因经济纠纷强行扣押车辆问题的研究

对因经济纠纷强行扣押车辆问题的思考

近年来随着市场经济的不断发展，因债权债务问题引发的纠

纷日益增多，因该类纠纷而强行扣押他人车辆追索债务的案件呈

逐年增多趋势，业已成为困扰基层民警执法的一个突出问题。笔

者结合有关法律规定和执法实践，就此类案件谈一点自己的认

识。

一、典型案例

1、佘某华诉如皋市公安局不作为案

2016年1月8日8时许，李某、张某等人驾驶三辆小汽车

围堵住佘某华之子佘某驾驶的车辆，以与佘某华之间存在经济纠

纷为由，不让佘某离开（该案涉车辆登记的车主为佘某华，佘某

华将该车辆交其子佘某使用）。佘某当即拨打110电话报警。如

皋市公安局接到报警后即派员出警，出警民警在现场作简单了解

后仅对双方进行口头劝诫后即离开。当日下午，李某等人通过薛

某联系拖车公司将案涉车辆拖走，并一直扣留车辆至今。事后，

佘某华、佘某再次报案，要求如皋市公安局依法履行查处职责。

佘某华还向如皋市公安局邮寄了“抢劫苏FGD561轿车举报材

料”，要求如皋市公安局立案侦破、追回车辆、追究行为人的违

法犯罪责任。如皋市公安局在向李某等人进行调查后，以当事人

之间存在经济纠纷，李某等人的行为不符合立案条件为由，未予

立案查处。佘某华遂向法院诉讼。

2、郭某城诉辉县市公安局不作为案

2008年9月1日下午，河南省市高庄村刘某骑电动车送其

岳母李连翠（原告郭某城之妻）回家，在通往白道村的道路上和

王某骑的摩托车相撞，双方不同程度受伤，但均未向交警部门报

案。事发后李连翠领王某到高庄乡卫生院（刘某之父刘贵安

支付了医疗费用）。后因王某与刘家父子就赔偿问题协商未果，

王某便郭某城索要，遭郭某城拒绝。9月7日上午，王某带领

一伙人闯入郭某城家中（王某之子自带拖拉机摇把），强行将郭

家停放的拖拉机开走。郭某城随即拨打110报警，高庄派出所干

警赶到现场时，随王某同去的人尚未走完，但直到2008年10月

26日才正式组织调查，同时做了一定的调解工作，但迟迟没有

对此事作出进一步的处理。几个月后，辉县公安局口头告知郭某

城，车辆被抢走是因王某与郭某城之间存在民事纠纷，郭某城应

该直接提起民事诉讼，抢车之事不属公安机关管辖。原告不服，

于2009年6月24日向辉县市人民法院提起诉讼，要求被告履行

法定职责，对王某等人的行为进行处罚，追回自己的车辆。

二、法理评析

此类案件的焦点在于：因索要债务为由强行扣押他人车辆拒

不返还的行为，是否属公安机关的管辖。办案民警往往认为当事

人之间存在经济纠纷，不应由公安机关处理，建议当事人向人民

法院提起民事诉讼。而笔者认为，该行为应属公安机关管辖，理

由如下：

1、法律规定该行为不具有正当性

我国宪法规定，公民的合法私有财产不受侵犯。物权法规定，

私人的物权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。侵害物权，

除承担民事责任外，违反行政管理规定的，依法承担行政责任；

构成犯罪的，依法追究刑事责任。民事诉讼法第117条规定，任

何单位和个人采取非法拘禁他人或者非法私自扣押他人财产追

索债务的，应当依法追究刑事责任，或者予以拘留、。上述

法律条款明确了非法扣押他人财产的私力救济方式不仅不受法

律保护，还应承担相应的法律责任。存在民事纷争，不是构成行

为人可以实施违法犯罪行为的正当理由，该行为已超出了债务纠

纷的范畴。债权人不通过正当法律程序主张债权，由人民法院对

债务人采取强制措施，而是私自采取强行扣押债务人财产实现权

