中国土地产权与土地市场发展(刘守英 国务院国家发展研究中心农村部)

中国土地产权与土地市场发展

刘守英 国务院国家发展研究中心农村部

上传时间:2008-10-22

主讲人：刘守英（国务院发展研究中心农村部研究员）

主持人：高圣平（中国人民大学法学院副教授）

主 办：教育部人事司、高教司

承 办：中国人民大学法学院

海南大学法学院

协 办：中国人民大学民商事法律科学研究中心

美国乔治•华盛顿大学法学院

中律原咨询（北京）有限公司

讲座时间：2008年10月4日

讲座地点：海南大学邵逸夫学术交流中心第一会议室

主持人：今天是2008年全国高校土地法青年骨干教师高级研修班的第四讲。本次讲座

是王利明教授主持的《农村与农民土地权利保护》项目的一部分，由教育部人事司、

高教司主办，中国人民大学法学院和海南大学法学院承办。本次讲座有幸得到了美国乔治•

华盛顿大学法学院的资助，并得到了中国人民大学民商事法律科学研究中心、中律原咨询（北

京）有限公司的协助，在此，我们对上述单位表示衷心的感谢。本次讲座我们邀请到了国务

院发展研究中心农村部刘守英研究员，他多年来一直关注土地问题，参与了国家多项土地政

策的制定，对土地经济有深入的研究。他也是本次研修班邀请的唯一一个法学之外的学者。

今天他将就我国的土地产权与土地市场发展作专题演讲。我们用热烈的掌声欢迎他为我们作

讲座。

主讲人：感谢主办方的邀请，让我有机会和来自法学界的你们进行面对面的交流。30

年前，农村土地制度改革拉开了中国改革的历史大幕。在30年改革与发展进程中，土地制

度变革一直扮演发动机的角，土地市场的发展可谓波澜壮阔、跌宕起伏。农地制度方面，

在坚持和稳定农户土地承包经营权前提下，农村土地承包经营权市场从自发到规范，随着农

村劳动力的流动和农村经济结构变迁，农地流转速度和规模呈加大之势。随着工业化城市化

的高速推进，农地转为非农地的进程大大加快，农地通过集体土地转用和国家征用两种途径

进入市场，形成“两种权利体系、两个市场、两种土地利益分配”的二元土地市场格局；随

着城市土地使用制度改革，国有建设用地的使用从无偿到有偿，为增加地方财政收入、解决

城市基础建设资金来源做出了重大贡献，但是由于政府垄断土地一级市场，也造成土地腐败、

土地浪费和土地所有者权益受到侵犯等制度弊端。我将从政策演进、土地市场发展实绩和面

临的问题三个角度，分别对农地产权和承包权市场发展、农地转非农用地市场中集体建设用

地市场发展和国有建设用地市场的问题进行分析，并提出相关政策建议。

I、农地承包经营权市场发展：政策演进、现状与问题

一、 农村土地承包经营权与市场发展的政策演进。

家庭承包制改革，于20世纪70年代末80年代初从贫困地区发轫，1982年的中央第一

个农村工作1号文件予以认可，1984年在全国普遍化，到该年底，全国已有99 %的生产队、

96．6%的农户实行了包干到户。

随着土地承包到户，农村土地流转相继出现。为此，1984年的中央农村工作会议1号

文件明确规定，“在延长承包期以前，众有调整土地要求的，可以本着‘大稳定，小调整’

的原则，经过充分商量，由集体统一调整。 ”

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同时，“鼓励土地逐步向种田能手集中。社员在承包期内，因无力耕种或转营他业而要

求不包或少包土地的，可以将土地交由集体统一安排，也可以．．．．．．由社员自对象协商

转包。”

1986年1号文件明确，“随着农民向非农产业转移，鼓励耕地向种田能手集中，发展适

度规模的种植专业户。”

80年代中期以后，乡镇企业在发达农区和大城市郊区勃兴，这些地区有相当比例的农

村劳动力“离土不离乡”，出现一部分农户将土地弃之舍不得但又不好好种地、另一部分农

户想多种地又得不到地的窘境。

1987年中央政治局在“把农村改革引向深入”中提出，“在京、津、沪郊区、苏南地区

和珠江三角洲，可分别选择一两个县，有计划地兴办具有适度规模的家庭农场或合作农场，

也可以组织其他形式的专业承包，以便探索土地集约经营的经验。”，同年国务院作出建立农

村改革试验区的决定，并允许在江苏的苏锡常、北京的顺义、广东的南海进行适度规模经营

以及山东平度进行两田制试验，在这一时期的中央和国务院文件中，也提出了“在稳定和完

善家庭联产承包制的基础上，在发达地区的农村和大城市郊区进行适度规模经营。”

但是，在90年代初以后，对家庭承包制的缺陷的讨论和推进集体经济的规模经营的主

张不断升温，在一些地方出现集体以多留机动地、搞两田制、以及进行农业结构调整的名义

减少甚至收回农户承包地的现象。

1993年11月中央明确规定：耕地承包期再延长30年，提倡“增人不增地，减人不减

地”。在坚持土地集体所有和不改变用途的前提下，经发包方同意，允许土地使用权依法有

偿转让。少数二三产业比较发达，大部分劳动力转向非农产业并有稳定收入的地方，可以从

实际出发，尊重农民意愿，对土地作必要的调整，实行适度规模经营。十四届三中全会《关

于建立社会主义市场经济体制若干问题的决议》提出，在坚持土地集体所有的前提下，延长

土地承包期，允许继承开发性生产项目的承包经营权，允许土地使用权依法有偿转让。少数

经济比较发达的地方，本着众自愿原则，可以采取转包、入股等多种形式发展适度规模经

营。

1995年国务院强调，进行土地调整时，严禁强行改变土地权属关系，不得将已经属于

村组级集体经济组织所有的土地收归村有。严禁发包方借调整土地之机多留机动地。原则上

不留机动地，确需留的，不得占耕地总面积的5%。建立土地承包经营权流转机制，在坚持

土地集体所有和不改变土地农业用途的前提下，经发包方同意，允许承包方在承包期内，对

承包标的依法转包、转让、互换、入股。针对有的地方发展适度规模经营操之过急的苗头，

中央领导明确表示，土地使用权的流动最终会形成土地的适度规模经营，但是一个长期的发

展过程。1997年中央文件提出：根据实际需要，进行“大稳定、小调整”时，“小调整”只

限于人地矛盾突出的个别农户，不能对所有的农户进行普遍调整；绝不能用行政命令的办法

硬性规定在全村范围内几年重新调整一次承包地。中央不提倡两田制，对预留机动地必须严

格控制。97年中央领导同志在中央农村工作会议上指出，强调稳定土地承包关系，并不是

不让流转，而是说流转一定要建立在农民自愿的基础上。发展适度规模经营，必须坚持条件、

适度、多样、引导和服务的原则。

直到2001年中央发18号文明确提出：农村土地流转的主体是农户，土地流转必须坚持

“自愿、依法、有偿”的原则，并且明确提出不准搞两田制，对农村集体留机动地的比例进

行了严格限定，为防止企业到农村圈地，还提出了不提倡企业到农村大规模包地。这一文件

关于土地流转的规定又被写入200２年的《农村土地承包法》，明确了“通过家庭承包取得

的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。”土地承包经

营权流转应当遵循“平等协商、自愿、有偿”的原则，声明了“任何组织和个人不得强迫或

者阻碍承包方进行土地承包经营权流转”，强调了“土地承包经营权流转的主体是承包方。

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承包方有权依法自主决定土地承包经营权是否流转和流转的方式。”２００５年１月农业部

