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熊文钊：国家行政机关名称问题探究

中国网 | 时间： 2007-01-04 15:50:15 | 文章来源： 法治政府网

——教育部名称更迭引发赔偿诉讼的法律思考

熊 文 钊[1]

【内容简介】 本文由教育部名称的变更引发诉讼入手，论述了政府机构名称的性质和法律意

义。论文就政府机构名称及其变更所带来的法律适用的问题进行了评论。本文分别就中央行政

机关、地方行政机关的前冠、建制等名称问题进行了分析，并在此基础之上对于国家行政机关

的名称的法律问题提出了自己独到见解。

【关键词】教育部 国家行政机构名称 中央行政机关 地方行政机关 前冠 建制

建国以来，国务院机构改革方案出台过好几个，每次的方案都涉及到机构名称的更名问题，但

似乎有许多机构名称更迭并没有说明理由或者说明的理由并不充分。仅以教育部为例，教育部

是国务院主管教育工作的综合部门，建国以来，其名称几经变更。1949年10月新中国成立

后，成立文化教育委员会、教育部；1952年11月增设高等教育部、体育运动委员会、扫除文

盲工作委员会；1954年扫除文盲工作委员会并入教育部。1958年2月高等教育部并入教育

部。1964年7月恢复高等教育部。1966年7月高等教育部并入教育部。1970年6月中共中央

决定撤销教育部，成立国务院科教组。1975年1月第四届全国人大决定恢复教育部。1985年

6月18日全国人大六届十一次常委会决定撤销教育部，设立国家教育委员会。根据1998年3

月10日九届全国人大一次会议通过的《关于国务院机构改革的决定》，国家教育委员会更名

为教育部。1990年3月，1998年3月10日，第九届全国人民代表大会第一次会议通过《关于

国务院机构改革方案的决议》，中华人民共和国教育委员会更名为中华人民共和国教育部。

1985年6月18日，全国人大决定撤销教育部，设立国家教育委员会，其说明的理由被后来的

运作实践证明是不充分的，1998年3月10日，全国人大决定将国家教育委员会更名为教育部

没有说明理由，似乎国务院组成部门的名称变更并不需要多少理由。

然而，政府机构名称的变更所带来的法律法规适用的问题、自上而下的牌匾印章更换的成本、

公文信签的更换成本以及其他许多财产权益的损失确实是一个难以估量的天文数字。据报道，

国家教委改名教育部，致使100多万册教师资格证书因名称的更改而失效，导致相关单位向教

育部索赔1072万元损失。2005年6月22日，北京市第一中级人民法院一审判决教育部为这

笔千万元的损失“埋单”[2]。 原国家教委名称变更引发的赔偿诉讼正是政府机构名称变更问题

中的“冰山之一角”。仅仅为了一个“不为什么”的原由花费如此巨大的财力和物力，不能不引起

决策者们审慎思考。本文试就国家行政机关的名称问题发一点议论。

一、行政机关名称的法律意义

行政机关的名称，是行政机关之间相互区别的一个标志。行政机关的名称应能表明其管辖的行

政区域、管辖的行政事项以及行政隶属关系等。行政机关的名称不仅能使行政机关之间相互区

分，而且能使行政相对人可以依据行政机关的名称对其有一个大致的了解。同时，行政机关的