利的，其行为本身具有违法性，侵犯了他人的人身权和财产权，

也妨害了国家机关对社会的正常管理活动，破坏了社会秩序。

还有一种情况是强行扣车的一方往往声称对方长期欠款不

还，其将对方车辆占为己有，对方的欠款就予以抵消不再追究。

合同法第91条第3项规定：债务相互抵销，属于合同的权利义

务终止情形之一。也就是说“抵账”这一通俗说法是有法律根据

的。但合同法第99条规定：当事人互负到期债务，该债务的标

的物种类、品质相同的，任何一方可以将自己的债务与对方的债

务抵销，但依照法律规定或者按照合同性质不得抵销的除外。当

事人主张抵销的，应当通知对方。通知自到达对方时生效。抵销

不得附条件或者附期限。第100条又规定：当事人互负债务，标

的物种类、品质不相同的，经双方协商一致，也可以抵销。以上

法条说明，即使双方存在债权债务关系，一方强行占有另一方私

有车辆用以抵消债务的作法，未经双方协商一致，显然也是不符

合合同法规定的债务抵销的条件和程序的。也就是说，该行为同

样不是构成行为人可以实施违法犯罪行为的正当理由。

2、公安机关办理此类案件于法有据，职责所在

公安机关在执法办案中遇到此类问题一般的处理方式都是

告知双方因存在经济纠纷，建议通过民事诉讼解决。这样的处理

方式往往会导致众不满或引起执法争议，同时也致使此类行为

得不到及时有效的打击。如果追究行为人的刑事或行政责任，不

仅可以规范债权人的行为，保障良好的社会经济秩序，制止公民、

法人和其他组织的合法权益受到侵害，违法行为也能得到有效制

止，同时也提升了众的满意率和公安机关的执法公信力。

《中华人民共和国人民警察法》第六条第（一）项、第（二）

项规定，预防、制止和侦查违法犯罪活动，维护社会治安秩序，

制止危害治安秩序的行为，系人民警察应当履行的职责。《中华

人民共和国人民警察法》第二十一条第一款规定，人民警察遇到

公民人身、财产安全受到侵犯或者处于其他危难情形，应当立即

救助；对公民提出解决纠纷的要求，应当给予帮助；对公民的报

警案件，应当及时查处。《中华人民共和国治安管理处罚法》第

二条规定，扰乱公共秩序，妨害公共安全，侵犯人身权利、财产

权利，妨害社会管理，具有社会危害性，依照《中华人民共和国

刑法》的规定构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不够刑事处罚

的，由公安机关依照本法给予治安管理处罚。根据上述规定，保

护公民的人身和财产不受非法侵犯，预防、制止违法犯罪活动，

及时查处治安违法行为，维护社会治安秩序，是公安机关、人民

警察的法定职责。

公安部法制司在1995年3月6日做出的对浙江省公安厅法

制处《关于非法扣留他人车辆该如何定性处理的请示》批复（公

法[1995]24号）明确指出，为了维护社会主义经济秩序，对经

济纠纷的当事人非法扣留与经济纠纷无关的第三者所有的机动

车辆的行为，公安机关应当依法惩处，坚决制止；对行为人分别

不同情况予以处罚，所扣车辆应当无条件返还给所有人或使用

人……。根据不同情况按照破坏交通秩序罪、抢夺罪、抢劫罪、

罪等予以追究。同时要求公安机关的治安部门、刑侦部

门、交通管理部门或者巡逻警察接到此类案件报案的，都应当及

时受理，然后根据案件情况，移交主管部门管辖。该答复尚未废

止，答复中提到的相关法律条文虽已发生变化，但该答复关于因

经济纠纷非法扣押他人车辆、公安机关可以追究法律责任的精

神，在具体案件办理或警情处置中仍然具有指导作用。

2013年7月15日，、最高人民检察院发布《关