颁布《农村土地承包经营权流转管理办法》，对农村土地承包经营权流转的原则、当事人权

利、流转方式、流转合同、流转管理等进行了可操作性规定，从此，农村土地承包经营权流

转进入规范和法律轨道。

二、 农村土地承包经营权市场发展的阶段性特征。

在过去的30年，由于经济发展的不平衡性，农村土地承包经营权市场的发展具有明显

的区域性和阶段性。

第一阶段是改革初期。随着包产到户制度的激励效应释放完毕，农村剩余劳动力开始显

现，部分剩余劳动力到农业以外寻就业机会，农村内部也涌现大量种植专业大户，农地的

自发转包开始在全国各地农村出现。这个时期的农地流转具有自发、非正规、和短期性特点。

第二阶段是80年代中期和90年代初期。主要发生在沿海发达地区和大城市郊区。随着

乡镇企业的发展壮大，这些地区的大部分农村劳动力转向乡镇企业做工，但是，由于国家粮

食定购任务继续存在，村集体仍承担完成国家粮食定额上缴的任务，于是出现村集体将农民

承包地集中并辅之以一定补贴的规模经营，一般村集体集中村庄80%以上的土地，承包给

几十个大户经营，每个大户种植的土地面积约50-100亩不等，合约方式是：村集体免租提

供给种植大户土地，免费或低额收取农机、农技服务费，外加一定量的生产资料补贴，种田

大户则必须替村集体完成全村须上缴的国家粮食任务。这一阶段土地流转的特点是：农户因

承包土地变成负担而使村集体收地交易成本低，村集体组织是土地集中和流转的主体，规模

经营户因靠补贴维持而难以为继。

第三阶段是90年代中期至21世纪初的农村税费改革时期。这一时期在中西部粮产区和

农业劳动力外出多的地区与沿海及大城市郊区呈现完全不同的特点。在传统农区，一方面，

由于土地负担越来越重，在一些地区甚至出现土地税负过高致使土地净收益为负，导致农民

种地的积极性大大下降，另一方面，由于除沿海以外的农村地区乡镇企业大量倒闭，“离土

不离乡”的兼业模式难以为继，大量农村剩余劳动力到珠三角和长三角的企业做工或到大城

市打工，于是出现土地大量抛荒，在中部一些农区，土地抛荒率达到30%以上，这一时期

在这些地区的土地流转出现多样化的特征，一种是农民自发流转，其合约形式为，租出户不

收任何地租将承包地交由租入户使用，租入户上缴土地负担；或是租户不收任何地租将承包

地交由租入户使用，并且还替租入户承担部分土地负担。另一种是村集体组织将这些抛荒的

土地收回（或者给原承包户打招呼，大多不打招呼），再转包给其他承租人，承租方直接交

地租给村集体组织。两田制和反租倒包在这些地区十分普遍。在沿海和大城市郊区，由于高

速的工业化城市化，当地农业产值和就业份额大大下降，农业已成为副业，一般由农户或村

集体将土地承租给外地人经营，规模经营户逐步形成，且以种植高价值的经济作物和服务城

市的作物为主。

第四阶段为农村税费改革以后至今。2003年国家决定取消农业税后，承包农户不仅从

此不再交纳农业税，更为重要的是县乡两级的搭车收费没有依托了，土地负担的取消，加上

这之后直接发放到农户的各项惠农补贴政策的实施，使得种地变得有利可图，因而出现原来

因土地负担重放弃土地的农民纷纷回到村里重新要回承包地的现象。这一阶段的农村承包地

流转在不同农区也表现出不同的特征。在大多数传统农区，承包地流转仍以农户之间的自发

流转为主，但与前一阶段比，租出户一般除获得种粮补贴外，还从承租户收取一定量的租金。

这一阶段的另一个重要现象是，在劳动力流出较多的农区以及在沿海发达农村和大城市郊

区，出现企业到农村大面积包地，少则几百亩，多则上千亩。企业大面积包地获得土地的途

径有直接和一家一户农民签合同的，但大多数是村集体组织在中间扮演重要角，有的村组

织是提供土地信息平台，作为农户和企业之间的桥梁，收取一定的中介服务费，更多的村组

织是以行政力量将承包给农户的土地集中，由企业与村组织直接签定合同，租给企业使用，

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这些企业一般将地租交纳给村组织，村里再将一部分地租发放到各承包农户，村组织自身还

留部分作为公共使用。

三、《农村土地承包法》实施以来的农村土地承包权流转状况。

在《农村土地承包法》实施以前，农村土地承包权流转的规模一直不是很大。据农业部

抽样调查，1992年全国共有473．3万承包农户转包、转让农地774千公顷，分别占当年承

包农户总数和承包地总面积的2．3%和0．9%。农业部农研中心对近3万户农户的抽样调

查结果为，4．09%的农户将自己承包的部分土地转包，只有1．99%的农户全部转出承包地，

10．68%的农户转包他人耕地。但是，以行政力量推动土地规模经营的力量一直存在。最普

遍的做法是推行两田制，从1986年开始，两田制已成为全国分布最广的形式。1992年全国

170万个村组实行两田制，占村社总数的32．3%，比1990年增长42．6%；实行两田制的

面积为39597千公顷，比1990年增长7．3%。另一种做法是在少数地区推进规模经营。自

1987年中央第一次明确提出在有条件的地方有计划地探索土地集约经营以来，土地适度规

模经营的推进分为两个阶段。1991年以前进展一直缓慢，1992年以来，土地流转和适度规

模经营速度明显加快，特别是在沿海地区。到1993年，无锡县、常熟市和吴县劳均经营土

地面积1公顷以上的土地规模经营单位已发展到2816个，经营面积15千公顷，占责任田总

面积的比重比88年的1．1%提高到22．4%。

2000年以后，影响中国农地流转的政策和制度因素发生了很大变化，特别是税费改革

和土地承包法的实施，中国农村土地流转出现了一些新的趋势。由于官方没有进行全国土地

流转的统计，我们只得对２０００年以来，主要报刊、杂志有关农村土地流转的资讯进行了

检索。就全国来看，农村土地流转的比例在10%左右，其中东部地区较高，很多地区超过

10%，中部地区大多在5%-10%之间，而西部地区大多低于5%。土地流转的形式，在三个

地区最主要形式都是农户与农户之间的流转，但东部地区的反租倒包和入股等形式明显增

多。

２００７年，我们又对上海、浙江、湖南、湖北、四川、安徽、重庆、吉林和辽宁进行

了调查发现，经过1994年的二轮延包、1997年的土地延包完善，和2003年的《农村土地

承包法》的实施和落实，农民与土地的承包关系进一步稳定和长期化。到2007年，各省市

已颁发《农村土地承包经营权证》的户数占总农户数比例分别为：四川省92%，重庆市95%，

湖南省86%，湖北95%，。黑龙江98%，辽宁省98%，浙江省93.5%，安徽绩溪99.6%。农

村土地流转仍以自发为主，但地方政府和集体经济组织介入流转的倾向有明显增强，业主和

企业包地的数量和规模有加大之势。以土地承包经营权流转面积占总承包耕地面积的比重

计，浙江省是所调查省市最高的，达19.8％，其次分别为：重庆10.84%，四川10%，湖北

10 %，黑龙江8.9%，湖南6%，辽宁2%。农户自发的流转仍然是主要形式，农户以转包、

出租、互换、转让等形式流转的土地占80%以上。近几年，地方政府或集体经济组织主动

介入土地流转的倾向有所强化。浙江省叫“土地信托中心”，县、乡镇一级设立土地信托（托

管）中心，村一级具体负责土地信托服务。全省有254个乡镇、4344个村建立了这种土地

流转服务组织。2006年绍兴县土地流转面积为72500亩，其中通过土地信托实现流转的土

地面积达49200亩。四川的成都、绵阳、遂宁、南充、内江等地，成立了各种形式的中介组

织或农村土地流转服务中心，主要功能是集中农户土地，选择业主，谈判承包合同和价格，

整体招商引资。重庆也在积极发展土地流转服务的中介组织，该市九龙坡区村社集体组织流

转面积16229亩，占88%。湖北在前几年搞结构调整强迫农民流转，在二轮延包时被纠正

后，现在改为股份只形式，在流转形式中，入股比例增加了71.4%。由于集体组织和地方政

府的主动介入，土地出租也有向业主和企业方向发展之势。浙江通过流转，全省形成10亩

以上的规模经营面积292.1万亩，占总流转土地面积的74.3％，其中10-50亩的170.42万亩，

50-200亩的86.7万亩，200亩以上的35万亩。浙江绍兴县的规模经营大户有652户，面积

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4.91万亩，占流转总面积的67.72％，户均75.43亩，100亩以上的有63户。在自贡市，部