名称与其是否享有对外的名义紧密相连，人们可以通过行政机关的名称来判断其组织形式、决

策方式以及是否具有对外的名义。因此，行政机关的名称具有法律上的意义。

根据我国现行法律规定，我国不同种类、不同层级的行政机关都有着特定的表示方法，享有一

般权限的中央行政机关有两个名称，即中华人民共和国中央人民政府和中华人民共和国国务

院，其他四级地方行政机关，都是在前边表示出管辖的行政区域，后边以人民政府表示之，如

湖北省人民政府、黄冈市人民政府、蕲春县人民政府、孙冲乡人民政府。享有专门权限的行政

机关的名称，同样在前边表示出管辖的行政区域，中间表示出所管辖的行政事项，最后用部、

委、总局、局、署、行、厅、所等表示。如中华人民共和国卫生部、国家工商行政管理总局、

中华人民共和国审计署、中国人民银行、中华人民共和国上海卫生检疫所等，地方行政机关名

称如河北省民政厅、天津市民政局、天津市宝坻县民政局等。行政机关的派出机构的名称，首

先表明派出的机关名称，中间表示管辖的行政区域或行政事项、后边用行政公署、区公所、办

事处、派出所等表示之，如贵州省人民政府毕节地区行政公署、中华人民共和国商务部驻广州

特派员办事处、北京市海淀区人民政府紫竹院街道办事处、天津市静海县公安局梁头乡派出所

等。中央在地方设立的垂直领导的行政机关的前边都以中华人民共和国表示之，后边表示管辖

行政区域和行政事项，如中华人民共和国厦门海关、中华人民共和国深圳动植物检疫所等。

行政机关的名称权是国家的一项专有权力，任何人都不得冒用行政机关的名称。行政机关的名

称权受国家法律的特别保护。

二、中央行政机关的名称问题

（一）中央行政机关名称的前冠

一般来说，中央行政机关中国务院组成部门前边都冠之以“中华人民共和国”字样，如中华人民

共和国民政部、中华人民共和国商务部等，只有个别的冠之以“中国”字样，如中国人民银行。

国务院直属机构前边一般冠之以“国家”二字，如国家税务总局、国家工商行政管理总局、国家

环境保护总局、国家广播电影电视总局、国家体育总局、国家统计局、国家知识产权局、国家

旅游局等，有个别的冠之以“中国”字样，如中国民用航空总局，又有个别的冠之以“中华人民

共和国”字样，如中华人民共和国海关总署，还有冠之以“国务院”字样的，如“国务院机关事务

管理局、国务院参事室。国务院直属机构的前冠与其管辖的行政事项的特性有关。一般来说，

行政事务主要属于国内事务的，冠之以“国家”字样，行政事务主要是涉外性的，才冠之以“中

华人民共和国”或“中国”字样，行政事务主要是国务院机关内部的，才冠之以“国务院”字样。

（二）中央行政机关名称的中心词

中央行政机关的中心词应该表示该机关的主要职能范围，它是区分和明确该机关的职责权限范

围的关键词。这一问题牵扯面很广，与政府职能转变有密切关系。

中国政府机构改革伴随着体制改革和政府职能的转变的进程分分合合，中央行政机关的名称几

经变更。例如，1982年精简机构时，撤销了机械工业部、兵器工业部，设立机械工业委员

会；1988年，撤销机械电子工业部，设立机械工业部和电子工业部。再如1981年底建立电力

工业部，1982年机构改革时将电力工业部与水利部合并，组建水利电力部，1988年机构改革

