妥当

汪洋滕修福：代表联名提出的议案转为建议办理妥当吗？

朋友圈有⼈⼤⼯作者咨询：全国⼈⼤代表联名提出的议案，全部由⼤会主席团依法处理；⽽地⽅各级⼈⼤代表联名提出

的议案，为什么⼤多都转为建议办理呢？这样做妥当吗？对此，有⼈认为，妥当！全国⼈⼤代表提出的多是⽴法议案，

⽽地⽅各级⼈⼤代表提出的多是需要“⼀府⼀委两院”办理的相关具体事项。有⼈则认为，不妥！议案处理与建议办理的

法定程序和要求不同，随便将代表议案转为代表建议，⽆法可循。

笔者认为，代表依法联名提出议案（简称“代表议案”）及处理与代表依法（联名）提出建议、批评和意见（简称“代表建

议”）及办理，法律规定的确不同；⾄于将代表议案转为代表建议办理是否妥当？应具体情况具体对待，做到依法合

规。

所谓议案，即议事原案，⼀旦⽴案，就进⼊审议程序，最后形成决议、决定。依据全国⼈⼤组织法（第⼗七条）、地⽅

组织法（第⼆⼗⼆条）、代表法（第九条）等相关条款之规定，各级⼈⼤代表（全国⼈⼤代表30⼈以上、县级以上地⽅

各级⼈⼤代表10⼈以上、乡镇⼈⼤代表5⼈以上）依法联名，可以向本级⼈⼤提出“属于本级⼈⼤职权范围内”的议案，

并对代表议案的提出，明确法定：“议案应当有案由、案据和⽅案。”对代表议案的处理，也有明确的法定程序：“代表依

法提出的议案，由本级⼈民代表⼤会主席团决定是否列⼊会议议程，或者先交有关的专门委员会审议、提出是否列⼊会

议议程的意见，再决定是否列⼊会议议程。”关于代表议案的提出和处理，全国⼈⼤出台了专门的《全国⼈民代表⼤会

代表议案处理办法》（2005年通过）。地⽅各级⼈⼤对标对表，在地⽅各级⼈⼤会议召开时，也都要依法通过相应的议

案处理办法，对代表议案的提出和处理进⾏明确要求，诸如哪些事项可以作为议案，哪些事项不可以作为议案，提出议

案的截⽌时间，以及议案处理的具体程序等，进⾏具体规定。

所谓代表建议，包括代表建议、批评和意见等，全国⼈⼤组织法（第四⼗六条）、地⽅组织法（第四⼗⼆条）、代表法

（第⼗⼋条、第⼆⼗九条、第四⼗⼆条）等相关条款规定⽐较原则。各级⼈⼤代表（没有联名要求）不仅有权向本级⼈

⼤也可以向本级⼈⼤常委会提出“对各⽅⾯⼯作”的建议、批评和意见，但要求⽐较原则。只原则法定：“建议、批评和意

见应当明确具体，注重反映实际情况和问题。”代表建议的办理与代表议案的处理程序也不同，只规定：代表建议由本

级⼈⼤常委会办事机构或乡镇⼈⼤主席团“交有关机关、组织研究办理并负责答复”，没有明确代表建议的事项⾮要办成

不可；不过，明确了答复的时限（三个⽉、最长六个⽉），办理过程中要与建议代表“联系沟通，充分听取意见”。关于

代表建议的提出和办理，不需要每次⼈⼤会议通过代表建议办理办法；因为，代表不仅可以在⼈⼤会议期间提出建议，

也可以在闭会期间提出建议。全国⼈⼤常委会制定有《全国⼈民代表⼤会代表建议、批评和意见处理办法》，地⽅各级

⼈⼤常委会对标对表也制定有相应的代表建议、批评和意见的处理办法或办理规定。

从以上相关法律规定来看，代表联名提出的议案，未必就能成案。诸如：该代表议案所提出的事项，不属于本级⼈⼤常

委会职权范围内的事项；该代表议案的案由、案据和⽅案不清或缺少某⼀⽅⾯；出现这些情况，就不能成案（俗称“废

案”）。⾄于代表建议，不存在成与不成的问题。

