非法占用农用地法律适用

《中华人民共和国刑法》条文 第228条

非法占用农用地罪的司法适用与理性思考

来源：网络 作者：唐作培 时间：2006/08/30

摘 要 非法占用农用地罪是刑法修正案（二）对刑法第342条 的非法占

用耕地罪的修正，该修正案对保护土地资源具有重要意义。本文阐述了非法占用

农用地罪在司法适用中较难认定的犯罪对象和客观方面；理性思考了本罪罪 名

不能准确反映反映犯罪的本质特征，犯罪的结果情节规定欠明确，仅有本罪不足

以对直接破坏土地资源的行为给予有效的刑事惩罚。

关键词 非法占用农用地罪 司法适用 理性思考

我国1997年修订的《刑法》第342条明确规定 ：“违反土地管理法规，非法

占用耕地改作他用，数量较大，造成耕地大量毁坏的，处五年以下有期徒刑或者

拘役，并处或者单处罚金”，将此条概括为“非法占用耕地罪”罪名。

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非 法占用耕地罪不但对我国耕地保护，实现耕地总量动态平衡具有极其重要意

义，而且维护了宪法中明确规定的任何组织和个人不得侵占土地，必须合理利用

土地的权 威。非法占用耕地罪的保护对象仅是耕地，而林地、草地、农田水利

地、养殖水面等其他农用地却得不到刑法的直接保护。农用地是人类生存发展的

最基本条件，是 土地资源的重要组成部分，是农业的基础，没有农用地，就不

可能有农业。现实中破坏其他农用地情况又屡见不鲜，并且有些地方还造成了严

重的后果，鉴于此，2001年8月31日的刑法修正案（二）又将第342条修正为“违

反土地管理法规，非法占用耕地、林地等农用地，改变被占用土地用途，数量较

大，造成耕地、林地等农用地大量毁坏的，处五年以下有期徒刑或者拘役，并处

或者单处罚金。”和最高人民检察院将此条概括为“非法占用农用地

罪” 罪名， 并取消非法占用耕地罪罪名。非法占用农用地罪与非法占用耕地罪

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相比，扩大了刑法保护对象的范围，由保护耕地扩大到整个农用地。这对于我国

进一步打击破坏土地资源犯罪提供了有力的刑法武器，填补了刑法对除耕地以外

的其他农用地保护出现的“真空”。

一、非法占用农用地罪的司法适用

在司法实践中要想很好的适用非法占用农用地罪，就必须对该罪的内涵有

准确的把握。非法占用农用地罪是指违反土地管理法规，非法占用耕地、林地等

农用地， 改变被占用土地用途，数量较大，造成耕地、林地等农用地大量毁坏

的行为。从该罪的构成要件来看，行为人侵犯的客体是国家对土地的管理制度；

客观方面表现为 违反土地管理法规，非法占用农用地改变其用途，数量较大，

造成农用地大量毁坏的行为；主观上具有故意；犯罪主体包括自然人和单位。下

面笔者仅就犯罪对象和 客观方面的认定进行详细地阐述。

（一）非法占用农用地罪的犯罪对象的认定

该罪的对象是农用地，但是实践中农用地的含义和范围不易把握。《土地管理法》

（1998年， 下同）第四条明确规定：“国家实行土地用途管制制度。国家编制土

地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。”