时，又撤销水利电力部，组建水利部和能源部，其中能源部包括电力、煤炭两个部，1993年

机构改革时又撤销能源部，分别组建电力工业部和煤炭工业部。再如，中华人民共和国计划委

员会这个沿用了数十年的名称，1998年机构改革是更名为发展计划委员会（简称“发计委”），

2003年机构改革时又更名为发展改革委员会（简称“发改委”）。如此等等，不一而足。很显

然，中央行政机关名称的变动相当频繁，政府机构改革的循环往复，反映了政府机构改革未能

循着管理要素的科学化和法制化的轨迹进行设置。

中央行政机关应根据现代政府职能的管理要素进行科学划分和设置，根据管理要素可以按照外

交、国防、内政司法、公共安全、监察、民族宗教等管理要素设置相应的政务行政部门；也可

以按照财政、金融、交通、能源、商贸、计划、审计等管理要素设置经济行政部门；还可以按

照文化艺术、教育、科技、卫生、体育等管理要素设置相应的文化行政部门。根据行政管理要

素，国务院组成部门拟设置为：1.发展计划委员会：主要职能是拟定和管理国民经济和社会发

展计划、除了现有职能外，将人口生育计划纳入国家发展计划视野，建议设立国家计划生育管

理署，并入发展计划委员会实行统筹管理。2.外交部：继续行使现有职能。3.国防部：调整军

委、军备、兵役管理体制，将国防预算、军事装备及国防科学技术工业以及兵役管理职能纳入

国防部，改变国防部虚设空占国务院组成部门数额的名不副实的状况。.4.公共安全部：设置

刑事警察总局、治安警察总局、交通警察总局、安全警察总局等，将国家安全事务纳入公共安

全部统筹管理。5.司法（内政）部：中国司法部的职能名不副实，形同虚设，似应增加职能司

法人事、财务、执行等职能，民政部的社会救济与社会保障职能可划归劳动和社会保障部，其

他政务职能具有司法行政性质，建议将民政部与司法部合并，组建司法（内政）部。6.人事监

察部：监察部的职能主要在于人事监察，人事部的职能主要在于人事录用、考核、监管等，将

人事部与监察部职能整合，设立人事监察部。7.财政部：继续行使原有职能。8.国土资源部：

将土地、森林、矿藏、河流等国土资源整合在一起，设立名副其实的国土资源部。.9.农业

部：统管农、林、牧、副、渔等，树立大农业观念，设立大农业部（种植树木，划归农业，原

始森林属于国土资源）。10.通商产业部：管理和协调工商产业以及产业政策、技术标准、产

品质量、生产安全等，将国家工商行政管理、国家技术及产品质量监督、工商企业管理、安全

生产监督等职能整合归并。11.能源部：能源的规划与管理具有战略意义，是政府的重要职能

之一。建议恢复设立能源部，归并煤炭、石油、核能、电力等部门，加强能源行政管理与协

调。偌大一个国家，对与能源这样具有战略意义的事项，政府不设专门机构进行统一规划、协

调与管理是不可思议的。12.交通部：交通运输的规划与管理、各种运输途径的运能的协调和

组织，是政府的重要职能之一。建议设立交通部，将空中运输、水路运输、铁路运输、公路运

输、管道运输等运输途径的管理职能整合，将各类运输企业的事务剥离，实行政企分开。13.

建设部：规划管理房地产建设、公用设施建设、城乡建设、建设市场、建筑材料市场等。14.

