产

一直很少受到政策影响，既没有得到政府的鼓励和支持，目前也不会受到政策的限制

和打压。

说白了，二套房限制，对住宅市场是短期利空，对商业地产却是当下的利好，雨

水不能总下在一个地方，商业地产大旱很久了，也该下点雨了。住宅市场的资本雨水

下得太多，已经泛滥成灾了，资本已经开始布局商业地产。

另一方面，由于通胀预期依然强烈，市场上的投资资金急需寻出路，在目前黄

金和股票市场的走向难以认清的情况下，资金有可能更多地涌向相对稳健的商铺。弘

毅营销顾问有限公司副总经理张伟山指出：“2008年楼市调控，结果是冷了住宅，

热了商铺。今天这一历史有可能重演。”

中国不动产研究中心发布的《2010年商业地产新趋势报告》显示，我国经济在

2009年已经开始全面企稳回升，但商业地产的表现却不尽理想，突出表现在商业地

产发展停滞，开发、招商、经营面临巨大的困境，供大于求的现象没有任何改善，酒

店入住率下降，写字楼租金持续下跌，空置率居高不下。报告预测，2010年商铺市

场整体需求将会上升，市场整体租金水平将大致保持平稳上升趋势。核心商圈的高性

价比商铺将成为2010投资首选。政策方面，2010年国家将继续实行宽松的货币政策

和资本金比例下调的政策，这将大大改善商业地产的投融资环境。

中原地产最新的统计数据，也让楼市投资客们看到了商业地产的可喜前景。日前

写字楼租赁面积环比出现大幅增加，其中四大城市租赁面积环比增长均超过50%。在

租赁回暖的影响下，写字楼空置率进一步下降，北京、上海、广州甲级写字楼空置率

环比分别下滑6.39%、2.50%、14.33%。租金方面，上海、广州、深圳租金上涨，涨

幅分别为1.44%、0.89%、2.96%，北京租金出现回落，跌幅为0.51%；准甲级写字楼

方面，除广州保持持平外，北京、上海、深圳租金全面上涨，涨幅分别为4.24%、0.15%、

2.14%。

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