上海理工大学校长

教育政策的制定过程研究∗

———以《国家中长期教育改革和发展规划纲要

（２０１０～２０２０年）》为例

刘 虹

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摘 要：政策制定过程是利益相关者偏好表达和诉求实现的过程，同时

也是公共资源权威分配的过程。本文以《国家中长期教育改革和发展规划

纲要（２０１０～２０２０年）》的制定过程为研究对象，对这一政策制定过程中的

议程设置、政策形成和政策合法化三个阶段进行梳理和分析。研究发现，中

国教育政策的议程设置是自上而下的过程，国家领导和权力精英发挥主导作

用，政策起草小组实际掌握和主导政策制定过程，政策网络中的其他主体利

益表达权利的保障还不够，政策的合法化过程对政策的权威性以及后期的执

行、监督都会产生影响。

关键词：教育政策 政策制定 议程设置 政策形成 合法化

在发达国家和地区的教育体系中，往往都有一大群利益相关者试图参与教育政策

的制定。这些利益相关者包括教育协会、教师协会、基金会组织、国家教育部门、有

关的议会机构、资格认证机构、政府首脑、学生、校友、地方社区、校董会、教师领

袖和校长。在中国的教育体系中，教育机构主要是公立的，教育政策的制定是政府主

导的，利益相关者在政策行动中的主体地位尚未得到充分认可。但随着民主决策和科

学决策的推进，利益相关者和社会公众在政策制定中的参与度越来越高。一般来说，

决策过程包含确定问题、议程设置、政策形成、政策合法化、政策执行和政策评估等

环节。

［１］

其中，确定问题、议程设置、政策形成和政策合法化属于政策制定过程。由

于在我国，确定问题和议程设置是紧密联系在一起的，因此本文将政策制定过程界定

为议程设置、政策形成和政策合法化三个步骤。本文将以《国家中长期教育改革和

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本文系上海市教育科学研究项目“运行模式再造：高等教育治理转型背景下大学决策系统变革路径选择研究”（项

目编号：Ｂ１４０２５）、上海理工大学人文社会科学研究攀登计划项目“教育现代化背景下的管办评分离改革研究”（项目编号：１６ＨＪＰＤ－Ｂ０７）的研究成果。

刘虹，女，云南昭通人，管理学博士，上海理工大学管理学院公共管理系讲师。

发展规划纲要（２０１０～２０２０年）》（以下简称《规划纲要》）为例，探究中国教育政

策制定过程的一般规律。

一 《规划纲要》制定过程概况

《规划纲要》的制定是２００８～２０１０年中国教育界的一件大事。围绕《规划纲

要》，政策制定部门采取了公开决策、问计于民的方法，广泛调动了公众参与教育改

革的热情。整个过程中的重要时间节点梳理如下。２００８年８月２９日，国务院总理温家宝主持召开国家科教领导小组第一次会议，

审议并通过了《规划纲要》的制订方案，正式启动了《规划纲要》的研究制定工作。２００８年１０月１４日，刘延东主持召开了《规划纲要》工作小组第一次会议，具

体部署了《规划纲要》的调研工作方案。调研共包括１１个领域，涉及３６个子课题。２００８年１２月２３日，刘延东主持召开第一次全体咨询专家会议，听取咨询专家

对研究制定《规划纲要》的意见和建议。２００９年１月６日，教育部发布公告，就研究制定《规划纲要》公开征求意见。

各界人士踊跃参与，通过各种渠道发表意见建议２１０多万条，发出信件１４０００多封。２０１０年２月２８日～３月２８日，“规划纲要征求意见稿”全文公布，进行第二轮

公开征求意见，直接收到意见建议２