履约保证金与招投标保证金区别

投标保证金与履约保证金的区别

1.提交主体：投标保证金由所有投标人提交；履约保证金仅由中标人提交。

2.保证金的期限：投标保证金应在招标文件规定的投标保证金期限提交，一般在投标同时

提交；履约保证金应在签定正式施工合同前提交；投标保证金返还时间为签定施工合同或提供

履约保证时的第28天；履约保证金返还时间为工程经验收合格之日或合同约定时间。

3.后果：没有按照招标文件提交投标保证金或所提供的投标保证金有瑕疵的，按废标处理；

提交投标保证金但违反下述方投标保证金的两种情况之一，没收投标保证金；没有按招标文件

要求提交履约保证金的，将失去订立合同的资格，并没收投标保证金。提交履约保证金方不履

行合同，接受方可按合同约定没收保证金，并不以此为限；接受方不履行合同，须向提交方双

倍返还履约保证金，并不以此为限。

4.目的：投标保证金的目的有二：其一，投标人在有效期不能撤回其投标文件；一旦中标，

必须在规定期限提交履约保证金或签署合同。履约保证金的目的保证完全履行合同，主要要保

证按合同约定的质量和工期条款履行合同。

什么是履约保证金？

《招标投标法》第四十六条规定，招标文件要求中标人提交履约保证金的，中标人应当提

交。

要求中标人提交一定金额的履约保证金，是招标人的一项权利。该保证金应按照招标人、

在招标文件中的规定，或者根据招标人在评标后作出的决定，以适当的格式和金额采用现金、

支票、履约担保书或银行保函的形式提供，其金额应足以督促中标人履行合同后应予反还。但

在工程合同中，招标人可将一部分保证金展期至工程完工后，即直到工程最后验收为止。在货

物或服务采购合同中，招标人也可将一部分保证金展期至安装或调试之后。

如果中标人拒绝提交履约保证金，可以视为放弃中标项目（参见《招标投标法》第四十五

条的有关规定），应当承担违约责任。在这种情况下，招标人可以从仍然有效的其余投标中选

择排序最前的投标为中选的投标，但招标人也有权拒绝其余的所有投标，并重新组织招标。

履约保证金既不同于定金，也不同于预付款，更不同于保证。根据我国《合同法》第115

条的规定，给付定金的一方不履行约定的债务的，无权要求返还定金。由于本法没有规定接受

履约保证金的招标人不履行合同时是否应当双倍返还履约保证，所以我们不能将其视同为定

金。其次，履约保证金也不同于预付款。预付款是合同的一方当事人在合同履行前提前支付合

同约定价款。以帮助义务人能更好地履行合同，属于履行的一部分。预付款不遵循定金罚则，

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即预付款交付后当事人不履行合同的，不发生丧失或双倍返还的问题。而履约保证金则发生不

