电话骚扰公司

《信息通信技术与政策》2019年1月第1期

专题

1引言

近年来，未经用户同意或请求，拨打电话进行商业

营销、恶意骚扰甚至开展诈骗等不法行为的问题日益

突出，严重影响了广大人民群众的正常生活，甚至存在

安全隐患。根据中国互联网协会12321网络不良与垃

圾信息举报受理中心数据，2018年第2季度，骚扰电话

举报量近14万件次。腾讯手机管家骚扰电话标记量

分别为8289万件次。综合各类举报投诉标记数据对

骚扰电话的类别进行分析，多数骚扰电话为商业营销

类，广告主商家主要分布在金融、保险、房产中介、教育

培训、食药等行业。涉嫌违法犯罪类、恶意骚扰类电话

在总体规模上明显少于商业营销类电话，但对于用户

的危害程度更加恶劣，典型的问题有诈骗犯罪、“呼死

你”、“响一声”等。

2骚扰电话问题分析

骚扰电话的本质是主叫方在违背被叫用户意愿的

情况下，利用电话通信网的高可达性，建立了双方通话

关系，引起了被叫用户的反感从而产生了骚扰呼叫事

件。骚扰电话由于背后有强大的利益驱使，形成了庞

大的黑色利益链，而且有组织集团化、分工专业化、技

术对抗能力强的特点，严重侵害用户权益。骚扰电话

源头需求方、骚扰电话呼叫方、用户个人信息收集者等

均牵涉其中，利用法律法规制定的滞后与监管技术手

段和能力建设滞后的漏洞牟取暴利。

2.1骚扰电话源头环节

骚扰电话的源头环节按照内容分类，主要包括商

业营销活动的广告主、诈骗等违法犯罪份子、存在恶意

骚扰需求的个人和企业。

（1）商业营销活动的广告主来自各行各业，因电话

营销可达性高、资费低廉、推广范围广等特点，将电话

营销作为其广告投放的主要方式之一。

（2）诈骗等违法犯罪分子往往利用电话业务的隐

蔽性，通过设计话术脚本，结合非法获取的大量通信用

户的个人信息，实施大范围的诈骗等违法活动。

（3）恶意骚扰电话的需求方以利用电话对大众通

信的必要性，实现诸如逼迫用户修改差评、打击竞争对

手、获取勒索费等目的。利用电话实施恶意骚扰行为

的成本低、效果明显且难以溯源。

2.2骚扰电话呼叫方

骚扰电话呼叫方分为两类，第一类拨打者即骚扰

电话源头环节的主体，出于商业营销、违法犯罪、恶意

骚扰等目的，通过个人手机、固话或IP电话软件等方式

中国联通骚扰电话纵深防御治理体系

技术实践

王鑫关威赵晨斌许元波

摘要：当前，营销电话扰民、恶意电话骚扰等问题日益突出，严重影响人民群众正常生活。为贯彻落

实国务院相关部署要求，着力整治骚扰电话扰民问题，切实净化通信服务环境，工业和信息化部等十三部

委提出了《综合整治骚扰电话专项行动方案》（工信部联信管[2018]138号）。中国联通集团及各分子公司

高度重视此项工作，全集团统一认识、统一部署、分解落实职责、建立长效管控机制，通过规划构建“主叫

线路码号鉴权、网络监测分析拦截、被叫用户防护”三位一体的骚扰电话纵深防御治理体系为抓手，并与

专项工作各相关方共享联动，最终实现规范商业营销类电话拨打、遏制恶意骚扰和违法犯罪类电话的目

标，为构建安全可信的通信网络空间积极承担央企责任。

关键词：综合整治骚扰电话专项行动；骚扰电话纵深防御治理体系；联动共享机制；安全可信的通信

网络空间

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□InformationandCommunicationsTechnologyandPolicyNo.1