分乡镇将农户待转包土地实行竞标承包，或集中部分土地搞农业招商，或将农民土地入股与

业主合作。该省的富顺县也推行了业主租赁搞规模经营，目前，全县租赁面积1．24万亩，

占流转面积的12．5%，占流转农户数的14．4%。重庆九龙坡区，业主租赁土地面积普遍

较大，如重庆腾翔实业有限公司，兴建体育休闲中心，涉及两个镇的土地，租地面积达4000

多亩。在重庆的忠县，土地流转中心集中的土地也以公司租赁、大户承包、农民公司等形式

出租，实现土地流转19．4万亩，占全县耕地面积的24．3%。在湖南，也出现了越来越多

的种植大户、工商企业和行政事业单位，租用农户的成片土地集中规模经营。

四、 农村土地承包经营权流转的几个政策问题。

在30年的农村承包权市场发育中，农地经营规模过小一直广受病垢，对家庭承包制的

批评阶段性出现，农村承包地流转速度一直被认为过慢。关于农地承包权流转问题，有几个

问题必须在政策上予以澄清。

（一）关于土地流转的主体。中央18号文明确强调农地承包权流转的主体是承包农户，

之所以强调这是农地流转的前提，是因为《农村承包法》已经赋予承包农户长期而有保障的

土地使用权，土地的流转权是这个权利束中最重要的权利，只有坚持了农户土地流转的主体

地位，才能形成稳定有序的承包权流转市场，才能既保护土地承包者的权益，也能稳定承租

户的投资预期和合约关系。

（二）关于土地流转的地租归属。由于土地的承包经营权属于

承包农户，《农村土地承包法》规定的土地流转的有偿原则，就应该明确是承包农户有

收租的权利，土地出租的地租只能由农户与承租者协商决定，而且地租只能归属土地出租农

户。

（三关于集体经济组织的角定位。之所以在不同时期出现

集体经济组织收地替代农户出租土地，很重要的一个制度原因是对土地集体所有制中集

体经济组织的权利限定还不明确和严格，尽管《农村土地承包法》规定了集体经济组织不能

收农民土地，但在实际操作中往往很难实施。在法律上应当明确集体经济组织在土地流转中

只是起中介服务的作用，不得收地转租，不得代替农户与承租者直接签定土地流转合同，不

得截留属于承包农户的地租。四是如何对待规模经营。很多人认为是家庭承包制妨碍了土地

流转和规模经营，事实上早在1984年中央政策就是鼓励农户承包地的流转，土地流转面积

之所以未能如愿扩大，重要的一个原因是目前阶段承包农户还不能完全脱离土地，主要是我

们缺乏让农户离开土地的制度条件，如他即使进城了也不能对承包地进行处置，还有就是我

们也没有设置让农民在城市永久落地的制度。这样，在农民无法主动割断与土地关系的情况

下，土地只能以短期出租方式流转，无疑造成形成土地规模经营的高昂制度费用。应该承认，

在目前阶段我国大城市郊区和沿海一些已经高度工业化城市化的地区，已经具备规模经营的

条件，规模经营户或农业企业通过从事高价值作物生产和加工，可以获得丰厚的回报，因此，

可以在这些地区出台促进土地流转和规模经营的政策，其中有几点是必须要明确的，包括，

原承包农户的地租一定要得到充分保障；规模户或企业一定要与原承包户签定农地流转合

同；建立以集体组织为中介的土地流转平台，规定可以收取的中介费用；明确限制租地企业

不得将所租土地用于非农开发，严禁企业囤地进行土地投机的行为。

II、集体建设用地市场发展与改革

一、农地转集体建设用地政策演进

过去30年，中国经济的高速增长，伴随着高速的工业化和快速的城市化进程，与之相

应的是农地的大面积非农化。由于我国《宪法》规定了城市土地国有和农村集体所有两种形

式，农地转为建设用地，包括转为城市建设用地和农村建设用地，因而保留了国家征用和集

体转用两种途径。

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与农地转非农用的土地国有化趋势相比，农地转集体建设用地的政策则是完全不同的取

向。

改革初期，主要是鼓励农民利用村集体土地创办乡镇企业，发展农村经济。

到80年代中期以前，包产到户改革的成果使农民收入增加，出现农民第一次建房热。

农村建房导致占用大量耕地，为了对农村建房进行管理，1981年国务院发出《关于制止农

村建房侵占耕地的紧急通知》，1982年制定和发布《村镇建房用地管理条例》，用于规范村

镇内个人建房和社队企业、事业单位建设用地，要求办理申请、审查、批准的手续，农村土

地进入集体非农使用从初期的自动自发纳入政府管理。

80年代中期以后，农村土地进入集体建设用地市场的通道一直还是开着的。

1985年的中央农村工作文件还允许“农村地区性合作经济组织以土地入股方式参与（小

城镇）建设，分享收益或者建成店房及服务设施自主经营或出租。”

1987年的《土地管理法》中，农村土地进入非农建设还保留三个通道：1、只要符合乡

（镇）村建设规划，得到县级人民政府审批，就可以从事“农村居民住宅建设，乡（镇）村

企业建设，乡（镇）村公共设施、公益事业建设等乡（镇）村建设”。2、当全民所有制企业、

城市集体所有制企业同农业集体经济组织共同投资举办联营企业，需要使用集体所有的土地

时，“可以按照国家建设征用土地的规定实行征用，也可以由农业集体经济组织按照协议将

土地的使用权作为联营条件。”3、城镇非农业户口居民在经县级人民政府批准后，可以使用

集体所有的土地建住宅。

但是，１９９２年国务院出台《关于当前经济情况和加强宏观调控的意见》，对集体建

设用地采取了关闭市场的态度，包括集体土地必须先征为国有出让才能作为建设用地；集体

土地作价入股兴办联营企业的，其土地股份不得转让。

到1998年修订的新《土地管理法》时，对农村土地进入非农集体建设使用的口子就大

大缩紧了，农民使用集体土地从事建设在该法第四十三条已变成任何单位只能使用国有土地

的一个除外：“兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有

的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的

除外。” 明确提出了“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建

设”，但“农村集体经济组织以土地使用权入股、联营等形式与其他单位、个人共同举办企

业”这一条仍予保留。提出了农村村民一户只能拥有一处宅基地，农村村民出卖、出租住房

后，再申请宅基地的，不予批准。

1999年，国办发“关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知”３９号文，“农村居民

点要严格控制规模和范围，新建房屋要按照规划审批用地，逐步向中心村和小城镇集中；乡

镇企业用地要严格限制在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地范围内；农民

的住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅。”

2004年28号文，“鼓励农民建设用地整理，城镇建设用地增加要与农村建设用地减少

挂钩。加强农村宅基地管理，禁止城镇居民在农村购置宅基地。在符合规划的前提下，村庄、

集镇、建制镇中的农民集体所有建设用地使用权可以依法流转。”

2006年国务院31号文在“禁止通过‘以租代征’等方式使用农民集体所有农用地进行

非农业建设”的同时，允许在“符合规划并严格限定在依法取得的建设用地范围内，农民集

体所有建设用地使用权流转。”

二、农村集体建设用地进入市场进程

（１）农村集体建设用地市场从自动自发到纳入规范。改革初期，农村是使用建设用地

的大头。一方面，随着包产到户的推行，农民收入增加，农村出现第一轮农民建房高潮，另

一方面，到1984年以后，农村剩余劳动力大量显化，国家政策鼓励农民大力发展乡镇企业，

进行结构变革来增加农民收入和非农就业，1981-1885年，农村宅基地和社队企业建设用地

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的增长连续五年超过国家建设，成为占用耕地的大头。起初，农民需要宅基地只需向生产队

长或党支部书记提出要求，经同意就可无偿取得一块宅基地。生产队办企业只需调整一下社

员承包地即可兴办。公社、大队办企业只需调整一下生产队的土地，或仅吸收生产队若干劳

力、支付少量青苗等地上物补偿费，即可取得生产队的土地。1981年国务院发出《关于制

止农村建房侵占耕地的紧急通知》，1982年制定和发布《村镇建房用地管理条例》。《条例》

并未遏制这种局面。另一方面，十一届三中全会把发展社队企业（人民公社解体后改为乡镇

企业）作为振兴农村经济的重要举措。苏州地区1978-80年三年耕地减少21万亩，国家占

用8．7%，社队企业占34．7%，农民建房占25．2%。1978年全国乡镇企业用地估计235．5

万亩，到1985年估计约844．5万亩，用地规模扩大了2．6倍。1978-79年全国农村建房

约4亿平方米，1980年约5亿平方米，1981-1985年新建农民住宅平均每年在6亿平方米以

上，1978-80年江苏农民建房占地0．36万公顷。建设部1985年统计，全国农民建房占用

耕地6．03万公顷。1985年全国集镇用地197．7万公顷。乡镇企业和农民建房占耕地：1982

年7．7万公顷，1984年13．6万公顷。1985年18．9万公顷。1982年全国农村集体与个

人建房占用耕地115．5万亩，1983年为129万亩，1984年204万亩，1985年283．5万亩。

1987年以后，实施老《土地管理法》，对集体建设用地进行了进一步规范，但是乡镇企

业用地和农民建房用地这两个通道则一直还开着。因此，这一时期的集体建设用地仍占建设

用地总量的半壁河山。从各年的集体建设用地量来看，1988年的集体建设用地为69万亩，

1989年51．2万亩，1990年57．6万亩，1991年71．3万亩，1992年93．5万亩，1994

年71．3万亩。农村建房占地，1988年82．1万亩，1989年63万亩，1990年55．5万亩，

1991年49．1万亩，1992年46．2万亩，1994年43．1万亩。

（2）农村集体建设用地进入灰领域。1998年新《土地管理法》的颁布并付诸实施，

是中国集体建设用地市场变化的转折点。尽管该法在第四十三条还留了一个“．．．．．．除外”