于办理寻衅滋事刑事案件适用法律若干问题的解释》规定：“行

为人因婚恋、家庭、邻里、债务等纠纷，实施殴打、辱骂、恐吓

他人或者损毁、占用他人财物等行为的，一般不认定为‘寻衅滋

事’，但经有关部门批评制止或者处理处罚后，继续实施前列行

为，破坏社会秩序的除外。”该司法解释说明，因债务纠纷，占

用他人车辆经公安机关制止或者处理处罚后，仍拒不改正继续实

施，破坏社会秩序的，说明在经制止处理后，行为人应当明知行

为的非法性，再次实施不法行为，表明行为人存在藐视和挑战社

会一般交往规则的意图，可以认定行为人具有寻衅动机。该解释

可与《治安管理处罚法》中第二十六条第一款第三项的规定“有

下列行为之一的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以

下；情节较重的，处十日以上十五日以下拘留，可以并处一

千元以下……（三）强拿硬要或者任意损毁、占用公私财物

的……”相对应。依据该司法解释的精神，公安机关先按照一般

治安违法行为进行制止或处罚，经批评制止或处理处罚后继续实

施该行为可依法追究刑事责任。

3、打击因经济纠纷引发的违法犯罪行为不是插手经济纠纷

对于公安机关插手经济纠纷，公安部曾经发出《公安部关于

严禁越权干预经济纠纷的通知》、《公安部关于严禁公安机关插

手经济纠纷违法抓人的通知》及《公安部关于公安机关不得非法

越权干预经济纠纷案件处理的通知》等加以规范。由于有些民警

对法律认识不到位，导致在发现因经济纠纷引发的违法犯罪问题

时，无法判断是否属于“插手经济纠纷”，不愿或不敢处理此类

案件。插手经济纠纷和经济纠纷引发的违法犯罪行为是两个不同

的概念，二者存在明显区别。经济纠纷引发的违法犯罪是因经济

纠纷而起，是个人试图解决经济纠纷而采取的非法行为，属于一

种私力救济行为，而现代社会法律以禁止私力救济为原则，通过

法律来化解矛盾、解决纠纷是现代法治社会的特征。公安机关对

于经济纠纷本身如借款合同纠纷、承包合同纠纷等，不得非法插

手干预，但对因经济纠纷引发的违法犯罪问题，公安机关不能在

处警时以当事人双方存在经济纠纷不属于公安机关管辖为由拒

绝受理，或者受理后经查认为只要存在经济纠纷便不予立案调

查，致使有的证据不能及时取到，案件不能及时处理，甚至因此

引起更严重的违法犯罪行为。

三、审判结果（注）

南通市中院审理后认为：保护公民的人身和财产不受非法侵

犯，预防、制止违法犯罪活动，及时查处治安违法行为，是公安

机关、人民警察的法定职责。当事人之间存在民事纷争，但不是

任何一方恃强夺取财产的合法理由，在佘某因合法财产受到侵犯

报警求助后，公安机关应当依法采取有效措施，预防和制止不法

侵害行为的发生。公安出警人员仅进行口头劝告，未能有效保护

公民财产安全，不能视为已经依法履行法定职责。公安机关依法

查处行为人以存在民事纠纷为由非法强占他人重大财产的行为，

不属于不当介入民事争议的处理。如皋市公安局收到佘某华的报

案后，未依法立案调查并作出处理决定，属行政不作为。南通中

院遂判决确认如皋市公安局未依法履行职责的行为违法；并责令

如皋市公安局在三十日内对佘某华的报案作出处理决定。

河南省辉县市人民法院经审理认为，根据《治安管理处罚法》

的规定，被告辉县市公安局负有维护社会治安秩序，保障公共安

全，保护公民、法人和其他组织的合法权益的法定职责。本案中，

王某带人闯入原告家中强行将车辆开走的行为，既侵犯了原告的

住宅安宁权，也侵犯了原告的财产权。原告年迈体弱，无力制止

不法行为的侵害，只有拨打110报警求助。王某等人的行为扰乱