信息产业部：管理邮政、电信、信息工程等。15.商务部：管理和协调国内贸易、国际贸易、

市场准入以及对外贸易与经济合作等。16劳动与社会保障部：管理和协调劳动就业、社会保

障、社会救助、医疗卫生等.。17.文化与体育事务部：管理和协调文化艺术、电影电视、新闻

出版、文物博物、体育等。18.教育部：规划和管理基础教育、高等教育、职业教育等。19.科

技部：规划和管理科学技术的创新和发展事务。20.中国人民银行：管理和协调金融、货币及

证券事务。此外，国家设立税务总局、海关总署、环境生态管理总局、信息与统计局、知识产

权总局（将商标、专利、版权等整合归并）等国务院直属机构；国务院设立法制、外事、侨

务、港澳等办事机构；国务院设立体制改革研究中心、发展研究中心、自然科学院、社会科学

院、工程院、新华通讯社、行政学院、地震监测中心、气象信息中心等咨议事业单位。

（三）中央行政机关名称的建制

1． 关于委员会建制与部建制

关于委员会建制与部建制的关系大体上分为两个阶段：1949年—1954年政务院阶段委员会高

于部、署、行，委员会知道部、署、行工作；1954年以来国务院阶段委员会与部的宪法地位

是平行关系，都是政府组成部门，都直属国务院领导。在地方各级人民政府中，委员会建制似

乎高于厅局建制，或许是由于沿袭了政务院时期的体制惯性，然而在法律上也同样不到明确

的依据。由于国务院的历次机构改革方案屡次出现部委建制更迭的情形，而且每次的改变都没

有将变更的理由说明清楚，却又每每为了一个“不为什么”的理由屡屡改变部委设置而耗费纳税

人大量的钱财去更换印章、信签、公文标示及招牌等，并且使得许多政府规章的适用及其连续

性受到相当程度的影响，也使得一些地方所属机构相应的变化无常，甚至产生了一系列的纠纷

及赔偿案件。因此，对于部委建制的关系问题似有探讨的必要。

（1）部委建制有高底大小之分吗？

人们通常习惯于认为委员会建制比部建制高“半格”，想当年“教育部”更名为“教育委员会”时，

见之于人大常委会委员的讲话以及报端的理由几乎都认为是规格提升了才更名的，其实这是一

种毫无根据的认识。从宪法的规定来看，委员会与部的宪法地位并没有什么不同，都是国务院

的组成部门，都实行首长负责制，至于在什么情况下设委员会，什么情况下设部，宪法及国务

院组织法并没有做出明确规定，地方组织法中也看不出有委员会高于厅局的法律规定。如果认

为委员会比部大，试问计划生育委员会与外交部孰高孰低？如果认为部比委员会大，试问卫生

部与发展改革委员会孰大孰小？很显然，国务院部与委员会并没有高低大小之分。

（2）委员会与部究竟有没有区别？

既然委员会与部并没有高低大小之分，那么它们几经有没有什么区分？两者至少应作这样的区

分：

A．管理事项具有不同特性。委员会管理事项具有相对宏观性和综合性，部管理事项具有较强

的专门性和专业性；

B．组织形式不同。委员会除了设主任1人，副主任2-4人外，还设有委员5-10人，部则只设

部长1人，副部长2-4人。

（3）委员会与部应当作进一步的区分。

A．管理事项具有较强的宏观性、综合性的，应当设立委员会建制。由于委员会管理事项的这

种特性决定了委员会不应当实行首长负责制（事实上委员会没有必要实行首长负责制，委员会

主任也承担不了所决定事项的最后责任），而应当实行少数服从多数的委员会议决制。管理事

项具有较强的专门性和专业性的，应当设立部建制。由于部所管理事项的这种特性决定了部应

当实行首长负责制，以保证行政效率和问责制的施行。

B．组织形式的区分应当名副其实。委员会由主任1人、副主任2-4人、委员5-10人组成，必

要的情况下副主任及委员人数应当允许作适当调整，如国家民族事务委员会副主任人属常常突

破国务院组织法规定的2-4人，为了增强代表性，委员会副主任及委员的人数在法律上应允许

作适当的调整。部设部长1人，副部长2-4人，则应当严格执行，这种人数限制不得突破。

C．会议决定制度应当有所区分。委员会应当实行会议议决制，因此，重大决策和规章等应当

由主任、副主任及委员组成的委员会通过或决定，主任只能拥有最后的票决权（经过主任最后

票决取得多数支持）；部实行首长负责制，因此，重大决策和规章等应当由部长、副部长组成

的部长会议决定，并且部长拥有最终拍板权（即便只拥有少数人支持）。

2． 关于直属机构的建制名称