SPECIALTOPIC

拨打电话，在牟取利益的同时对广大用户造成不同程

度的困扰。第二类是受需求者委托的专业呼叫平台，

他们利用自身掌握的号码资源，根据需求方的要求给

用户拨打骚扰电话，并从需求方获取经济收益。

出于躲避电话拦截和溯源的目的，很多骚扰电话

呼叫方还会使用一些违法违规的设备和软件实施呼

叫，如猫池、虚假改号软件、呼死你软硬件等。这些骚

扰电话在技术上实现有效识别和精准防范有一定难

度，且有法律风险。

2.3用户个人信息收集者

用户个人信息收集者通过网络爬虫、资源购买、客

户共享等方式，将拥有的号码资源按年龄、性别、地域、

消费能力、社会职务、个人喜好、个人资产等标签进行

分类，为广告主提供用户群体分析业务，从而提供精准

营销；为诈骗者提供骗局的信息来源，从而实现精准诈

骗。在用户个人信息收集者的推动下，用户在上网、看

病、办卡、参加会议、买车看房等日常生活中填写的个

人身份信息就在不经意间整合到一起。

由此可见，骚扰电话的源头和呼叫方来自各行各

业，用户个人信息收集者潜伏于地下，获取数据的渠道

来源也非常广泛。要在短期内遏制骚扰电话问题，单

纯依靠通信管道实施被动性防御是很难在短期内取得

明显效果的。

3十三部委开展联合专项行动，开启群防

群治新局面

为贯彻落实国务院治理骚扰电话有关部署要求，

工信部等十三部委自2018年7月起至2019年12月底，

在全国开展综合整治骚扰电话专项行动，开启了社会

共治骚扰电话问题的新局面。本次专项行动的亮点和

创新举措主要包括3个方面：

一是多部门联合齐抓共治骚扰电话。行动积极地

推动了源头治理，明确了多部门联动协作的机制，各部

门的主要职责和任务，对金融、理财、保险、房产、教育

培训等社会关注、反映强烈的突出问题，规范整治源头

商家，严戒不法分子，合力斩断骚扰电话黑色产业链。

二是强化通信渠道管理和技术能力。提出全面提

升技术防范能力的要求，充分利用云计算、大数据、人

工智能等新兴技术提升骚扰电话预警识别、拦截处置

和倒查溯源能力，构建“主叫号码鉴权、网络监测拦截、

智能终端防护”三位一体的骚扰电话纵深防御体系。

三是建立联合惩戒制度。针对存在严重骚扰电话

违规行为的企业和个人，建立跨地区、跨部门、跨领域

的联合惩戒机制，形成政府部门协同联动、行业组织自

律管理、社会舆论广泛监督的社会共治格局。

4中国联通的具体治理思路

中国联通对当前骚扰电话治理任务的紧迫性、长

期性、复杂性、艰巨性有清醒的认识。这项任务是绝非

靠简单开会传达、制定规章制度、加强管理手段等传统

方法能有效解决的。骚扰电话的通信过程虽部分经过

了基础通信运营商的网络，但由于原有的管理运营模

式对骚扰电话的监管制度和监管技术手段的滞后，通

信基础运营商仍需要在法律法规界定、经营思维模式、

平台技术能力建设、治理日常运营团队、信息数据资源

整合等多方面的持续探索、创新、大量投入才有可能取

得理想的效果。

4.1骚扰电话的判定与处置规则的制定、细化与完善

首先需要政府相关部门出台法律法规，对各类骚

扰电话判定规则和处置手段有明确的定义。监管制度

操作中运营商须与政府主管部门持续研讨，细化成可

操作的判定特征规则和处置规则。让各相关方在骚扰

电话治理工作中有法可依。

4.2主叫侧码号和线路资源的核查登记、更新、监测

机制和系统的建立和完善

一方面鼓励和引导有主叫号码业务信息展示意愿

的合规企业（如快递、出行、外卖、企业官方客服电话

等），通过政府或运营商官方入口进行实名动态登记与

更新号码。同时，将这个数据库通过政府官方平台向

各相关通信运营企业提供共享和查询认证渠道。通信

运营商可为这类企业的合规呼叫在通话前通过USSD/

闪信等方式向被叫用户展示来电号码企业和业务信

息，避免被被叫用户误判为骚扰电话而拒接，从而提升

企业用户和被叫用户的沟通体验和效率。

同时，建设基于大数据、人工智能技术的专业平

台，对于利用通信资源从事商业经营类业务的企业和

个人用户，根据业务类别、业务内容、业务模型，在通信

资源使用过程中进行分级动态监测。比如，将未主动

进行业务信息内容登记的高频离散异常呼叫号码，通