依我国土地利用 现状分类及其含义，农用地是指直接用于农业生产的土地，包

括耕地、林地、园地、牧草地、其他农用地。所谓耕地是指种植农作物的土地，

它是土地中最适合农作 物生长的精华，是人类食物和衣着原料的主要来源，它

包括灌溉水田、望天田、水浇地、旱地和菜地。耕地在法律上分为基本农田和基

本农田以外的耕地，即特殊耕 地和一般耕地。依《基本农田保护条例》（1999

年），基本农田是指按照一定时期人口和社会经济对农产品的需求，根据土地利

用总体规划确定的长期不得占用的耕地。《土地管理法》第34条 规定，应当划

入基本农田的耕地有：经国务院有关主管部门或县级以上地方人民政府批准确定

的粮、棉、油生产基地内的耕地；有良好的水利与水土保护设施的耕 地，正在

实施改造计划以及可以改造的中、低产田；蔬菜生产基地；农业科研、教学实验

田；国务院规定应当划入基本农田保护区的其他耕地。各省、自治区、直辖 市

划定的基本农田应当占本行政区域内耕地的80%以上。所谓林地是指生长乔木、

竹类、灌木、沿海红树等林木的土地，包括森林地、灌木林地、疏林地、未成林

造林地、迹地、苗圃等。所谓园地是指种植以采集果、叶、根、茎等为主的多年

生木本和草本作物，覆盖度大于50%或每公顷有收益的株数达到合理株数70%的

土地，包括果园、茶园、橡胶园、其他园地等。所谓牧草地是指生长草本植物为

主，用于畜牧业的土地，包括天然草地，改良草地，人工草地等。所谓其他农用

地是指耕地、园地、林地、牧草地以外的农用地，包括畜禽饲养地，设施农业用

地，坑塘水面、农田水利用地等。

（二）非法占用农用地罪客观方面的认定

1．关于“违反土地管理法规”的认定

违反土地管理法规，是指违反《土地管理法》、《森林法》、《草原法》等

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如法律以及有关行政法规中关于土地管理的规定，《土地管理法》第74条规定，

违反本法规定，占用耕地建窑、建坟或擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、

取土等，破坏种植条件的，或者因开发土地造成土地荒漠化，盐渍化构成犯罪的，

依法追究刑事责任，又如《草原法》第63、65、66条规定破坏有关草地的行为，

构成犯罪的，依法追究刑事责任。

关于本罪客观行为的认定

本罪行为客观上表现为非法占用耕地、林地等农用地，改变被占用土地用途

的行为。这种行为由两种具体的行为组成：

一是手段行为，即非法占用农用地。所谓“非法占用农用地”是指未经法定程

序审批、登记、核发证书，确认土地使用权，擅自占用农用地的行为。依《土地

管理法》第76、77、78条和《土地管理法实施条例》（1998年，下同）第34条

规定，非法占用农用地有四种表现形式：第一是未经批准占用农用地的，即未经

国家土地行政管理机关审核，并报经有权批准的人民政府批准而擅自占用农用

地；第 二是超过批准的数量占用农用地的，即少批多占，其中一部分农用地的

占用经过合法批准，一部分农用地的占用则未经批准；第三是采取欺骗手段骗取

批准占用农用 地的，主要是以提供虚假文件，谎报用途或者借用、盗用他人的

名义申请等欺骗手段取得批准手续而占用农用地；第四是非法批准、使用的农用

地应当收回而拒不归 还的。

二是目的行为，即改变被占用土地用途。依《土地管理法》及《土地管理

实施条例》规定，我国实行土地用途管制制度。国家编制土地利用总体规划，规

定土地用 途，将土地分为农用地，建设用地和未利用地。县级和乡（镇）土地

利用总体规划还应当根据需要，划定基本农田保护区、土地开垦区、建设用地区

和禁止开垦区 等，其中，乡（镇）土地利用总体规划还应当根据土地使用条件，

确定每一块土地用途，严格限制农用地转为建设用地。使用土地的单位和个人必

须严格按照土地利 用总体规划确定的用途使用土地。我国已经建立一整套土地

利用总体规划的分级审批制度，一经批准，具有法定效力，必须严格执行。所谓

“改变被占用土地用 途”，是指将土地管理部门批准占用的土地擅自改变土地的用

途的行为，如开办企业、建造住宅、筑路、挖砂、采石、采矿、取土，倾倒废物

等。目前农用地的减少 主要有两类：一类是农业结构调整和灾害毁损；一类是

非农建设占用，造成农用地永久流失。也就是说，就农用地外部而言，农用地

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被改作建设用地或被荒芜、废弃成未利用地；就农用地内部而言，高质量的农用