的口子，但事实上，农地合法进入集体建设用地市场的通道已越来越窄。其原因是：第一、

法律认可农民集体以土地自办或联营办企业，但1998年以后随着乡镇企业的改制，农民集

体已没有了以法律的规定用土地办企业的条件。其二、1997年以后，同时实行了用地指标

审批管理，省级政府自然将紧缺的用地指标用于省会城市和其他中心城市，大多数县域经济

发展很少分配到用地指标。由此造成的结果是：（1）集体建设用地量大大缩减，1998-2007

年，真正用于建设的合法集体建设用地与之前的两个时期相比不可同日而语。（2）非法用地

蔓延。在得不到建设用地指标的情况下，地方为了发展经济，不得不冒违法违规的风险先行

用地。从几次土地市场整顿的结果来看，非法用地量达75%以上，其中大部分是集体越级

和违规用地。另一块是农民盖房，1998年以后，尽管农村居民点用地由1996年到2005年9

年间增加176．3万亩。在一些用地指标的发达地区，已多年不再审批建房指标，在人口增

长和分家的背景下，农村违规建房蔓延。

三、农村存量集体建设用地进入市场的几种途径

在集体增量用地通道被关闭、走入非法用地空间的同时，农村集体存量建设用地进入市

场的探索一直没有停止，也得到国土部和一些地方政府的认可。我们这里介绍的几个集体存

量用地进入市场的案例，代表了集体存量建设用地进入市场的几种途径。

（一）浙江湖州：规范存量集体建设用地的流转。对土地管理部门来说，一开始面对的

主要是存量集体建设用地的管理问题，尤其是在新

土地管理法颁布实施之后，乡镇企业的用地如何纳入统一管理的问题。90年代末，随

着乡镇企业的改制，这一问题变得尤为突出。一旦乡镇企业改制，企业的资产归属不再属于

集体，企业所占用社区的土地也不可能无偿。于是，在乡镇企业改制中，必须对乡镇企业的

土地资产进行处置。在企业转制中，许多地方采取的是让企业到土地部门补办手续的办法，

有的是直接将集体建设用地转性为国有用地，有的是先要用地单位补交相关税费和土地出让

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金，然后办理国有土地证。

浙江湖州的试点就是从解决乡镇企业土地资产处置为出发点的。该市到1997年底，乡

镇企业已占全市工业经济的80%以上，随着乡镇企业改制，土地使用权的处置成为焦点。

湖州市的做法是：（１）乡镇企业无论以何种方式转制，改制前应具有合法的土地使用权，

不具备的，须依法补办用地手续，并取得土地使用证书；（２）乡镇企业在进行资产评估时

应同时包括土地资产评估；（３）企业改制方式不同，办理用地手续的原则不同：包括：企

业整体转让或部分不动产转让时土地使用权随之转让的，由受让者依法办理土地征用、出让

手续，补交土地出让金和造地专项基金等国家税费；改制企业以出让方式取得的土地可以转

让、出租和抵押；集体土地所有者作为出租人将土地使用权随同地上建筑物、其他附着物租

赁给改制企业的，集体所有权性质不变，土管部门向出租方颁发《集体土地租赁许可证》，

承租企业向出租方支付租金。租赁取得的土地使用权不得擅自转让、转租和抵押；乡（镇）、

村以土地使用权作价入股，集体土地性质不变，乡（镇）资产经营公司或村经济合作社收取

每年红利。作价入股的土地使用权可以抵押；以划拨方式取得国有土地使用权的乡（镇）、

村集体企业改制时，由乡（镇）资产经营公司或村经济合作社补办出让手续、补交出让金后，

可以转让、出租给改制企业，补交的出让金要返回乡镇80%。

在处置转制乡镇企业土地资产的基础上，湖州市又将这一探索延伸到集体存量建设用地

的流转。先期试点做法是，保留集体土地所有权不变，允许集体土地在符合如下原则时进行

流转：（1）已经依法取得的镇、村集体非农建设用地使用权（即办理过使用手续的）；（2）

符合土地利用总体规划、村镇建设规划和相关流转条件的（一般村镇规划区内的流转，原则

上征为国有；规划区外的，实行集体土地内部流转）；（3）流转形式包括转（含作价入股或

出资）、出租、抵押土地使用权；（4）土地收益分配，谁所有谁收益，土管部门按土地流转

收益金额收取5%的手续费。随后，湖州又在试点的基础上，形成集体建设用地流转办法。

流转适用的范围，一是工业园区；另一类是城市重大基础设施，允许在规划区外只使用不征

用。但湖州方案对建城区和规划区范围的建设用地不搞流转和转权返利，也严禁集体土地搞

商贸和房地产开发。用地者取得土地的方式，一种是一次性让与，按承包期30年一次性买

断。一次性买断的，交掉各种税费外，不得低于国有土地基准价的30%。另一种方式是作

价入股，土地权属为集体，用地者每年交纳一定数量的使用费。集体土地收益，全部纳入乡

镇专户，乡镇提15%用于乡镇基础设施，土地所有者得85%，分到户。

（二）安徽芜湖：为国土部改革做政策和法律储备。在各地进行的农村集体建设用地进

入市场的尝试中，安徽省芜湖市是第一个经过国土资源部批准、并在其直接领导下进行的。

早在1999年11月24日，国土资源部就曾以国土资函〔1999〕641号文批准了芜湖为全国

农民集体所有建设用地使用权流转试点市。在2000年2月18日对芜湖试点方案的复函（国

土资函（2000）170号文）中，则就芜湖试点的重要性作出过如下表述：“芜湖市农民集体

所有建设用地使用权流转试点是国土资源部批准的第一个农民集体所有建设用地使用权流

转的试点，试点的成功与否直接关系到我国农民集体所有建设用地制度的改革。”正如芜湖

的《试点方案》中所明确表述的：“通过农村集体所有建设用地流转的试点,探索在社会主义

市场经济和贯彻新《土地管理法》确立的各项制度的条件下,农民集体所有建设用地流转的

条件和形式,管理方式和程序,以及土地收益分配制度等,从而建立起农民集体所有建设用地

流转的运行机制和管理模式。”

芜湖方案主要内容可归纳如下：（１）乡(镇)村办企业、公共设施、公益事业、个体工

商户、私营或者联户办企业以及农村村民建住宅等可使用集体建设用地。农民集体所有建设

用地的取得可以不改变集体所有权性质，只需符合土地利用总体规划、城镇(集镇)建设规划

和土地利用年度计划；（２）集体建设用地由乡镇人民政府统一开发,采用招标、拍卖等市场

方式提供土地使用权；（３）集镇根据土地利用总体规划、城镇体系规划及国民经济和社会

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发展规划编制建设规划。并根据这一规划向县政府申报下一年度土地利用年度计划建议,并

报市人民政府土地行政主管部门。试点乡镇土地利用年度计划由市人民政府实行计划单列；

（４）集镇建设使用农村集体经济组织所有土地,在涉及占用农用地时,须按规定办理农用地

转用手续；（５）农民集体建设用地经批准可以采用转让、租赁、作价入股、联营联建、抵

押等多种形式进行流转；在流转时,要征得土地所有者同意，并由土地所有者与使用者签订

书面协议；（６）农民集体所有建设用地使用权流转分首次流转和再次流转。如发生首次流

转,土地所有者和流转双方须持土地所有权和土地使用权证、同意流转协议、土地流转合同、

地上建筑物证明等文件,向当地市、县人民政府土地行政主管部门提出书面申请,经批准后,

方可领取农民集体所有建设用地使用权流转许可证,办理土地登记。如发生再次流转，流转

双方须持土地使用权证、前次流转合同、本次流转合同、地上建筑物证明等文件，向市、县

人民政府土地主管部门申请办理土地变更登记或租赁、抵押登记手续；（７）农民集体所有

建设用地的土地收益，要在土地所有权人与市、县、镇人民政府之间分配。农民集体所有建

设用地使用权发生流转时,土地使用者须向市、县人民政府缴纳一定比例的土地流转收益。

首次流转时,应当按照有关规定和流转合同的约定,如期向市、县人民政府缴纳土地流转收益。

再次流转的，则要参照国有土地增值税征收标准缴纳土地增值收益；（８）允许分属不同农

村集体经济组织的农用地和建设用地进行置换,促进建设用地向小城镇集中和土地整理。

在确立上述基本原则后，芜湖市又制定了《农民集体所有建设用地使用权流转实施细

则》，对农民集体所有建设用地流转进行了细化和延伸：（１）集镇建设依法使用农民集体所

有的土地,按农用地的土地使用权基准地价,对农用地的承包经营者和建设用地的土地使用者

进行补偿；（２）农民集体所有建设用地流转的程序为:如发生首次流转：第一步，土地所有

者与流转方签订同意流转协议；第二步，流转双方签订流转合同；第三步，土地所有者和流

转双方向土地所在地市、县人民政府土地行政主管部门提出书面申请，并填写《流转申请表》；

第四步，市、县土地行政主管部门对申请进行审核,填写《流转呈批表》报市、县人民政府

批准,颁发《流转许可证》；第五步，流转双方按合同约定支付转让费等有关费用,及办理土地

登记。如发生再次流转，流转双方直接向土地所在地市、县人民政府土地行政主管部门申请

办理土地变更登记或租赁、抵押登记手续；（３）农民集体所有建设用地使用权流转的土地

可用于:(一)居住用地（70年）；(二)商业、旅游、娱乐用地（40年）；(三)工业、教育、科技、

文化、卫生、体育、综合或者其他用地（50年）；（４）农民集体所有建设用地使用权流转

时,土地使用者向市、县人民政府缴纳的土地流转收益。农民集体所有建设用地再次流转产

生的增值收益,在减除前次流转所支付的金额、开发土地的成本费用、新建房及配套设施的

成本费用后按一定比例进行分配。

（三）广东：从基层创新到地方立法。与芜湖相比，广东的集体建设用地流转具有明显

的自下而上性。它首先在南海、中山、东莞等地，由农民集体自发进行。广东南海是这场制

度创新的发源地。南海曾是一个地处珠江三角洲腹地的县级市，现改为佛山市的一个区。1992

年前后，大量港资企业和民营企业要求在这里投资设厂，地方政府在企业供地上面临抉择。

如果沿用国家工业化模式采取国家征用，必然受到农民集体的抵制，因为随着非农产业的高

速发展，这里已经出现用地紧张，土地的价值大大提升，同样一亩地，在非农用后的收入是

农用时的十倍，甚至数十倍。为了应对农村工业化对建设用地的需求，南海县政府的做法是，

以行政村和村民小组为单位，对集体土地进行“三区”规划, 分为农田保护区、经济发展区

和商住区，由集体经济组织出面以土地招商引资。南海这种在不改变土地所有权性质的前提

下，将集体土地进行统一规划，然后统一以土地或厂房出租给企业使用，避免了国家征地垄

断农地非农化的格局，为农民利用自己的土地推进工业化留下了较大的空间。到2002年，

南海全市工业用地共15万亩, 其中保持集体所有性质的有7.3万亩,几乎占了一半，这个数

还不包括一些集体经济组织将宅基地、村边地和部分果园改成的非农用地。

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但是，这种以集体经济组织为主体经营集体建设用地的办法，也面临困境，集体建设用