予返还的问题。最后，履约保证金也不同于保证。保证是第三人与债权人约定，当债务人不履

行债务时由第三人履行债务的担保方式属于人的担保。

履约保证金采取银行保函的形式时，最容易与银行担保相混淆。银行担保，是银行以自己

的财产或信用为他人债务提供的一种担保形式，也是一种保证，是一种新的人的担保。而作为

履约保证金的银行保函，只是银行保证在中标人不履行合同时，从其开户上支付相应的保证金

额。所以银行保函实质上还是中标人自己的担保，并非作为第三人的银行的保证。

综上所述，履约保证金属于本法规定的一种特殊的督促中标人履行债务的措施，而与债的

法定担保方式有所不同。

什么是投标保证金？

现行的《担保法》规定了五种担保方式：保证、抵押、质押、留置、定金 。《担保法》

规定：保证是当事人为了确保债的履行，根据法律规定或者约定所采取的保障债权人利益实现

的法律措施。法律还规定：具有代为清偿债务能力的法人、其他组织或者公民，可以作保

证人。由此可见保证是人的概念，而且还是当事人以外的第三人的概念。

在我国法律和行政法规都没有提到投标保证金的概念，也就是说按照即将实施的《行政许

可法》法理原则，投标保证金并非是在工程招投标中必须存在的容。

在部门规章中也仅仅是在建设工程施工招标中才有相关规定。即使这些规定也是：“招标

人可以在招标文件中要求投标人提交投标保证金。”，一般上在法律用语中“可以”都还可以

理解为“可以不”，那么招标人就可以不规定投标人提交投标保证金。

综上所述：在我国的法律制度中，投标保证金在业主招标中作为选择项出现的，而且仅仅

在工程施工招标中才使用，在工程的勘察、设计及监理的招标中并不需要投标保证金。

投标保证金的形式及额度：建设部令第89号规定——投标保证金可以使用支票、银行汇

票等，一般不得超过投标总价的2％，最高不得超过50万元。

国家发展计划委员会第30号令规定：“投标保证金除现金外，可以是银行出具的银行保

函、保兑支票、银行汇票或现金支票。投标保证金一般不得超过投标总价的百分之二，但最高

不得超过八十万元人民币。”

也就是说在我国投标保证金应是“除现金外”的银行出具的银行保函、保兑支票、银行汇

票或现金支票。

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工程施工合同“履约保证金”的法律分析

罗辉敏星全律师事务所

最近，看了市建筑业协会公开的一篇题为《企业诉求，行业呼声——关于为市建筑业企业

减负解困的调查报告》。无独有偶，又看到两篇反应建筑企业被拖欠款的文章。

文中对目前拖欠建筑企业款项现象是这样表述的:“以工程质量保证为由头，使拖欠日趋

程序化——尽管我国2001年1月1日起实施的《招标投标法》第46条规定‘招标文件要求中

标人提交履约保证金的，中标人应当提交。’该法没有明确交纳标准、方式及退还时间；随后

2003年3月8日正式施行的七部委《工程建设项目施工招标投标办法》第62条规定‘招标人

要求中标人提交履约保证金或其他形式的履约担保的，招标人应当同时向中标人提供工程款支

付担保。’该文件同样没有明确履约保证金的测算依据和缴纳办法（且不说工程支付担保至今

未见业主行动，仅就履约保证金的交纳），由于理解不同，执行中的表现也就五花八门，调研

中不少企业抱怨‘法律法规的这一疏漏，坑苦了施工企业。’——施工行业是微利行业，承包

商往往拿不出少则工程中标价5%左右、多则工程中标价10%的自有资金先行交纳交履约保证

金，发包人则乐此不疲的建议用工程款抵扣。

施工企业为了生存，只好跳进这个‘陷阱’——工程竣工不及时，结算一拖两三年，退还

履约保证金是不能提的；一旦工程结算了，质量保修金又提上了议事日程——《建筑法》、《建

筑工程质量管理条例》都强调了工程质量保修制度——这是发包人收取工程质量保证金的依

据，于是履约保证金又被延展为质量保修金。如此，这笔先是履约保证金、后是质量保修金的

承包商的流动资金，就长时间的沉淀在了业主的手中，有的甚至成了永无指望收回的呆坏

账……”

履约保证金所以出现上述问题，其原因是多方面的，客观分析，既有法律规不完善、施工

企业僧多粥少的激烈竞争和建筑市场秩序尚待进一步健全等外部因素，更有建筑承包商本身对

履约保证金认识和理解不够乃至存在偏差等原因。本文就从建筑承包商的立场对履约保证金进

行法律探析，以期对建筑承包商尽量避免因施工合同履约保证金约定不利而受损有所裨益。

实践中，建设工程施工合同几乎都有履约保证金约定，且绝大多数是支付金钱为表现形式，

而作为支付这笔款项的承包商，却缺乏对履约保证金的全面了解和认识，加之我国法律、法规

以及的司法解释又缺乏相应的明确规定，致使承包商因交付履约保证金而既承受

大额资金压力，又同时面临稍有不慎即难以讨回的风险。化解这一难题，就须对履约保证金的

法律规定和进行疏理。

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一、我国现有法律规对建设工程施工合同履约保证金的规定

《招标投标法》第四十六条规定“招标人和中标人应当自中标通知书发出之日起30日，

按照招标文件和中标人的投标文件订立书面合同。招标人和中标人不得再行订立背离合同实质

性容的其他协议。

招标文件要求中标人提交履约保证金的，中标人应当提交。”第六十条规定：“中标人不

履行与招标人订立的合同的，履约保证金不予退还，给招标人造成的损失超过履约保证金数额

的，还应当对超过部分予以赔偿；没有提交履约保证金的，应当对招标人的损失承担赔偿责

任。”《工程建设项目施工招标投标办法》第六十二条规定：“招标人和中标人应当自中标通

知书发出之日起30日，按照招标文件和中标人的投标文件订立书面合同。招标人和中标人不

得再行订立背离合同实质性容的其他协议。招标文件要求中标人提交履约保证金或者其他形式

履约担保的，中标人应当提交；拒绝提交的，视为放弃中标项目。招标人要求中标人提供履约

保证金或其他形式履约担保的，招标人应当同时向中标人提供工程款支付担保。”