关于不能成案的代表议案，如何处理？从全国⼈⼤会议处理代表议案的实践来看，2004年之前的每次全国⼈⼤会议的代

表议案处理意见，都有将部分代表议案“建议转为代表提出的建议、批评和意见”的表述；2005年之后，基本上没有这样

的表述了。因为，《全国⼈民代表⼤会代表议案处理办法》第⼗⼆条有这样规定：“对不符合议案基本要求的代表议案,

可以建议提议案⼈进⾏修改、完善,或者将议案改作建议、批评和意见提出。”笔者认为，依据《全国⼈民代表⼤会代表

议案处理办法》的相关规定，全国⼈⼤代表依法联名提出的议案，如果不符合议案要求，要么退回修改完善再提交，要

么退回由代表⾃⾏改为代表建议提出；因此，后期历次全国⼈⼤会议对代表议案的处理意见，基本上就不存在收集不能

成案的代表议案了，也就不存在将代表议案转为代表建议的表述了。

地⽅⼈⼤会议上，依然采取代表议案转建议的做法是否妥当呢？笔者认为，依法依规处理，未尝不可。

诸如属于本级⼈⼤常委会职权范围内的事项，且案由、案据和⽅案明确可⾏，应依法按议案程序处理；如果不属于本级

⼈⼤常委会职权范围内的事项，但诉求清楚、具有可⾏性，可按议案处理办法考虑转为代表建议办理。

依据《全国⼈民代表⼤会代表议案处理办法》第五条之规定，“下列事项可以作为代表议案提出：(⼀)制定法律,修改现

⾏法律,解释法律的议案；(⼆)需要由全国⼈⼤及其常委会决定的有关宪法实施中的重⼤问题的议案；(三)应当由全国⼈

⼤及其常委会决定或者批准的其他事项的议案。”第六条之规定，“下列事项不应当作为代表议案提出：（⼀）国务院⾏

政管理职权范围内的事项；（⼆）应由地⽅各级⼈民代表⼤会和地⽅各级⼈民政府处理的地⽅性事务；（三）⼈民法院

和⼈民检察院审判权、检察权范围内的事项；（四）政党、社会团体、企业事业组织和个⼈的事务；（五）其他不属于

全国⼈民代表⼤会及其常务委员会职权范围内的事项。”笔者认为，上述第六条所列事项，虽然不能作为代表议案提

出；但是，涉及这些⽅⾯的事项，转改为建议提出，未尝不可。地⽅各级⼈⼤应对标全国⼈⼤议案处理办法，明确列出

哪些事项可以作为代表议案提出，哪些事项不能作为代表议案提出，并对代表联名提出的议案进⾏把关、指导。

由于地⽅⼈⼤不同于全国⼈⼤，全国⼈⼤代表联名提出的多为法律案，⽽地⽅各级⼈⼤代表在⼈⼤会议联名提出的所谓

由于地⽅⼈⼤不同于全国⼈⼤，全国⼈⼤代表联名提出的多为法律案，⽽地⽅各级⼈⼤代表在⼈⼤会议联名提出的所谓

代表议案，其实多为需要“⼀府⼀委两院”解决的具体诉求，实际上属于代表建议、批评和意见。笔者认为，制定地⽅本

级⼈⼤代表议案处理办法，将“将议案改作建议、批评和意见提出”作为代表议案的处理意见之⼀，不仅对标对表《全国

⼈民代表⼤会代表议案处理办法》（第⼗⼆条），也切合地⽅⼈⼤实际。

这⾥要注意的是，不是所有废案（不符合代表议案条件）都可以转为代表建议。因为，代表对“各⽅⾯⼯作”的建议、批

评和意见，也有不宜提出的。诸如：有悖相关法律规定的，涉及解决代表本⼈及亲属等个⼈问题的，代转⼈民群众各类

申诉、控告和检举类来信的，涉及国家监察、审判、检察机关依法处理的具体案件的，⼲涉正常经济和社会活动的，属

于学术探讨、产品推介的，没有实际内容的，以及其他不应当作为代表建议的，⾃然不能转为代表建议。