地改作低质量的农用地，如《土地管理法》第36条规定，禁止占用基本农田发

展林果业和挖塘养鱼。

3．关于本罪结果情节的认定

本罪的法定结果情节有二：一是数量较大；二是造成农用地大量毁坏。依

2000年6月16日通过的《关于审理破坏土地资源刑事案件具体应

用法律若干问题的解释》第3条、第9条 的规定，（一）非法占用耕地“数量较

大”，是指非法占用基本农田五亩以上或者非法占用基本农田以外的耕地十亩以

上；（二）非法占用耕地“造成耕地大量毁 坏”，是指行为人非法占用耕地建窑、

建坟、建房、挖砂、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者进行其他非农业建

设，造成基本农田五亩以上或者基本农田以外 的耕地十亩以上种植条件严重毁

损或者严重污染；（三）多次实施非法占用耕地的行为依法应当追诉的，或者一

年内多次实施非法占用耕地未经处理的，按照累计的 数量数额处罚。此司法解

释的问题在于其是解释刑法修正案（二）以前的非法占用耕地罪，而非法占用农

地罪的农用地数量如何认定，有待新的司法解释出台。在此 之前，笔者认为，

可参照该司法解释进行认定。具体操作是，非法占用除耕地以外的其他农用地根

据土地质量的等级，折算成耕地面积和破坏程度来确定。因为全国 各地基本上

已依国土资源部《农用地分等级规程》或依集体经济组织内部确定了土地等级并

在《集体土地使用权证书》标明，这就为土地质量等级的折算有了可行性 的现

实条件。

二、非法占用农用地罪的理性思考

（一）本罪罪名不能准确反映犯罪行为的本质特征

罪名是犯罪的名称，是对犯罪本质特征或者主要特征的高度概括。正确概括

罪名，对于贯彻罪刑法定原则，严格区分罪与非罪，一般违法与犯罪的界限，此

罪与彼罪以及恰当量刑有着重要意义。一般认为确定罪名要遵循法定、科学、简

括、明确、约定俗成的原则。其 中科学原则是指罪名应当主要反映犯罪的本质

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特征。法定原则是指应在法律规定的基础上抽象确定罪名符合立法精神。本罪被

司法解释确定为“非法占用农用地 罪”，该罪名基本符合简括、明确、约定俗成的

原则，但是该罪名是否符合法定科学原则，反映本罪行为的本质特征有待进一步

探讨。本罪的客观行为有二：一是非 法占用农用地；二是改变被占用土地用途。

这就意味着本罪客观行为必须同时有这两个行为条件，而本罪罪名“非法占用农

用地罪”仅表征了前一客观行为，后一客 观行为不能在罪名中反映出来，所以该

罪名不能主要反映本罪的本质特征。笔者认为，确定本罪罪名要从“非法占用农

用地”和“改变被占用土地用途”这两个行为 中抽象一个本质特征来。考究确定罪

名的一般规律并参照其他罪名的规定，笔者认为该罪名定为“非法改变农用地用

途罪”更为适宜一些，因为该罪名体现两行为的 内在的逻辑关系。“非法占用”是“改

变用途”的一个逻辑前提，是 手段和目的关系。本罪保护的最终落脚点也是在

维护农用地的用途，确保农用地的质量；同时该罪名和我国实行法定的土地用途

管制制度相对应，具有较好的评价功能，即表明国家对非法改变农用地用途的危

害行为的否定评价。

（二）犯罪的结果情节规定欠明确

非法占用农用地罪的结果情节是“数量较大，造成耕地、林地等农用地大量

毁坏”。由于该结果要件规定得比较简略且逻辑不明，在实务适用中易产生误解。

1. “数量较大”和“造成农用地大量毁坏”的两结果是并列关系还是选择关系。

有学者指出，构成本罪不需同时具备这两个条件，具备其一即可构成本罪。

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也有学者指出，只要非法占用农用地数量较大，就应以犯罪论处，而不应以“造

成农用地大量毁坏”作为构成犯罪的条件。还有的学者认为，本条并无明确表示

[7]

必须同时具备两种结果，实践中具备任意一种结果，皆可构成本罪。笔 者认为

[8]

两者应该是并列关系而非选择关系，“数量较大”是量化结果，而“造成农用地大量

毁坏”是状态结果。量化结果必须达到状态结果后才能构成本罪。也就是 说，我

们应把一般的结果同刑法上的危害结果区别开来。因为具备了该量化结果，不一

定对农用地进行破坏，相反可能会善待而不改变其用途，不破坏种植条件；或 者

改变用途而不造成农用地大量毁坏，此时改变的可能是土地权属等法律关系，而

对农用地本身并一定不利，所以刑法此时不宜介入。不过要注意状态结果应有两

种 情况：一是现时造成农用地大量毁坏；二是足以造成农用地大量毁坏，因为

农用地毁坏的结果在短时期内往往难以确定，通常需要经过一段相当长的时间才

会显现。

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2. “数量较大”和“造成农用地大量毁坏”中的“大量”是否相等同。

如果将本条规定的结果情节看作选择关系，两者是等同关系；如果看作并列

关系，则两者无必然的联系。有的学者认为，“大量”应在“数量较大”的范围内，“数

量较大”在量上大于或者等于“大量”，因此非法占用农用地数量较大，并使数量较

大的农用地被毁坏的，就构成本罪。