《国有土地上房屋征收与补偿条例》讲义

《国有土地上房屋征收与补偿条例》学习心得

一、概述

（一）历史沿革

最早的城市拆迁管理条例1991年制定的，2001年国务

院通过了新的《城市房屋拆迁管理条例》，并且废止了1991

年的条例。2011年1月21日《国有土地上房屋征收与补偿

条例》施行，同时废止了2001年的《城市房屋拆迁管理条

例》。

（二）制定依据（条例没有明确）

2001年的条例实施后，2002年7月，杭州数百位市民

就上书全国人大常委会，要求对条例进行违宪审查。从此之

后，一直有人不断提出对2001年条例的违宪审查。

2004年宪法修正案第二十二条，增加了“国家为了公

共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征

收或者征用并给予补偿。”

2007年10月1日物权法施行，第四十二条第一款规定：

“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收

集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产”，第三款：

“征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补

偿（条例通篇除了最后一条，没有拆迁字样），维护被征收

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人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居

住条件”。

根据物权法这一规定，征收单位、个人的房屋必须依照

法律规定的权限和程序，而条例不是法律。2007年8月30

日，城市房地产管理法进行修改，增加一条：“为了公共利益

的需要，国家可以征收国有土地上单位和个人的房屋，并依

法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅

的，还应当保障被征收人的居住条件。具体办法由国务院规

定。” 城市房地产管理法的修改实质是授权国务院对征收国

有土地上单位和个人的房屋制定具体办法。

（二）制定目的

为了规范国有土地上房屋征收与补偿活动，维护公共利

益，保障被征收房屋所有权人的合法权益。（第一条）

（三）原则

1、公平补偿原则（第二条）：具体体现在补偿部分，方

式是评估。

2、房屋征收与补偿应当遵循决策民主、程序正当、结

果公开的原则。（第三条）

民主决策：体现在征收决定的制定过程。

程序正当：体现在整个征收和补偿的过程。

结果公开：补偿结果公开、征收决定公开、征收补偿费

用管理和使用情况审计情况公开

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3、保证改善居住生活水平不降原则。补偿不低于市场

价；符合条件的，优先购买保障住房；产权调换，可以就近

调换。

4、先补偿、后搬迁原则。达成协议的，先赔偿，然后

按照补偿协议履行；未达成补偿协议的，申请法院强制性时，

补偿金额和专户存储账号、产权调换房屋和周转用房的地点

和面积等证明已经补偿的材料。

（四）主要内容

征收的权限、条件、程序。谁在什么条件下，按照什么

样的程序可以进行征收。

补偿的内容、程序、标准。按照什么样的程序，对哪些

损失按照什么标准进行补偿。

（五）征收房屋后土地使用权的处理

第十三条第三款：房屋被依法征收的，国有土地使用权

同时收回。（购买房屋时，同时获得土地使用权，土地使用

权属于用益物权）

物权法第一百二十一条 因不动产或者动产被征收、征

用致使用益物权消灭或者影响用益物权行使的，用益物权人

有权依照本法第四十二条、第四十四条的规定获得相应补

偿。

二、相关部门

（一）征收和补偿主体

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条例第四条第一款规定：“市、县级人民政府负责本行政

区域的房屋征收与补偿工作。”因此，实施征收主体为市、县

级人民政府。市、县级人民政府，包括市级人民政府和县级

人民政府，各区政府应当作为县级人民政府，享有征收主体

资格。

（二）具体实施部门

由于市、县政府不能直接进行房屋征收和补偿工作，因

此第四条第二款规定:“市、县级人民政府确定的房屋征收部

门（以下称房屋征收部门）组织实施本行政区域的房屋征收

与补偿工作”，即由市、县级人民政府确定一个部门作为房屋

征收的组织实施部门。如果我市制定国有土地上房屋征收和

补偿方面的相关规定，应当规定征收和补偿的具体实施部

门。

（三）受委托单位

条例第五条规定：“房屋征收部门可以委托房屋征收实施

单位，承担房屋征收与补偿的具体工作。房屋征收实施单位

不得以营利为目的。房屋征收部门对房屋征收实施单位在委

托范围内实施的房屋征收与补偿行为负责监督，并对其行为

后果承担法律责任”。

禁止建设单位参与搬迁活动。（第二十七条）搬迁活动

不得由建设单位进行，搬迁以外的其他活动也可以由建设单

位进行，但最好不由建设单位进行。

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（四）其他部门职责

其他部门应当依照本条例的规定和本级人民政府规定

的职责分工，互相配合，保障房屋征收与补偿工作的顺利进

行。

监察机关：对参与房屋征收与补偿工作的政府和有关部

门或者单位及其工作人员的监察。(第七条第二款)