二、上述建设工程施工合同履约保证金规定，应与担保法及司法解释相结合

方能正确理解

我国法律和规章中，对履约保证金的上述看似简单的规定，实则已为承包商预留了妥善处

理好施工合同履约保证金的足够空间，关键是对其需要有全面而透彻的认识和理解，试分析如

下：

第一，是否采用履约保证金（或其他形式的履约担保），由招标人自主决定。

招标人要求中标人提供履约保证金（或其他形式的履约担保）的，必须在招标文件中同时

作出两项明确的意思表示——要求中标人提供履约保证金（或者其他形式履约担保）；且同时

应当承诺自己（招标人）向中标人提供工程款的支付担保——这是招标人要求中标人提交履约

担保所应当承担的对等担保义务。

第二，履约保证金的目的是担保承包商完全履行合同，主要担保工期和质量符合合同的约

定。承包商顺利履行完毕自己的义务，招标人必须全额返还承包商。履约保证金的功能，在于

承包商违约时，赔偿招标人的损失，也即如果承包商违约，将丧失收回履约保证金的权利，且

并不以此为限。

这与国际上通行的工程承包合同履约保证金制度的目的和功能，是完全一致的。

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第三，履约保证金具有金钱质的共同属性（即“所谓金钱质即将金钱作为质物并向他人转

移金钱的占有，以此作为担保的方式。比如，在合同中约定的留置金、担保金、保证金……金

钱在这个时候成为质物。”）。实践中，在约定履约保证金条款时，容易与定金混淆，为此，

我们只需把握两点：不使用“定金”字样，也不明确约定适用定金性质的处罚。

第四，履约保证金既然属于金钱质的一种，当然具有实践性之法律特点，即不交付就不生

效。

第五，履约保证金既可以承包商自己提交；也可以第三方提交（但需得到招标人的认可），

但由此产生了与第三方的法律关系。

第六，履约保证金的额度、方式、以及返还的时间和逾期返还的责任等，均无规定。那么

也就是可以通过当事人自行协商加以约定的，而且只要约定不违反法律法规的强制性规定，均

为有效。

三、对履约保证金条款的约定不同，所产生的法律后果完全不同

根据上述分析，由于约定容的不同，每个施工合同中的履约保证金性质和效力就无法一概

而论，应依据约定的容识别判断。如果约定了双倍返还或具有定金独特属性的容，符合定金法

则，则是定金；如果没有出现“定金”字样，也没有明确约定适用定金性质的处罚之类的约定，

已经交纳的履约保证金，就不是定金，而是其他金钱质。约定了履约保证金却又没有交纳的，

关于履约保证金的约定成立但不发生法律效力（因为，质押合同也是实践性合同，必须以交付

为生效条件）。

当履约保证金的约定具备定金性质时，发生纠纷则应适用《关于适用〈中华

人民国担保法〉若干问题的解释》第一百一十五条规定“当事人约定以交付定金作为订立主合

同担保的，给付定金的一方拒绝订立主合同的，无权要求返还定金；收受定金的一方拒绝订立

合同的，应当双倍返还定金。”否则，应适用该解释第一百一十八条规定“当事人交付留置金、

担保金、保证金、定约金、押金或定金等，但没有约定定金性质，当事人主定金权利的，人民

法院不予支持。”

《市中级人民法院关于建设工程合同若干问题的指导意见》中，对履约保证金是这样规定

的：“建设工程合同约定履约保证金、质量保证金在工程质量不符合约定或未按期竣工时罚没，

但实际损失少，保证金数额大，承包人认为全部罚没过高的，应当按照公平合理原则并参照合

同法第一百一十四条关于调整过高违约金的规定处理。”

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上述，可以看出，履约保证金并不简单的固定属于法定的债的担保方式（《担保法》规定