了原告正常的生产、生活秩序，具有明显的社会危害性，违反了

《治安管理处罚法》的规定，经被告方教育后拒不纠正其不法行

为，有关人员应当受到治安处罚。被告辉县市公安局提供的证据

不能证实原告曾经承诺或应该对王某与刘某之间发生的交通事

故负责。事实上王某和刘某在交通事故中互有损伤，双方之间存

在一个不确定的损害赔偿关系（有待相关机构作出确认）。郭某

城夫妇既不是交通事故的当事人，也不是负有连带责任的担保

人，被告借口原告与王某之间存在民事纠纷而对抢车行为不作处

理，实际上等于强加给原告一种不该承担的责任，违反了公安机

关应当履行的法定职责。应当指出，本案王某等人从原告家中强

抢车辆的行为相较一般的扣车行为具有更大的社会危害性。如果

对上述行为不予处罚，就不足以彰显法律的惩戒和教育作用无疑

会引起并鼓励他人效仿，无形中助长此类强抢行为蔓延，从而在

更大程度上危害社会长治久安，违背建设有序和谐社会的时

代要求。此外，被告方在出警后近50天时间内，没有采取任何

有效措施，违背了高效便民的行政效率原则，况且在庭审中拒绝

就职权问题向法庭举证，有规避司法监督嫌疑。根据治安管理处

罚法的规定，公安机关办理治安案件的期限，自受理之日起不得

超过30日。案情重大、复杂的，经上一级公安机关批准，可以

延长30日。原告车辆被抢至今近一年时间里，被告没有作出处

理，违背了治安管理处罚法的规定。据此，依据行政诉讼法第五

十四条第（三）项之规定，法院判决：责令被告辉县市公安局在

判决生效后10日内对原告郭某城投诉车辆被抢一事作出处理。

宣判后，辉县市公安局不服一审判决，向新乡市中级人民法院提

起上诉。新乡市中级人民法院经审理判决驳回上诉，维持原判。

以上可见，法院判决如皋市公安局及辉县市公安局未依法履

行职责，主要表现在以下两个方面：

一是公安机关现场处警时未能有效消除财产的不安全状态，

不能视为其已经依法履行了法定职责。

在余郭二名原告因其合法使用的财产遭到他人的不法侵害

拨打110报警求助后，两地公安机关便负有采取有效措施，切实

保护公民财产安全的职责。公安局接警后虽派员处警，但处警人

员仅进行了口头劝告后即离开，该出警行为，未能有效改变原告

所占有、使用财产的不安全状态，未能有效制止和预防正在发生

及潜在的危害，属未能有效保护公民的财产安全。故认为两地公

安局虽派员处警，但因未能实现预防和制止违法行为发生的出警

目的，不能视为已依法履行职责。

二是公安机关对当事人的报案未予查处并作出行政决定的

行为，属行政不作为

《中华人民共和国治安管理处罚法》第七十七条、第七十八

条、第九十五条以及第九十九条规定，公安机关对于公民报案的

案件，应当及时受理并进行登记。受理报案后，应当进行调查，

并视不同的案件情况在一定时限内作出相应的处理决定。上述案

件中，原告都向公安机关报案要求追究行为人的违法责任，两地

公安机关应当按照上述规定立案受理，依法进行调查并作出相应

的处理决定。两地公安局未对二原告的报案及时受理并作出行政

处理决定，构成行政不作为。

综上所述，债务纠纷引发的强行扣押他人车辆行为本身已经

超出了经济纠纷的范畴，虽然一般不直接认定为寻衅滋事行为，

但公安机关应当予以批评制止或者处理处罚。如果公安机关批评

制止或者处理处罚后，继续实施强行扣押他人车辆拒不归还，破

坏社会秩序的，应当追究其法律责任。

注： 南通市中院审判引用自南通行政审判 作者：郁娟

辉县市人民法院审判引用自辉县市人民法院（2009）辉行初字第21号行政

判决