地入市面临无法逾越的法律障碍。为了解决农村集体建设用地的管理，规范集体建设用地使

用权流转市场秩序，保障经济正常发展，广东省政府于2003年出台《关于集体建设用地流

转的通知》，并于2005年6月以省长令的形式颁布《广东省集体建设用地流转办法》地方规

章，于该年10月1日在全省范围内实施。这部地方规章开宗明义，旨在规范集体建设用地

使用权流转，明确集体建设用地可用于：兴办各类工商企业，包括国有、集体、私营企业，

个体工商户，外资投资企业（包括合资、合作、外商独资企业、“三来一补”企业），联营企

业等；兴办公共设施和公益事业；兴建农村村民住宅。对集体建设用地使用权的出让、出租、

转让、转租给予了明确界定，“集体建设用地使用权出让，是指农民集体土地所有者将一定

年期的集体建设用地使用权让与土地使用者，由土地使用者向农民集体土地所有者一次性支

付出让价款的行为。以集体建设用地使用权作价入股（出资）的，与他人合作、联营等形式

共同兴办企业的，视同集体建设用地使用权出让。”；集体建设用地使用权在出让、出租时，

由农民集体土地所有者与土地使用者签订集体建设用地使用权出让、出租合同，农民集体土

地所有者和土地使用者应当持该幅土地的相关权证、集体建设用地使用权出让、出租或作价

入股（出资）合同（包括其村民同意流转的书面材料）,向市、县人民政府土地行政主管部

门申请办理土地登记和领取相关权证。集体建设用地使用权可以转让、转租，且应签订书面

合同。当事人双方应当持集体土地使用权证和相关合同，到市、县人民政府土地行政主管部

门申请办理土地登记和领取相关权证。更有意义的是，这部地方规章还提出允许集体建设用

地使用权抵押。要求“集体建设用地使用权抵押应当签订抵押合同，并向市、县人民政府土

地行政主管部门办理抵押登记。农民集体土地所有者抵押集体建设用地使用权的,在申请办

理抵押登记时，应当提供其全体村民三分之二以上成员同意抵押的书面材料。”另外，它还

规定了集体土地所有者出让、出租集体建设用地使用权所取得的的土地收益的管理和使用方

式。要求将其纳入农村集体财产统一管理，其中50%以上存入银行专户，专款用于农民社

会保障安排，不得挪作他用。

（四）山东德州开发区的农民宅基地进入建设用地市场。在城市化进程中，对农民宅基

地权利的处置是集体建设用地市场发展中极为关键的一环。浙江、江苏、广东、上海等对此

作了大量有益探索。其中山东德州开发区的经验值得重视。该开发区1992年设立，1998年

进入成长期，大量企业开始入驻，开发面积从启动时的1平方公里扩大到23平方公里。到

2006年，共征地1.9万亩。德州开发区采取了货币补偿和留地补偿相结合的物业补偿方式。

具体作法是，首先按照基本生活保障标准5000元/人/年、人口基数、预期租金水平和建筑

容积率，反推出给集体留用的建设用地面积。村集体在取得留用土地后，先不进行土地变性，

仍保持农村集体建设用地性质，让村集体先建物业，然后再办转地手续。在实施货币补偿和

留地补偿的同时，德州开发区又把征地补偿与旧村改造恰当结合起来。对旧村改造中征收的

集体所有的宅基地，按一定比例返还经营性商品房进行补偿，即“每占一亩耕地补偿村集体

100平方米经营性用房，每占用一亩村庄占地补偿村集体25平方米经营性用房”。这些经营

性用房由负责旧村改造的政策性开建公司建设，并由政府协调，把一些最具市场价值的所谓

“金角银边”的经营性用房让给村集体。目前，区内各村集体已经投资3.53亿元，建成物

业面积达61.44万平方米。这样，德州开发区就走出了一条“把土地补偿金变成不动产，依

靠不动产收益安民富民”的集体经济发展模式。在旧村改造中，德州开发区采取了“动迁上

楼”的方式，即先建新社区，安置农民上楼，再拆除村民原来的宅院式住房，对原村落实行

整体改造，统一搬迁。其具体做法不仅符合国家政策规定，完成了土地变性、收储、招标出

让等规定程序，而且把土地增值收益通过新房价格优惠让予农民。

四、土地农转非市场发展的几个政策问题

总体而言，改革以来农地的非农化为中国工业化和城市化作出了重大贡献，但是，由于

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土地农转非的过程中存在大量政策和制度上的问题，由此也造成大量社会问题，必须在坚定

不移地推进市场化改革方向的前提下，深化土地非农化的制度改革。

（一）统一城乡土地市场，实现集体土地与国有土地的“同地、同价、同权”。按照宪

法规定，城市土地属于国有，农村和城市郊区土地属于农民集体所有，但是，在98年《土

地管理法》提出任何单位进行经济建设必须使用国有土地后，征地和土地国有化成为农转非

的唯一方式，其结果是政府成为土地非农化后的真正“地主”，为政府追求土地利益最大化

提供了制度基础，农民集体被排斥在农地非农化进程之外。

（二）关于集体建设用地进入市场问题。农村集体建设用地的规模和数量巨大，随着城

市化和工业化的发展，农村集体建设用地的资产性质逐渐显现，尤其在经济发达地区，以出

让、转让（含以土地使用权作价出资、入股、联营、兼并和置换等）、出租和抵押等形式自

发流转农村集体建设用地使用权的行为大量发生，其数量和规模不断扩展，集体建设用地隐

性市场客观存在，“合法”流转和“非法”流转同时发生。与其隐性和非法流转，不如让集

体建设用地直接进入市场。我国现行的供地制度，是现行农地转用制度的重要组成部分，政

府不仅掌控着征地的全权，而且充当了建设用地的唯一供应者，垄断着集体土地从征地到供

地的全过程。它限制和阻碍集体建设用地直接进入市场交易，对我国进一步工业化造成了极

其不利的影响。行政划拨土地过多过泛，造成土地严重浪费，直接侵犯集体和农民的利益。

政府采取招拍挂的方式有偿出让建设用地，旨在遏制地方政府压低地价招商引资，促进土地

的集约利用，但结果则事与愿违。由于土地的最低价以国土部的土地分等定级为依据，远远

高于国家定价的发达地区，其工业地价必然偏低，而大大低于国家定价的中西部地区，其工

业地价则偏高，这就造成更大的不公平，对正处于工业化起飞阶段的中西部地区尤为不利。

须知，我国正处在工业化的关键阶段，农业劳动力的转移和工业向中西部地区的转移，都有

赖工业化继续保持一定的增长速度。地方经验表明，在符合土地规划的前提下，农民直接将

集体建设用地以出租、出让、转让等形式供应给企业，既大大降低了企业的用地成本，又保

证了农民可以长期分享土地增值收益，地方政府可以获得企业税收和土地使用费。开放农村

集体建设用地直接进入市场，有利于大量企业到中西部落户和促进制造业向中西部地区转

移，继续保持我国制造业在全球的竞争优势。目前中国存量集体建设用地占建设用地总量的

很大比重，在国家相关法律迟迟不推出的情况下，各地采取各种变通做法进入市场，但是由

于没有上位法律支持，农民集体作为出租土地的一方和企业作为用地者的另一方都得不到法

律的保护，既使农民集体利益受损，也使企业缺乏长期行为，尤其是土地无法获得金融贷款，

影响企业长远发展，因此，必须尽快出台有关集体建设用地进入市场的法律。

（三）关于宅基地的商品化资本化问题。随着城市化进程，农民宅基地的商品化越来越

显化，房屋出租成为农民收入的主要来源，宅基地开发成为集体和农民股份分红的主要收入

来源。另一方面，由于城市房地产价格节节攀升，城里人到农村买宅基地、农房以及乡村房

地产市场发展越来越红火，如果一味采取禁止的办法，只会助长非法用地的蔓延，而且也不

利于城乡生产要素互通，不利于农民实现财产性收入，不利于农村城市化进程，为此，必须

尊重市场经济规律，打通城乡资本、土地和住宅市场双向流通，研究乡村房地产与城市国有

房地产两个市场接轨的政策和法律问题。

随着城市的加速扩张和中央土地严管、房地产信贷政策的出台，农村集体建设用地、

尤其是农民宅基地成为地方政府和房地产商觊觎的主要对象，造成对农民宅基地权利的直接

侵害。应当明确赋予农民宅基地以完整物权，防止新一轮剥夺农民。现行农民宅基地具有明

显的福利性质，其商品属性和财产属性未被法律确认，地方政府和房地产商利用这种产权缺

陷，在给农民补偿时，往往只考虑房屋价值，未考虑宅基地的财产价值，宅基地征用以后的

级差收益数倍增加，但与原住集体组织成员无关。必须赋予宅基地完整的使用权，发放统一

的、具有法律效力的宅基地证书，进一步完善农民宅基地的统计和登记工作，同时，积极试

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点，探索宅基地的入市流转办法。（2），促进农民宅基地商品化。伴随城市化的进程，出租