有保证、抵押、质押、留置和定金五种形式）中的某一种，其性质和效力无法整齐划一的定论。

四、除了理解和把握我国法上履约保证金的精神外，还应当借鉴国际上（我

国也已在试行）有关履约担保的通行作法。

国际上关于履约担保的通行作法，世行贷款项目招标文件本《土建工程国竞争性文件》51.3

规定“业主应从保证金的开出机构所获得的索赔通知承包人”。《世行采购指南》2.38规定

“工程的招标文件要求一定金额的保证金，其金额足以抵偿招标人在承包商违约时所遭受的损

失。该保证金应当按照招标人在招标文件中的规定以适当的格式和金额采用履约担保书或者银

行保函的形式提供。担保书或银行保函的金额将根据提供保证金的类型和工程的性质及规模有

所不同。”FIDIC《土木工程施工合同条件》10.1规定“如果合同要求承包商为正确履行合同

取得担保时，承包商在收到中标函之后28天，按投标书附件中注明的金额取得担保，并将此

保函或担保书提交给雇主；该保函应采取本条件附件中的格式或由雇主和承包商双方可能同意

的格式。”从这些国际上通行的示合同文本，可以看出承包商是从第三方即担保机构（可以是

双方认可的银行或者符合要求的担保公司）取得相应保函或者担保书，交给招标人，当承包商

没有全面履行合同义务时，招标人有权从担保机构获得赔偿。

履约保证金

什么是履约保证金？

为确保履行合约而由期货合约买卖双方或期权卖方存放于交易的押金。商品期货保

证金不是一种股票的支付，也不是为交易该商品而预付的定金，而是一种良好信誉押金。

履约保证金是买卖双方确保履约的一种财力担保.期货市场的交易者在进行交易时

必须存入一定数额的履约保证金,保证金数额由提供合约交易的交易所制定,其金额通

常为合约总值的5-18%,当然,经幻商或委托经纪商还会自选制定额外保证金,这种额外

保证金数额不会低于交易所规定的水平。另外,保证金水平还受市场交易风险大小珠影

响,在波动较大的市场常要付较多的保证金。同时,对套期保值和投机交易的保证金要也

有所不同,一般前者所收保证金相对低。保证金又分为初始保证金和追加保证金。初始

保证金是交易者按规定在交易前交纳的保证金，因价格变化,交易者所受的帐面损失从

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保证金中扣除,从而引起保证金下降,当降至保证金下限时(交易所一般者规定有保证金

下限),经纪有就要求该交易者再交一部分保证金,以便使达到初始保证金的水平,这个

追加的部分,就叫做追加保证金.

履约保证金的特点

第一，招标人必须在招标文件中明确规定出中标单位提交履约保证金时，此项条款

方为有效，如果在招标书中没有明确规定，在中标后不得追加。这就维护了招标中要约

的真实性和投标人的权益，工程招标人可以根据自身的条件 选择对该项工程是否招标。

因此，履约保证金具有选择性。

第二．履约保证金不同于定金，履约保证金的目的是担保承包商完全履行合同，主

要担保工期和质量符合合同的约定。承包商顺利履行完毕自己的义务，招标人必须全额

返还承包商。履约保证金的功能，在于承包商违约时，赔偿招标人的损失，也即如果承

包商违约，将丧失收回履约保证金的权利，且，并不以此为限。

如果约定了双倍返还或具有定金独特属性的容，符合定金法则，则是定金；如果没

有出现“定金”字样，也没有明确约定适用定金性质的处罚之类的约定，已经交纳的履

约保证金，就不是定金，而是其他金钱质。约定了履约保证金却又没有交纳的，关于履

约保证金的约定成立但不发生法律效力（因为，质押合同也是实践性合同，必须以交付

为生效条件）。

第三，履约保证金强调的是保证招标方的利益或投资者的利益，这种保证既可由中

标的承建商承担，也可由第三方承担，但经招标方认可方为有效，由此产生第三方承担

连带责任，因此具有替代性。当中标人违约时，中标人的赔偿责任由第三方承担。

为了平衡招标方和中标方的利益，2003年3月8日正式施行的七部委《工程建设项

目施工招标投标办法》第62条规定：“招标人要求中标人提交履约保证金或其他形式

的履约担保的，招标人应当同时向中标人提供工程款支付担保。”