审计机关：对征收补偿费用管理和使用情况的监督，并

公布审计结果。（第二十九条）

三、征收和补偿程序

（一）征收的条件：

《条例》第八条：“为了保障国家安全、促进国民经济和

社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房

屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：

（一）国防和外交的需要；“

（二）由“政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施

建设的需要；

（三）由“政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体

育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市

政公用等公共事业的需要；

（四）由“政府组织实施的保障性安居工程建设的需要；

（五）由“政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危

房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；

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（六）“法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。（有

些法律、行政法规对公共利益作出特殊规定）

确需征收房屋的，是国家的一种态度，国家不鼓励去征

收，至于什么情况属于确需征收的，没有作出规定。但是应

该是在无其他可替代方案的时候，才能选用征收。

（二）征收的决定程序

1、拟定征收补偿方案

房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。

征收补偿方案的内容应当包括：（1）征收的主体；（2）征收

的原因；（3）征收的范围;（4）征收工作的时安排安排;（5）

征收的实施程序；（6）办理相关手续的程序；（7）补偿的方

式和标准；（8）其他与征收相关的事项。

2、公开征求意见

市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进

行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于

30日。（公布征收补偿方案时，应当以市、县政府的名义公

布）

3、根据意见修改进行修改

市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见

修改的情况及时公布。（应当以市、县政府的名义公布）

特殊情况：因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人

认为征收补偿方案不符合本条例规定的，市、县级人民政府

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应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证

会情况修改方案。

《大连市重大行政决策听证办法》（市政府令第101号）

第四条 决策机关行政决策涉及下列事项之一的，均应举行

听证：（二）拟定或者修改城市房屋拆迁、农村土地征用补

偿方式和标准。这里出现城市房屋拆迁，应该作相应的修改。

至于该事项是否应当听证，我个人只有符合国家的条件才需

要进行听证。（原因：对比社会稳定风险评估，猜测的立法

原意）

4、未登记建筑调查

市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关

部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处

理。对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的，应

当给予补偿；对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑

的，不予补偿。（第二十四条第二款）

5、社会稳定风险评估

条例第十二条规定，市、县级人民政府作出房屋征收决

定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估。征收房屋

的行为符合社会稳定风险评估条件的，需要进行社会稳定风

险评估。按照《对涉及众利益重大决策事项进行社会稳定

风险评估的暂行办法》（大政办发[2010]57号）第九条的规

定，房屋拆迁及补偿属于应当进行社会稳定风险评估。由于

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《暂行办法》是在是在条例之前公布施行的，《城市拆迁条

例》还没有废止，所以里面有关于拆迁的规定，现在应该改

为征收与补偿。所以，对于我市来说，进行房屋征收和补偿

是应当进行社会稳定风险评估的。（第十二条）

6、征收补偿费用准备

作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专

户存储、专款专用。这里讲的费用足额到位应当是在财政专

户了。费用要进行相关的测算，保证费用的总额足以支付补

偿费用。这里面实际上应该有一个补偿费用的测算程序。

7、作出征收决定并公告

市、县级人民政府完成前面所有程序后，应当根据上述

情况，作出房屋征收决定，房屋征收决定涉及被征收人数量

较多的，决定应当经政府常务会议讨论（我市应当对数量较

多作出具体规定）。征收决定作出之后，应当及时公告。

公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利

等事项。

房屋所有权转移：物权法第二十八条：因人民法院、仲

裁委员会的法律文书或者人民政府的征收决定等，导致物权

设立、变更、转让或者消灭的，自法律文书或者人民政府的

征收决定等生效时发生效力。

房屋征收范围确定后，不得在房屋征收范围内实施新

建、扩建、改建房屋和改变房屋用途等不当增加补偿费用的

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行为；违反规定实施的，不予补偿。（第十六条）

市、县级人民政府及房屋征收部门应当做好房屋征收与

补偿的宣传、解释工作。（第十二条、第十三条）

被征收人对市、县级人民政府作出的房屋征收决定不服

的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼。（十

四条）

没有明确复议期间，决定是否停止执行，应该适用复议

法和行政诉讼法的规定。

（三）征收的实施和补偿程序

1、调查登记

房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋的权属、区

位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，调查结果应当在

房屋征收范围内向被征收人公布。（第十五条）

2、停办相关手续

房屋征收部门应当将征收的有关事项书面通知有关部

门暂停办理相关手续。暂停办理相关手续的书面通知应当载

明暂停期限。暂停期限最长不得超过1年。（主要包括新建、

改建、扩建、改变用途等手续，我市制定办法应当作出具体

规定）（第十六条）。

3、签订补偿协议

（1）签订协议的双方：房屋征收部门与被征收人

（2）内容：补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产

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权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用