房屋已成为城郊结合部和发达地区农民最主要的收入来源。在一些发达地区农村进行的“以

新房置换旧房”试点，事实上已承认了农民的房屋具有财产的性质。建议增加“农民宅基地

及其房屋所有权人依照法律规定享有占有、使用、收益和处分的权利。”必须正视住宅商品

化是城市化进程中实年个农民财产权利的不可分割的部分，尽快结束现行法律限定农民宅基

地“一户一宅”、转让限于本村的半商品化状况，赋予农民宅基地及其房屋所有人以完整的

物权。

（四）修改《土地管理法》，对农民土地权利实行物权保护。（1）按照新近出台的《物

权法》精神，根据下位法服从上位法的原则，对《土地管理法》中行政权力过强、侵犯土地

权利人权利的条款进行审订与修改，《土地管理法》的修改应秉承公法与私法合一的理念，

厘清法律中国土资源管理部门的公权主体和私权主体地位，分别修改和完善相关规则，全面

贯彻《物权法》的规定。（2），重申《宪法》两种土地所有制并存的原则，并将这一原则体

现在土地转用过程中，改变目前土地农转非就得转为国有的状况，土地的转用应以规划来确

定其价值，而不是以所有制来核定。（3），在《土地管理法》的修改中，强调土地的财产赔

偿原则，改变目前以原用途的倍数补偿原则。（4），探讨耕地保护和占用补偿的新机制，确

保耕地的有效保护，维护国家粮食安全。（5）明确宅基地的可出租、转让、买卖、抵押原则，

促进宅基地的商品化和资本化。

III、根本改革征地制度，促进土地市场发展

一、 农地转非农用地和国有建设用地政策演进。

改革以后，农地变为国家建设用地继续沿用了国家征用方式。

1978年《宪法》规定，“国家可以依照法律规定的条件，对土地实行征购、征用或收归

国有。”

到1982年《宪法》时，修改为“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地

实行征用。”鉴于当时城市多种土地所有制的并存状况，这次宪法对土地国有的范围进行了

框定，即“城市的土地属于国家所有”这意味着当时“城市”范围内约4%的集体所有土地

和私有宅基地要变为国有，但对以后进入城市范围内的土地是否也必须转为国有未作明确规

定。

同年出台的《国家建设征用土地条例》规定，“国家进行经济、文化、国防建设以及兴

办社会公共事业”，可以“征用集体所有的土地。”同时也排除了用地单位以其他方式获得土

地的方式，它“禁止任何单位直接向农村社队购地、租地或变相购地、租地。”应该来说，

在城市经济体制改革还没有推开之前，经济建设活动都可以视为国家经济建设，因此，国家

征用土地从事的建设也主要是为了国家经济建设，两者在目的、对象和范围上还是统一的。

但是，到了 1987年颁布《土地管理法》时，随着城市和国有经济体制改革，经济活动

已由原来的主要是国有经济变为多种经济成分并存，用地单位除了政府部门、社会团体、学

校、医院等外，国有企业的用地已不再是为了公共利益，大量非国有经济单位的用地也不断

增加。当时的这部法律处理方式是辟第四章“国家建设用地”，来替代原有的《国家建设征

用土地条例》，继续重申“国家进行经济、文化、国防建设以及兴办社会公共事业，可以征

用集体所有的土地。”并严格限定只有“列入国家固定资产投资计划的或者准许建设的国家

建设项目，经过批准，建设单位方可申请用地。”那么对于大量未列入的项目如何获得建设

用地呢？本法没有规定。

到了1998年修订并颁布新的《土地管理法》时，“国家为了公共利益的需要，可以依法

对集体所有的土地实行征用”继续沿用，但是，在新法中，一方面为保护耕地实行用途管制

和加大审批，“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”

更大的变化是，将征用和使用国有土地变为一切建设活动获得土地的唯一途径，它规定，“任

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何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。”

2004年修订的《土地管理法》除了区分征收和征用外，其他制度安排未做任何改变。

从此，尽管中国的所有制结构发生巨大变化，非国有经济成分占半壁江山，大量的经济建设

活动已非国家建设，也非公益目的的建设，但是，在土地转用市场上，只要土地转为非农使

用，就要实行征用；只要进入城市范围，就要实行土地国有。形成伴随工业化城市化进程土

地就通过征用变为国有化的趋势。

但是，国有建设用地使用权市场政策演进则朝着另一个方向。

改革以前，中国的城镇国有土地配置实行的是行政划拨制度。国家将征用的土地以无偿、

无限期提供给用地者，土地使用权不允许转让、出租、抵押，完全排斥了市场配置土地的功

能。

1980年初，开始允许对城市国有土地收取土地使用费，国有土地的使用从无偿到有偿，

使国家对国有土地的所有权在经济上有所体现。

1986年12月深圳市政府探索国有土地使用权作为特殊商品进入市场，1987年9月深

圳市率先将五幅土地，分别以协议、招标或拍卖方式、３０－５０年不等的使用期出让，第

一次真正突破传统国有建设用地无偿、无限制使用制度，迈出了通过市场机制配置国有建设

用地的第一步。

在深圳市政府通过土地有偿出让尝到获得不菲土地收入的甜头后，1988年又有除深圳

以外的几个沿海城市珠海、福州、广州、厦门、天津、上海等相继进行城市国有土地使用权

有偿出让、转让的试点，后来扩大到海南省。

在试点先行取得良好效果的形势倒逼之下，1988年4月的《宪法》将原来的“任何组

织或者个人不得侵犯、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地“，中的“出租”一词删去，

改为”任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。”增加了“土地的

使用权可以依照法律的规定转让。”正式承认了国有土地使用权的转让功能。

同年《土地管理法》也趁势将原来该法中的第二条“任何单位或个人不得侵占、买卖、

出租或者以其他形式非法转让土地”中的“出租”删去，并且依照宪法精神，增加了“国有

土地和集体所有的土地的使用权可以依法转让。”以及“国家依法实行国有土地有偿使用制

度”。这两部法律的修改为城市国有土地市场化改革提供了法律依据。城市土地使用权有偿

出让迅即从沿海经济开放区向内地城市展开。

到1990年底，已有10个省、市、38个城市、19个县先后实行国有土地使用权的有偿

出让和转让。

到９０年代初，尽管城镇国有土地的有偿使用制度得以确立，地方政府从土地出让中获

得了可观的收入，但是，政府供应土地中有偿出让的比重仍然很小，不仅国家财政拨款的政

府行政机关、行政事业单位、社会团体、国防军事设施、公共设施，而且政府投资的公共、

公益设施仍然实行行政划拨供地。尽管1990年5月国务院发布的55号令《中华人民共和国

城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，对城镇国有土地行政划拨的有偿出让、转让作

了规范性的法律规定，但是，它对行政划拨的范围并未做出明确界定，造成大多数出让的土

地没有进入市场配置，形成行政划拨与出让并存的双轨制；它也未对有偿出让的土地中哪些

应该实行协议出让哪些该实行招拍挂做出明确规定，又形成有偿出让土地中以协议出让为主

的局面。双轨制的并存以及大量土地以协议方式出让，不仅导致土地利用不集约，也出现土

地寻租，大量土地收入落入少数官员和房地产商囊中。

为此，中央政府出台一系列措施来规范土地市场发展。1992年发布的《关于当前经济

情况和加强宏观调控的意见》，要求严格执行土地审批制度；对出让土地进行集中管理，由

政府统一规划、统一征地、统一开发、统一出让、统一管理，由政府垄断土地出让市场；扩

大土地使用权的出让范围，增强市场竞争机制，规定除国家拨款的党政机关、行政事业单位、

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军事设施、公共公益事业、福利住房和按产业政策应予支持的能源、交通行业内非经营性用

