飓风厄玛

美国灾难应急管理的特征与启示

一一以腿风"厄玛"为例

潘玉

摘要美国是一个极端气象灾害频发的国家。特别是在题风"卡特

里娜..(Katrina)后，灾难应急管理成为美国政府高度重视的公共安全问

题。面对题风"尼玛..(Irm.)登陆佛罗里达州给公众带来的巨大灾难，

各级政府及组织部门展开了较为有效的灾难预测预警、应急响应与善后处

理工作。灾前准备成为美国灾难应急管理的重要内容;有效的应急决策、

信息沟通与社会动员提升了灾难应对效果;灾后"全社会参与"的灾难应

对理念则一定程度上减少了次生灾难的发生。其灾难应急管理体制机制对

我国应急管理的完善具有一定的启示意义。

关键词重大自然灾害应急管理鹿风"尼玛"全社会参与

TheCharacteristicsandEnlightenmentof

AmericanDisasterEmergencyManagement

一TakingHurricane"lrma"asanExample

PanYu

.i.•coun甘YwÎthextremeweatherdisas-

trina,disasteremergencymanagementhasbe-

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aceof由ehurricane"IRMA"broughtgreatdisastertothepublic

inFlorida,govemmentdepartmentsandorganizationscarriedoute:ffectivedisas-

terforecastingandearlyw缸m吨，emergencyresponandrehabilitationwork

他山之右|坦5

新媒休与社会(第二十一辑)

ednesshasbecomeanimportantpartofAmericandisasteremer-

gencym皿agement;effectiveemergencydecision-making,infonnationcommuni-

cation

andsocialmobilizationenhancedisasterresponeffect;thedisastercon-

ceptof

"WholeofCommunity"reducestheoccurrenceofcondarydisastersto

acertainextent.白leconstructionofdisasteremergencymanagementhasacertain

enlightenmentforChineemergencymanagementdevelopment

KeywordsMajornaturaldisaste阻，Emergencymanagement,Hurricane

"Irma",WholeofCommunity

美国是一个极端气象灾害频发的国家。自有气象记录以来，登陆美国

的大西洋热带风暴就有近300个。因而，腿风应对是美国政府与社会公众

高度关注的公共安全问题，在其《国家应急规划情景》中，"特大腿风"