房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项。

（3）争议解决

补偿协议订立后，一方当事人不履行补偿协议约定的义

务的，另一方当事人可以依法提起诉讼。（补偿协议这种情

况最后由法院审判解决，不存在申请强制搬迁，被征收人不

履行协议，征收部门应当起诉被征收人，要求履行协议）

4、达不成协议或者所有人不明确的处理

房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约

期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确

的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民

政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，

并在房屋征收范围内予以公告。（征收补偿决定也是由市、

县级人民政府作出）

补偿决定应当公平，包括补偿方式、补偿金额和支付期

限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费

或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡

期限等事项。

被征收人对补偿决定不服的，可以依法申请行政复议，

也可以依法提起行政诉讼。

5、先补偿、后搬迁

作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予

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补偿后，被征收人应当在补偿协议约定或者补偿决定确定的

搬迁期限内完成搬迁。

6、禁止性规定

任何单位和个人不得采取暴力、威胁或者违反规定中断

供水、供热、供气、供电和道路通行等非法方式迫使被征收

人搬迁。禁止建设单位参与搬迁活动。

7、强制执行

（1）适用对象：达不成补偿协议的被征收人。

（2）适用条件：被征收人在法定期限内不申请行政复

议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬

迁。

（3）方式：作出房屋征收决定的市、县级人民政府依

法申请人民法院强制执行。

（4）执行申请书的特殊规定：强制执行申请书应当附

具补偿金额和专户存储账号、产权调换房屋和周转用房的地

点和面积等材料。（说明已经完成了补偿，符合先补偿、后

搬迁原则）

8、补偿情况公开

房屋征收部门应当依法建立房屋征收补偿档案，并将分

户补偿情况在房屋征收范围内向被征收人公布。

9、征收补偿费用管理和使用审计情况公布。

（四）被征收人的权利和义务

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1、权利

（1）对征收方案提出意见。

（2）参加听证会。

（3）选择补偿方式：货币或者产权调换

（4）对市、县级人民政府作出的房屋征收决定不服的，

可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼。

（5）对补偿决定不服的，可以依法申请行政复议，也

可以依法提起行政诉讼。

（6）对违法行为进行举报。

（7）符合保障住房条件的，优先获得保障住房。

2、义务

（1）配合房屋权属等情况调查。

（2）房屋征收范围确定后，不得在房屋征收范围内实

施新建、扩建、改建房屋和改变房屋用途等不当增加补偿费

用的行为；违反规定实施的，不予补偿。

（3）按照补偿协议搬迁。

（4）按照补偿决定搬迁。

四、补偿

（一）补偿的内容

1、被征收房屋价值的补偿；

2、因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿；

3、因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。

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同时，市、县级人民政府应当制定补助和奖励办法，对

被征收人给予补助和奖励。一项义务，我市制定办法的时候，

应当具体制定。

（二）补偿标准

1、被征收房屋价值的补偿

（1）原则：不得低于房屋征收决定公告之日被征收房

屋类似房地产的市场价格。

（2）标准确定：由具有相应资质的房地产价格评估机

构按照房屋征收评估办法评估确定。房屋征收评估办法由国

务院住房城乡建设主管部门制定，制定过程中，应当向社会

公开征求意见。（评估费用的支付应当在《房屋征收评估办

法》中作出具体规定。）

房地产价格评估机构由被征收人协商选定；协商不成

的，通过多数决定、随机选定等方式确定，具体办法由省、

自治区、直辖市制定。

对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产

价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，可以向

房地产价格评估专家委员会申请鉴定。

（3）货币与产权调换

被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调

换。

被征收人选择房屋产权调换的，市、县级人民政府应当

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提供用于产权调换的房屋，并与被征收人计算、结清被征收

房屋价值与用于产权调换房屋价值的差价。

因旧城区改建征收个人住宅，被征收人选择在改建地段

进行房屋产权调换的，作出房屋征收决定的市、县级人民政

府应当提供改建地段或者就近地段的房屋。

2、因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿

（1）搬迁费

选择货币补偿的，因征收房屋造成搬迁的，房屋征收部

门应当向被征收人支付搬迁费。

（2）临时安置费

选择房屋产权调换的，产权调换房屋交付前，房屋征收

部门应当向被征收人支付临时安置费或者提供周转用房。

3、因征收房屋造成停产停业损失的补偿

根据房屋被征收前的效益、停产停业期限等因素确定。

具体办法由省、自治区、直辖市制定。

五、法律责任

（一）市、县级人民政府及房屋征收部门的工作人员，

在房屋征收与补偿工作中不履行本条例规定的职责，或者滥

用职权、玩忽职守、徇私舞弊的法律责任。

（二）采取暴力、威胁或者违反规定中断供水、供热、

供气、供电和道路通行等非法方式迫使被征收人搬迁的法律

责任（征收部门和委托单位）。

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（三）采取暴力、威胁等方法阻碍依法进行的房屋征收

与补偿工作的法律责任。

（四）贪污、挪用、私分、截留、拖欠征收补偿费用的

法律责任。

（五）房地产价格评估机构或者房地产估价师出具虚假

或者有重大差错的评估报告的法律责任。

六、新旧法衔接

2001年6月13日国务院公布的《城市房屋拆迁管理条

例》同时废止。本条例施行前已依法取得房屋拆迁许可证的

项目，继续沿用原有的规定办理，但政府不得责成有关部门

。

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