地仍采取行政划拨外，其他建设项目一律以出让方式供地。1995年6月国家土地管理局下

发《协议出让国有土地使用权最低价确定办法》堵塞协议出让价格漏洞。2001年5月30日，

国务院下发《关于加强国有土地资产管理的通知》，明确提出为体现市场经济原则，确保土

地使用权交易的公开、公平、公正，各地要大力推行土地使用权招标、拍卖。成为经营性土

地从非市场配置向市场配置转变的分水岭。2001年国土部下发《关于整顿和规范土地市场

秩序的通知》，实行建设用地供应总量制度和城市建设用地集中供应制度，和土地使用权公

开交易制度。2001年10月22日发布《划拨用地目录》，对不符合划拨目录的建设用地必须

有偿使用；2002年《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》，明确规定，商业、旅游、娱

乐和商品住宅等各类经营性用地，必须以招标、拍卖或挂牌方式出让。2003年6月11日出

台《协议出让国有土地使用权规定》，规定不符合招标拍卖挂牌出让条件的国有土地，方可

协议出让。国有土地划拨使用的范围进一步明确，招拍挂制度的初步确立，国有土地协议出

让行为进一步规范。

二、农地征用与政府垄断农地转非农用地进程。

（一）农地征用成为农地转非农用的主要手段。从1978年到1987年颁布老《土地管理

法》期间，农地征转为建设用地2797万亩，年均311万亩。分年度看，国家（包括地方）

建设占用耕地1978年217．5万亩，1979年198万亩，1980年147万亩，1981年不足75

万亩，1982年91．5万亩，1983年106．5万亩，1984年150万亩，1985年210万亩。从

1987年实施老《土地管理法》至1997年新《土地管理法》的颁布时期，国家建设用地增加

面积1988年189．7万亩，1989年144．4万亩，1990年124．5万亩，1991年149．9万

亩，1992年247．7万亩，1994年214．9万亩。1998年实施新《土地管理法》至今，审批

建设用地面积1999年123．9万亩，2000年188．9万亩，2001年250．5万亩，2002年275．4

万亩，2003年630．9万亩，2004年427．8万亩，2005年526．2万亩，2006年606万亩，

2007年592．5万亩。

（二）对被征用农民集体的土地仅按产值补偿。政府不仅通过征用方式从农民集体手中

获得建设用地，而且对被征地农民的补偿也完全是非市场的、不承认其土地所有权价格。改

革开放之前，政府征用农民土地主要是地上物的青苗赔偿，以及对被征地农民予以农转工，

对农地本身根本没有实行任何补偿。改革之初，《国家建设征用条例》确立了对被征地农民

按土地补偿费、青苗补偿费和安置补助费进行补偿的基本框架，当时确立的土地补偿费是该

耕地年产值的三至六倍，年产值按被征用前三年的平均年产量和国家规定的价格计算；青苗

补偿费和被征用土地上的房屋、水井、树木等附着物补偿费的标准，由省、自治区、直辖市

人民政府制定；而每一个农业人口的安置补助费标准为该耕地每亩年产值的二至三倍，每亩

耕地的安置补助费最高不得超过其年产值的十倍。到1987年颁布老《土地管理法》时，补

偿和安置标准也沿用《国家征地建设占用条例》，只是加了一句：“对于补偿安置标准满足被

征地农民生活水平的，各省市可以适当提高标准，但土地补偿费和安置费两项之和不得超过

原产值的20倍”。到1997年颁布新《土地管理法》时，按产值补偿的原则和土地补偿费、

地上附着物和安置补助费三项补偿的框架未变，只是将补偿和安置标准有所提高：征用耕地

的土地补偿费，为该耕地被征用前三年平均年产值的六至十倍，安置补助费，按照需要安置

的农业人口数计算，每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征用前三年

平均年产值的四至六倍，但是，每公顷被征用耕地的安置补助费，最高不得超过被征用前三

年平均年产值的十五倍。两项的总和不得超过土地被征用前三年平均年产值的三十倍。

（三）政府征用来的土地的配置越来越背离“公共利益”目的。改革初期，用地单位主

要是政府行政部门和事业单位以及国有企业，由于当时的国有企业还未进行改革，实行利润

全额上缴，土地通过划拨供地还未引起很大非议，但是，80年代中期以后，一方面国有企

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业实行改制，另一方面大量用地单位已非国有，企业用地已完全不是为了公共利益，而是追

求利润最大化，但政府仍然通过征用土地来向这些为了非公共利益目的的用地者供地，背离

了征地为了公共利益目的的原则，造成对农民集体土地所有权利益的侵犯。

三、国有建设用地使用权市场发展

（一）城市国有建设用地无偿划拨用地比例不断下降，有偿出让比例不断上升。在90

年代以前，国有土地供应主要是无偿划拨。直到1993年之前，尽管土地有偿出让迈出重要

一步，但由于对哪些用途应该划拨的规定不明确，致使划拨用地比例仍然高居不下。到1993

年，全国划拨和出让的国有土地共26．0862万宗，其中划拨土地16．669万宗，占总宗数

的63．9%，出让土地9．4172万宗，占36．1%；全国划拨和出让国有土地的面积为15．2676

万公顷，其中划拨土地8．975万公顷，占总面积的58．78%，出让土地6．2926万公顷，

占41．22%。1994年以后，国务院和国土部一些关于推进土地有偿出让政策的出台，使土

地有偿出让迈上一个台阶，到2001年，划拨和出让国有土地面积共16．4万公顷，其中划

拨７．４万公顷，降到４５％，有偿出让９．０４万公顷，占５５％。

2002年前后，划拨目录的出台、对协议出让的限定和对土地招拍挂的推动，使国有

建设用地有偿出让比重大幅上升，划拨用地比重大大下降。到2003年，在全国划拨和出让

的25．5721万宗国有土地中，划拨土地为4．8334万宗，占总宗数的比例已下降到23．31%，

出让土地20．7387万宗，占76．69%。全国划拨和出让国有土地25．8860万公顷，其中

划拨土地6．5256万公顷，仅占25．21%，出让供地19．3604万公顷，占总面积的比例已

高达74．79%。到2006年，全国土地供应总量204277．77公顷，其中土地出让总面积

146065．49公顷，占供应总量的71．5%。全国1000多个市县建立了土地有形市场，国有

建设用地供应由无偿划拨为主转为以有偿的市场配置为主。

（二）在有偿出让土地中，协议出让比例不断下降，招拍挂出让比例不断上升。尽管国

有建设用地使用权的有偿出让从８０年代末就开始，但相当长时期的有偿出让主要是协议出

让。比如敲响土地有偿出让天下第一锤的深圳，1987-88年协议出让的土地占出让宗数的

93．4%，面积占96．7%，到1992年时，协议出让面积占出让总面积的比重仍高达81．2%，

其他城市协议出让的比重就更高了。直到1999-2001年，真正以招拍挂市场化出让的面积分

别仅为1082公顷，2778公顷，6609公顷，占全部出让土地面积的比重分别仅为2．38%，

5．71%，7．27%。２００２年和２００３年国务院和国土部关于国有土地实行招拍挂和协

议出让的规定出台，国有建设用地实行招拍挂的步伐大大加快，2002年全国国有土地使用

权招拍挂出让的宗数、面积分别是上年的108．55%，273．8%。招拍挂出让的土地占有偿

用地总面积的比例，由2002年的15%上升到2003年的33%。到2006年，全国已有90%的

省（区、市）推行国有土地招标拍卖。到2007年，全国共出让土地22．65万公顷，比上年

同期减少2．8%，而招拍挂出让面积达11．53万公顷，同比增长62．1%，招拍挂出让面

积占出让总面积的比例达50．9%。

（三）国有土地所有权得到经济上的实现。国有建设用地的有偿出让，一方面是促进了

国有土地的市场化配置，促进土地的集约利用，另一方面是使政府作为国有土地的所有者，

在经济上得到体现。据不完全统计，到1992年底，全国累计出让国有土地使用权收取土地

出让金555．8亿人民币，到1993年底，全国共收取土地出让金1231亿元。到1995年底，

全国累计收取土地出让金2450亿元。2000年以后，由于土地招拍挂机制的引入，土地出让

金收入大幅增加，全国土地出让金收入达到１２９６亿，尤其是到了2002年，全国国有土

地使用权招拍挂出让的价款是上年的197%，达到９６９亿，全国土地出让金收入则实现了

翻番，达到２４１７亿，２００３年土地出让总收入达到５４２１亿元，其中招拍挂收入２

９３８亿，占５４％；２００４年土地出让收入６４１２亿，招拍挂收入３２５４亿，占５

１％；２００５年土地出让收入５８８４亿元，招拍挂收入４１９６亿元，占７１％。到

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2006年全国土地出让总价款7676．89亿元，比上年同期增加1793．07亿元，增长30．5%。