第四，履约保证金的比例是有规定的，其比例为工程造价的5％ ～10％ ，具体执

行比例由招标方根据工程造价情况确定，一般情况是工程造价越高比例应该越低，因此

具有相对的固定性，招标人不能漫天要价，必须符合法律的规定。

第五，履约保证金必须游离在工程造价之外，只作为中标方违约时招标方损失的补

偿，招标人必须是具备招标能力的法人，其建设资金已经到位，不能把履约保证金作为

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工程造价的补充。因此，履约保证金具有独立性，必须由双方认可的机构负责收缴、储

存、执行和返还。

国际惯例的项目业主制透视

项目管理的国际惯例对业主及投资者是一整套投资控制与风险约束的机制；对工程咨询及

施工企业又是竞争的“游戏规则”。

随着我国加入世界贸易组织（WTO），中国将成为国际建设市场最大热点之一，国际惯例

的项目管理知识对我国业主、工程咨询业与施工企业显得更加重要。今天，我们要从产业生存

的高度认识我国项目管理与国际接轨的迫切性，切实而深入地了解国际惯例的项目管理机制与

运作，由此分析我国项目管理的症结及我国工程咨询与施工企业功能的缺乏，进而再造我国投

资与建设全新的项目管理体制及我国建设企业的国际竞争能力。

国际惯例的工程业主制涵及运作业主（Client）在英文中是买主或顾客之意。其采购的标

的物是工程这种特殊的契约商品。按照世界银行的《采购准则》，业主制是在市场经济下业主

实现"经济"与"效率"两大目标的工程采购机制。就容而言，它包括业主对设计与监理工程咨询

顾问的选择、对施工承包商的选择及在施工过程中对承包商的微观监理，其选择的基本手段是

激起工程咨询顾问与施工承包商同行中的竞争。工程咨询顾问竞争与施工承包商竞争是不同

的，后者是我们常听到的招标投标方式。

国际惯例的工程业主制的基本运作框架是世界银行的《采购准则》及国际咨询工程师联合

会（“菲迪克”FIDIC）的工程技术与项目管理规。国际惯例的业主制对投融资者及业主来说，

是一套完整、科学而成熟的投资控制与风险约束机制。除世行为代表的国际开发机构外，越来

越多的政府与经济组织倾向对之接受与强调。投资是一个从资金流到物质流再到资金流的动态

过程。投资旨在获取较高的回报率，但是，这一动态过程是风险丛生的。

在项目入手的实业投资中，它主要表现为项目管理的风险。国际惯例的业主制基本奥秘在

于，业主利用其有利的市场地位使承包商沦为“中间投资者”，进而将风险最大限度地转移给

承包商。投资是一个以资金形成资产，通过管理资产提高资产效益，最后资产转为资金的动态

增值循环。按照国际业主制，施工承包商的大临工程（甚至包括业主监理现场工程师的办公与

生活设施）、施工设备、材料、管理费乃至员工的生活费与工资必须由自己先行垫付。业主对

承包商完成的工程量，按监理现场工程师的证明、投标单价的90%支付进度款。随工程进度款

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的支付，业主逐渐将工程买下来。承包商在执行项目中将垫付的资金形成上述有形资产与施工

权等无形资产。他通过自己施工及管理交付合格工程得到工程进度款是将资产转化为资金。其

利润－－工程实际成本与标价之差也就是投资回报。有人会问：“在国际项目中业主不是要在

开工时提供工程动工费吗？”是的。但按国际惯例，承包商在得到合同前必须提交占标价10%～

15%的履约保证金以及与预付款等额的预付款保证金。

在有些国家，保证金可以由业主指定的银行出具的担保函代之，普遍采用的是“无条件不

可撤消保函”。它使业主在发现承包商违约时有权要求银行支付，银行有义务无条件支付。有

两点必须指出：其一，业主的动工预付款是在前几次工程进度款中逐渐扣完的；其二，在激烈

的建设市场竞争中，承包商利润永远不可能大于履约保证金额度。有这样保证金在手，业主可

以随时迫使承包商停工、返工，甚至没收保证金，驱逐承包商，以承包商保证金自行雇用他人。

总之，在收到进度款之前所有费用是承包商投入的，他欲收回投资，绝不敢冒违约的风险。

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