国务院直属机构的性质区分为行使独立监管职能国家行政机关和行使政府专门职能的国家行政

机关以及不具有管理职能的直属事业单位，笔者认为具有行使独立监管职能的机构拟统称为独

立管制机构，行使政府专门职能的机构拟统称为政府专门职能机构，不具有管理职能的事业单

位拟称之为直属事业单位。它们虽然都属于行政法的主体形式，但它们分别在外部行政法关系

和内部行政法关系之中各自拥有独立的行政法地位。

（1）行使独立管制职能的直属机构的名称拟称之为总局，如证券监管总局、国有资产监管总

局、银行监管总局[3]、食品药品监管总局、环境生态监管总局、质量标准监管总局、安全生

产监管总局等。

（2）行使政府专门职能的直属机构的名称拟称之为总署，如统计总署、知识产权总署、海关

总署、税务总署、旅游总署等。

（3）国务院直属事业单位的名称按实际功能和传统命名，如，新华通讯社、中国科学院、中

国社会科学院、国家行政学院、中国气象台等。

国务院直属机构一般用“国家”作为前冠，如主要职能具有涉外性，则以“中华人民共和国”前冠

之。

3． 关于部委内设机构建制名称

国务院部委内设机构拟统称“司”，取消部委内设局建制（局建制具有相对独立性，可对外行

文，作为行政主体参加行政法关系，司建制作为内设机构不具有这种独立性，不能对外行文，

不能作为行政主体直接参加行政法关系）。

国务院部委归口管理的具有独立管制职能性质的机构拟称之为“局”，如文化与体育事务部归口

管理的职能局：国家广播电影电视事业管理局、国家文物博物事业管理局、国家文化场馆事业

管理局、国家体育事业管理局、国家艺术事业管理局等。

三、地方行政机关的名称问题

地方行政机关的名称相当不统一，似应作出规范。

（一）关于省、自治区、直辖市行政机关名称问题

国务院由总理、副总理、秘书长、各委员会主任、各部部长以及审计长、中国人民银行行长组

成，各省、自治区、直辖市人民政府也相对应地由省长、副省长、主席、副主席、市长、副市

长、秘书长以及各委员会主任、各厅厅长（局长）组成。现在的问题是：各省、自治区人民政

府的组成单位“厅”与各直辖市人民政府组成单位“局”的称谓却不统一，在四个直辖市的相关部

门没有采用“厅”的建制名称，造成了直辖市中所谓一级局、二级局的混淆，使得直辖市人民政

府组成人员不明确。如北京市财政局与北京市税务局、北京市公安局与北京市公用局的行政法

地位应当有所不同，但实际生活中容易混淆。笔者建议直辖市中与国务院所属部对应的行政部

门应当与省、自治区人民政府所属部门的名称一致起来，拟统称作为“厅”。

（二）关于地方各级人民政府组成部门皆称“局”的问题

《地方组织法》规定，地方各级人民政府的组成部门可分别设立委员会、厅、局、处、科等，

但实际上，地方各级人民政府组成部门都称作局，连同直辖市一级局、二级局等情形，造成了

不同级别的职能机构相同的称谓的混乱情况，如国家工商行政管理局局、河北省工商行政管理

局、保定市工商行政管理局、雄县工商行政管理局，假设其行政首长都姓王的话，叫一声王局

长，难免造成一叫四回头的尴尬局面。更为重要的事，这种不同级别的机构官员皆称作“局级”

干部的话，势必造成人事管理的混淆和不必要的误解。笔者主张根据不同等级区分省级、市

级、县级人民政府职能部门的名称。如省级设“厅”、市级设“署”（地区行政公署设“处”）、县

级设“分署”或“科”。名称可以再斟酌，但不加区分的现象确实应当加以规范。

国家行政机关的名称是行政主体法律地位的重要标志，对于行政法关系要素的构成要件之一，

在行政法关系和行政诉讼法关系中具有重要的意义。随着行政法治进程的推进，国家行政机关

的名称问题一定会得到进一步的规范。

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[1] 熊文钊 男 1962年3月出生，中央民族大学法学院教授，法学博士。中国宪法学研究会

理事、中国行政法学研究会理事。

[2] 参见《国家教委更名教育部致百万册证书作废引发诉讼》，载《京华时报》2005年06月

23日

[3] 国务院“三定方案”将证监会、银监会、保监会等定性为事业单位的判断与实际情形相去甚

远，应当据实定性为独立管制机构。

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