其中通过招拍挂方式出让价款达5492．09亿元，比上年增加1296．19亿元，增长30．9%。

2007年，全国土地出让总价款达11947．95亿元，同比增长47．9%，招拍挂出让价款9551．44

亿，同比增长64．8%，2007年全国招拍挂出让价款占出让总价款的比例达到79．9%。

（四）国有土地流转市场形成。在实行国有建设用地有偿使用后，国有土地二级市场的

交易也日趋活跃，主要表现为土地的转让、出租和抵押。2001年，土地二级市场土地资产

流转的总体情况为1418473宗，面积2290000．31公顷。其中，转让土地139304．20公顷，

占本年土地二级市场的6．08%；出租土地10261．01公顷，占本年二级市场流转量的0．45%；

土地抵押2140435．10公顷，占本年市场流转量的93．47%。2002年全国共转让土地66757．74

公顷，占本年土地二级市场流转量的１７．９％；土地出租面积17272．11公顷，占本年土

地二级市场流转量的４．６％；抵押面积288821．60公顷，占本年土地二级市场流转量的

７７．５％。2003年共转让土地69633．94公顷，占本年土地二级市场流转量的５．９％；

出租面积9055．08公顷，占本年土地二级市场流转量的０．８％；抵押面积1102207．5

公顷，占本年土地二级市场流转量的９３％。2004年３５６９４８１共转让土地66842．91

公顷，占当年土地二级市场流转量的１．９％；出租面积79876．24公顷，占当年土地二级

市场流转量的２％；抵押面积3422761．79公顷，占当年土地二级市场流转量的９６％。

四、深化改革、完善土地市场的主要政策建议

总体来讲，国有建设用地市场从无偿到有偿、从桌下逐步走向阳光交易，为增加政府

土地收入、城市基础设施投资等起了重要作用。但是在国有建设用地市场发展中也存在一些

急待解决的问题。一是政府为追求土地利益最大化圈地。由于政府垄断土地一级市场，地方

政府一手以低价从农民集体那里征地，一手以招拍挂将土地实行独家市场化出让，低进高出

的制度安排为地方政府实现土地利益最大化创造了条件，加上政府政绩考核的唯GDP化，

地方政府圈地招商引资和推进城市化都有巨大激励，因此，导致大量土地被圈占，给中央政

府耕地保护带来严峻挑战。二是行政配置土地比重仍然过大。尽管基本实现了商业性用地的

招拍挂，但是仍有相当大比重土地以行政划拨和协议形式出让，导致土地利用不集约、工业

园区的土地投机，以及为官员腐败提供权力资源。三是政府经营土地的财政和金融风险。由

于城市基础设施投资主要资金来源于融资，背后依托于土地抵押和政府信用，存在巨大财政

和金融风险。四是政府与农民土地利益矛盾激化。由于土地市场化出让的高价，农民集体的

土地权利意识觉醒，使政府征地成本上升，农民集体与政府冲突加大，大量体性事件发生。

必须根本改革现行土地制度，发挥市场在土地配置中的作用。为此，我们建议：

（一）根本改革现行征地制度，谨防建设用地的国有化趋势。现行农地转用实行由政府

征用的制度，形成了政府垄断土地一级市场的局面，造成了农地变为建设用地过程中的国有

化倾向。从1987－2001年，全国非农建设占用耕地3394.6万亩， 70%以上通过政府征地

方式取得。这意味着在过去的十多年中，有近2400万亩农民集体所有的土地被国有化了。

据国土资源部调查表明，目前除交通水利设施用地外，全国实际建设用地约有25万平方公

里，其中7万多平方公里为国有土地，而农民集体建设用地约18万平方公里，占全部建设

用地的72%。据不完全统计，这次宏观调控前，各类开发区规划面积达3.6万平方公里（5400

万亩），也被不同程度的国有化了。近几年，各类城市的版图迅速扩大，并向农村腹地推进，

再加上不断推进的城中村改造，大面积的村改居、镇改街、县改区工程和城市区划调整，特

别是前不久深圳市将宝安、龙岗两区260平方公里的土地全部收归国有的城市化改制等等。

这种土地国有化的趋势，势必改变我国建设用地的现有格局，伤害农民集体的土地权益，加

剧政府垄断土地一级市场的不规范行为，不利于城市化的健康推进和经济的可持续发展。因

此，根本改革现行政府征地制度，限制和规范政府的征地行为，才能打破政府对土地一级市

场的垄断格局，遏制城市化进程中土地的国有化趋势。在法律有待修改的情况下，要用好土

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地利用总体规划和城市建设规划这个龙头。规划就是法律，一切用地以规划为蓝本，不能突

破规划，也不能利用政府权力随意修改规划。防止地方利用村改居、市改区、区域调整、城

市化改制等所谓创新，变相大面积圈占农地。

（二）制定“公共利益征地否定式目录”，明确规定盈利性目的用地不得征用。我国的

征地制度形成于计划经济时期，土地与其他生产要素均由政府行政指令支配，用地主体一般

是国有企业、政府部门或国家大型基础设施工程（如公路、铁路、水利等）。《土地管理法》

规定，“国家为了公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用”，但由于没有对公

共利益进行界定，征用的农地被各级政府大量用于非公共建设目的。然而，随着改革的推进

和经济的发展，用地主体日趋多元化，土地用途早已超出“公共目的”的范围。在东部工业

化程度较高的县市，工业用地占到全部建设用地的近30％，而用地主体以民营企业为主。

房地产和商业、服务业等经营性用地占到总建设用地量的近20％，这部分用地完全是为了

赢利。第三类用地是市政设施和基础设施用地，约占建设用地的50％，这部分用地具有公

益性目的，但其中也有大量用地背离了公共利益特征。

土地的征用必须坚持“为了公共利益的需要”的原则，改变目前只要是经济建设用地就

实行征用的做法。为了阻断地方政府以“公共利益”在法律上难以准确界定为由，任意扩大

征地范围，应出台政策明文规定，只要是明显为了盈利目的的用地，即可判定为非公共利益，

这类用地不得通过征用获得，并列出不属于公共利益用地的名录，作为国土监察的基本依据。

与此同时，鉴于目前行政划拨用地的用途过于宽泛，占地过多，既浪费土地，又滋生腐败。

建议对建设用地中公共设施建设划拨用地的比重做出严格限定，清理一些以公共利益目的划

拨土地实际上是进行营利性目的的用地。进行某些类公共目的用地的按市场价赔偿试点。

（三）限定政府储备土地为存量土地，严禁征用集体土地增加土地储备。土地储备是通

过对存量建设用地的收购和收回来获取土地，以备建设之需，其增减变化严格限定于存量土

地。这类土地包括用地单位已经撤消或迁移的用地，连续两年未使用的土地，土地使用者擅

自改变土地用途责令限期改正逾期不改的用地，土地使用期界满土地使用者未申请续期或申

请续期未获批准的用地，长期荒芜闲置的土地，国有河滩地，公路、铁路、机场、矿场等核

准报废的土地；因公共利益或实施城市规划调整而腾出的土地和旧城改造重点地段土地，因

企业关停并转或产业结构调整等调整出的土地，土地使用者依法取得出让土地使用权后无力

开发和不具备转让条件的土地，土地使用权人申请收回的土地，土地使用权转让价格明显低

于市场价格的土地，城市规划区范围内通道两侧的预留地或空地以及按照规划需要统征的土

地。鉴于土地储备制度已经在全国1000多个城市实行约六、七年之久，中央政府应着手制

定有关政策和法规，对土地储备宗旨和目的、储备范围、机构设置、法人地位、储备贷款、

抵押方式等做出相应规定，尽快结束政出多门、各行其是的混乱状态，防止土地储备中心的

融资风险。

（四）预留发展用地，探索对农民实施财产补偿。应当给被征地的村按一定比例预留一

部分建设用地，由村集体经济组织建造标准厂房、铺面等出租，租金收益以股份形式在村民

中分配。除本报告介绍的南海、德州、昆山案例外，绍兴县的办法是，在城区范围内，征用

耕地超过该村耕地面积60%以上的规划预留村级经济发展用地。征地面积1000亩以上的留

用25亩，670-1000亩的留用20亩，670亩以下的留用15亩。留用地按规定交纳各种相关

税费后，办理国有建设用地使用权证，由村建造标准厂房、写字楼、商业用房出租，或以土

地作价投资入股。对于影响城市规划的留用地采取招、拍、挂办法出让，土地净收益的80％

返给村集体。柯桥镇街道各村积累的经营性净资产，2004年最少的1270万元，最多的5693．9

万元，“村改居”时将这些资产变成股本，人均股本最少的5000元/人，最高的26000元/人。

这些合法的非农建设留用地，增加了集体的收入，也增加了农民的分红，农民和集体都欢迎。

实践证明，村留用地既有利于村级经济壮大，在农村公共财政缺位的情况下，土地出租收入

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成为农村公共品提供的重要来源，而且土地分红也成为发达地区农民分享土地级差收益的重

要途径。建议中央出台专门的文件，就留用地的比例、使用办法、收益分配原则等做出具体

规定。

（五）强化土地收入管理，防范财政和金融风险。国有建设用地使用权市场的发展首先

为地方政府获得可支配的收入提供了重要来源。据东南沿海地区调查，土地严管前的两三年，

土地出让金收入在一些县市少则10多亿元，多则近20亿元，占预算外收入的比重高达60%

以上。在中西部地区，由于经济发展程度较低，土地收益占地方财政收入的比重相对较低，

但近年也呈增长态势。其次是成为城市基础设施投资的主要资金来源，在东南沿海的县市，

基础设施投资高达数百亿元，财政投入约占10%，土地出让金约占30%左右，60%靠融资。

在西部，地方财政主要靠中央转移支付，土地出让金收入有限，银行贷款占城市基础设施建

设投资的份额更高，高达70～80%。政府基础设施资金主要由政府以土地储备中心、政府

性公司和开发区管委会作为融资主体从银行获得贷款，以土地作为抵押品或者政府财政做信

用担保。建议严格国有土地使用权出让总价款全额纳入地方预算，实行“收支两条线”管理

的规定和审核。另一方面，启动土地财产税改革，让城市政府有永续的收入来源。在阻断卖

地机制和加强土地出让金规范管理的同时，借鉴发达市场经济国家的经验，启动土地财产税

改革，让地方政府从土地用途转换和土地交易中获得税收，保证地方政府永续的收入来源。

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