过人工智能抽样监测判别、结合互联网终端标记信息，

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专题

输出业务类别、骚扰等级标记标签。

4.3建设骚扰电话实时智能拦截处置能力

根据十三部委的要求，通信企业的重点工作是强

化通信渠道管理和技术能力。骚扰电话在通过大数据

监测分析被及时发现后，通信运营企业需要具备对骚

扰电话进行实时智能处置拦截的关键能力。实现方式

是在现有的通信核心网基础上叠加智能拦截处置能力

层。由于骚扰电话场景的复杂性，在处置策略上也不

同于诈骗电话。骚扰电话分很多类别的等级，如诈骗

电话、违法犯罪电话、不合规业务营销电话、合规业务

超频拨打等。

对于被确认为诈骗电话和违法犯罪类的电话可采

用统一拦截的方式，由于诈骗电话变号速度快，靠人工

维护核心网设备上自带的黑名单库将无法满足治理需

求，需要拦截平台具备动态更新海量黑名单的能力。

对于不规范号码类的呼叫，需要根据号码规则动态升

级策略。对于不合规商业营销电话，需要根据合规检

查规则，精准拦截不合规的话务量，否则若进行一刀切

全量拦截将给实施拦截的治理部门带来投诉风险、商

业及法律风险。

在通信资源类型上有语音专线、95、96、400号码以

及手机号码，需要有不同的管控接入方式。在技术方

案上，需要考虑兼容对接现网的包括PSTN、NGN、软

件换、IMS、2G/3G/4G移动核心网等各类核心网设备的

技术架构和系统版本。

针对这些实际运营中的复杂电话呼叫业务场景，

要求运营商建设一整套兼容各业务和网络场景的智能

实时拦截能力系统。

5对社会共治骚扰电话的工作建议

十三部委综合整治骚扰电话专项行动初步构建起

了集结社会各界之力，共同治理骚扰电话这一顽疾的

新格局。长期来看，要实现显著降低骚扰电话问题的

目标，建议在当前的工作基础上开展以下工作，深化社

会共治，从根本上解决骚扰电话问题。

一是完善骚扰电话治理顶层设计。参考国外骚扰

电话治理方案，并结合我国垃圾短信息治理经验，尽快

研究制定骚扰电话法律法规，明确监管部门和各市场

主体的责任与义务，确立违法行为的内容和判定标准，

制定骚扰电话惩戒约束措施。加速推动专门的个人信

息保护立法，建立数据泄露通知制度，要求数据控制者

在用户个人数据丢失、被盗以及以其他方式被泄露后，

及时通知主管机构及当事用户。

二是建立联动共享机制。骚扰电话治理的核心是

对电话主叫方的实名信息、业务内容、拨打行为的精准

监测和预判，这是后序的管控处置的核心基础信息依

据。而这类信息靠单一基础运营商是远远无法收集完

整，达到骚扰电话治理的工作目标的。因此，需要政府

牵头在全社会采集、确认、共享商业类外呼电话的主叫

号码的信息。

三是引导各行业建立骚扰电话治理自律体系。鼓

励有关行业的协会组织依法制定电话营销服务的自律

性管理制度，从电话营销服务规范、内部管理制度、技

术手段保障、关键数据管控等方面建立行规行约，引导

会员加强自律管理。定期开展服务满意度调研工作，

调查了解用户对于行业电话营销服务的实际感知。

四是探索构建“谢绝来电（DoNotCall）”治理依据

和配套平台。美国、加拿大、澳大利亚等国建立“谢绝

来电”登记制度，要求电话营销者不得向在“谢绝来电”

官网注册的用户拨打营销电话，否则将予以严惩。“谢

绝来电”机制一般包括法律法规和网站两部分，法律赋

予了谢绝来电官网作为全国跨行业统一平台登记和管

理用户接听意愿，对骚扰电话广告主实施处罚的法理

依据。网站为用户便利的注册提供了最方便快捷的注

册和投诉渠道。我国可参考其经验，结合实际情况，探

索社会共治的新模式。

作者简介：

王鑫中国联合网络通信有限公司网络发展部高级工程师

关威中国联合网络通信有限公司运行维护部高级工程师

赵晨斌中国联合网络通信有限公司信息化部（信息安全

部）工程师

许元波中讯邮电咨询设计院有限公司高级工程师

（收稿日期：2018-12-18）

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