实行

我国现代行政强制执行模式的构思

行政强制执行是国家行政机关的职权行为，是特定的国家行政机关和

经法定授权或委托的组织，依法决定和程序对逾期不自动履行行政法规规

定义务的行政相对人实行强制手段，以达到行政目的的具体行政行为。它

具有行政性、强制性、合法性之特征。

一、现行行政强制执行模式有缺陷

1、立法方面疏漏不宜操作。

根据《行政诉讼法》第66条的规定，我国确定了以申请人民法院强

制执行为原则，以行政机关自行强制执行为例外的司法执行模式。在这种

执行模式中，行政机关依法强制执行后，出现执行不能的情况，可否再申

请人民法院执行？对此，《行政诉讼法》和司法解释未作出明确规定。最

高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》

第87条规定：“法律、法规没有赋予行政机关强制执行权，行政机关申

请人民法院强制执行的，人民法院应当依法受理。法律、法规规定既可以

由行政机关依法强制执行，也可以申请人民法院强制执行，行政机关申请

人民法院强制执行的，人民法院可以依法受理。”但是如果行政机关对行

政处理决定感到有利可图的自己强制执行，无利可图的则申请执行，这种

做法在目前一些地方存在利益驱动、行政执法不规范的情况下如何处理？

如果没有明确的规定，则给行政机关执行权的随意运用提供了方便之门。

2、司法权超越行政权。

法院属于典型的法律适用机关，依法定程序适用法律对案件作出裁决

乃是法院的首要任务，审判职能被看成是法院最核心甚至是唯一的职能，

也是法院与政府最明显的区别所在司法厅权有两个本质特征——裁判性和

被动性。即有纠纷才有司法，不告不理。而行政强制执行是指公民、法人

或者其他组织不履行行政机关依法所作行政处理决定中规定的义务，有关

国家机关依法强制其履行义务或者达到与履行义务相同状态的行为。其也

具有两个特征——义务性和主动性。因此，行政强制执行从根本上看是属

于具体行政行为的范畴，是行政权的一种运用，但现在却由人民法院来行

使，这是司法权超越行政权一个典型表现。

3、法律资源的优化配置不能实现。

在我国现行的司法执行模式中，行政强制执行有一个前提，即相对人

既不复议，也不提起诉讼。如果对这种没有任何疑义的行政处理决定再进

行司法审查，这首先浪费了司法资源。再深层次分析，对已经设置的行政

复议和行政诉讼这两种法律制度也是浪费，人们谁还会去提起行政复议和

行政诉讼？毕竟在强制执行前还有法院审查这一关。实践中这种司法操作

手续的烦琐，影响了行政效率。

4、法外现象影响社会效果。

人民法院实行审执分离后，其他案件都按此进行了分工。由于行政庭

受理的行政诉讼案件不多，为平衡各庭之间的工作负担，有的法院不得不

将行政案件和非诉行政案件交由行政庭来执行。而行政庭面临人员和财力

紧缺的问题，行政庭自行执行所有的案件已不可能。事实上，目前很多法

院更多地依靠行政机关来实施。实践中出现的这些法外现象，说明我国现

行的强制执行体制的确存在着制度上的欠缺。实际运行中，行政机关作出

处理决定后，人民法强制执行，尽管法官在执行时要讲法说理，但老百姓

常常想到的是“官官相护”，其次感觉到是法院只不过是行政机关的工具，

不利于树立司法权威。另外，由于可以向人民法院申请强制执行，或多或

少的地造成一些行政机关依赖思想，在作出一些棘手的行政处理决定后，

将执行推给法院了之。

要实现行政强制执行的双重价值取向——即提高行政效率和防止行政

权的滥用，保障行政相对人的合法权益。我们必须把行政强制执行权归还

行政机关，在这个前提下，构建新的行政强制执行体系是解决问题的正确

思路。笔者建议尽快制定《行政强制执行法》，把行政强制执行纳入法治

的轨道。该法应从以下方面入手。

（一）关于实施强制执行的基本原则

1、合法性原则：行政强制执行必须依法进行，这是行政强制执行最

根本的原则，也是行政强制立法的基本目的。其内容包括行政强制执行的

主体、内容、方式、程序必须合法。国家行政机关在采取行政强制执行措

施时，如超越职权和滥用职权，或缺少法律依据和事实依据，或不遵守法

定程序，均属违法，该行政强制执行行为应属无效。行政相对人有权申请

救济，并应追究有关人员的法律责任。

2、合理性原则：行政强制执行必须合法、公平、适当，以取得法律

效果和社会效果的有机统一。这一原则包括执行手段的从优先原则、适度

原则、人道主义原则以及社会整体利益优先考虑原则等。

3、高效率原则：行政权的运用一般都要贯彻及时、效率原则，而行

政强制执行要使逾期不履行义务的相对人及时履行义务，更需体现高效率

原则，否则就失去了行政强制执行的意义。

4、教育与强制相结合原则。在实施行政强制执行过程中，应贯彻首

先是教育，然后是强制，强制中仍寓于教育的精神。行政机关在作出行政

强制执行决定前一般应先告诫当事人，尽可能促使其自动履行义务。

（二）关于行政强制执行的手段

根据我国国情，我国行政强制执行手段可分为以下三种：

1、代履行。指义务人逾期不履行义务，该义务由他人代为履行能达

到目的的，行政机关可以自己代为履行或由第三人代为履行，并向义务人

征收代履行费用的行政强制执行行为。一般认为，代履行费用可在执行前

或执行后征收，义务人拒不缴纳代履行费用的，可强制征收或划拨。

2、缴纳强制金。即义务兵人逾期不履行不能由他人替代的义务或特

定物的给付义务，行政机关采取罚义务人缴纳强制金的方法，促使其履行

义务。义务人拒缴强制金的，也可依法强制征收或划拨。

3、直接强制执行。这是行政在无法使用间接强制执行达到使负有行

政义务的行政相对人履行义务的目的，或在遇有紧急情况时，对行政相对

人的人身或财产加以适当实力强制，使其履行义务或取消危险和危害社会

行为状态的严厉的行政行为。直接强制执行可分为对行政相对人的人身强

制、行为强制、财产强制等内容。

（三）关于行政强制执行的程序

笔者认为“行政强制执行法”的条文应侧重于程序规定，以弥补和完

善我国过去法律、法规中有关行政强制执行规定在这方面的不足。行政强

制执行的程序大致可分为以下几个步骤：

1、依法行政处理决定，预先告诫相对人限期履行义务，为义务人提

供最后机会。

2、作出行政强制执行决定，发出行政强制执行通知书。执行决定内

容包括义务人应当履行的义务，采取行政强制执行的事实依据和法律依据、

执行的机关、时间、方法、程序、申请复议或提起诉讼的途径等。

3、执行实施。如果义务人在限期内仍不自动履行，行政机关就要依

据行政强制决定采取具体强制措施。其与民事强制执行基本相同。

（四）其他几个应注意的问题

笔者认为，新的“行政强制执行法”应注意：1、扩大行政强制执行

的范围；2、扩大行政机关的行政执行权；3、扩大和加强司法审查权；4、

应规定行政强制执行的时效；5、设置和健全行政执行机构。