被列为美国需要应对的15项重大突发事件情景之一。当地时间2017年8

月25日，继4级腿风"哈维"(Harvey)登陆得克萨斯州，使得州南部多

地持续强降雨并引发洪涝灾害后，超强腿风"厄玛"(Irma)形成并迅速

升级至5级腿风，于2017年9月10日登陆佛罗里达州。腿风造成近百人

死亡，数百万人被迫搬离，经济损失达2000亿美元以上，成为美国历史上

最严重的自然灾害之一。面对此次超强腿风灾难，美国联邦政府与州政府

及相关部门展开了较为有效的灾难预测预警、应急响应与善后处理工作，

避免了却05年腿风"卡特里娜"(Katrina)所造成的灾难后果，其灾难应

急管理体制机制值得参考与借鉴。

一美国应急管理体制特点

自19世纪末，美国联邦政府就增设应急管理职能部门，1979年联邦

应急管理署(FEMA)正式成立。2001年"9•11"恐怖袭击事件发生后，

为增强联邦政府、州政府与地方政府的协调配合，逐步变革美国灾难应急

管理体制，美国于2002年11月组建国土安全部(DHS)，将原来司法部与

联邦应急管理暑结合起来，强化信息整合的职能，形成综合性应急管理系

统。2005年周风"卡特里娜"事件暴露出美国应急管理体制的诸多问题，

迫使美国联邦政府意识到自然灾害同恐怖袭击一样，是政府亟须响应与管

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美国灾难应急管理的特征与启示

理的重要议题。2006年10月4日，时任美国总统布什签署了《后"卡特

里娜"应急管理改革法>，赋予联邦应急管理署以新的职能，同时增强国

土安全部对各种风险和威胁的预防、准备、防范、响应及恢复能力。山

2011年3月东日本大地震后，美国政府总结政府自身及日本政府应急管理

工作中存在的问题，于2011年3月30日签发《总统政策第8号指令》

(PPD-8)，取代《国土安全第8号总统令>(HSPD-8)，旨在应对美国

面临的综合性国家安全问题，对包括严重自然灾害等威胁建立与维持应急

管理的能力，实现了对应急管理体系的重构。

(一)明确管理制度与准则，注重"核心能力"的建立

20的年9月，美国联邦政府根据《后"卡特里娜"应急管理改革

法>，制定完成了《全国准备指南>(NPC)，为美国应急管理体系提供政

策性基础。[2J文件明确界定了公民、社区、民间机构、地方政府、联邦政

府部门、总统等主体在灾难中核心能力以及建立能力的方法和途径。同

时，美国国家应急管理建设框架体系中规定了突发事件发生时，联邦、州

及地方政府的责任作用及应该采取的行动，明确了个人、公益性组织、非

政府组织及私人企业等在应急响应中的责任作用。

地方政府是灾难应急管理的第一责任人，全面负责灾难防范与准备、

应急响应与灾难救援等工作，实现了从"求援一援助"被动应对到主动响

应的转变。当响应能力与资源不足时，可向联邦政府和州政府请求防灾救

灾各项支持。联邦应急管理署虽隶属国土安全部，但属于独立运行的机

构，负责统一协调与动员各级政府，在接到州政府救灾请求后，向地方政

府提供人力、物质与资金支持，联合实施应急管理的工作流程。

(二)构建网络协同体制，确立"全社会参与"理念

《全国应急准备系统》中指出，"国家应急准备系统的力量依赖于如何

确保整个社会有机会参与实现国家安全和抗逆力的目标"阳。灾难应急管

理的参与主体应包括个体和家庭、组织机构、媒体、各级政府等各个层

面，并强调"(灾难响应)是所有各级政府，私营和非营利部门以及公民

个人的共同责任"[3J。同时，在灾难响应过程中，各主体应共同评估各自

需求并决定用最好的方法来组织和保护他们财产、能力和兴趣的方式，[4]

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新媒休与社会(第二十一辑)

从而发挥"全社会参与"的理念。

就灾难应急管理模式而言，美国国家灾难应急管理推行"综合应急管

理"模式，形成灾难事件应急管理的整体合力与网络协同机制。横向上，

实现多灾种联动的应急管理，使不同部门在应急管理中协调合作，形成

"全风险要素"的管理;纵向上，形成灾难事件孕育、扩散、响应与恢复

的全阶段管理。

一周凤"厄玛"中政府应急管理运行机制

(一)灾前:有效预测预警

《后"卡特里娜"应急管理改革法》规定，"需要年度的国家应急准

备报告来评估全国应急准备工作"问。从中看出，应急灾前工作成为美国

应急管理体系中的重要内容。在此次灾害发生前，美国联邦应急管理署，

美国国家腿风中心(NH町，美国国家气象局(NWS)，佛罗里达州政府、

警察、消防等相关政府部门与机构相互协调、配合，在腿风登陆之前制订

了相对详细的灾害防范与应对措施。

美国联邦应急管理署作为核心组织实施者，在腿风到达5天之前通过

其官方网站(https:/)公布赠风"厄玛"已升级为5级腿

风并公告称其己做好准备工作。通过对美国联邦应急管理署官方网站进行

统计后发现，有关腿风"厄玛"事件的相关信息共27条，其中近半数都

是在腿风到达之前发出的，可以看出其对于灾前准备工作的重视程度。其

具体内容包括以下几个方面的内容。

第一，明确美国联邦应急署已接受地方政府与联邦政府的响应，会积

极做好腿风到达的准备;第二，主动与美国国家周风中心进行沟通，预测

与绘制腿风路径;第三，表明此次腿风的严重及民众可能遭受的影响，称

已准备好相关救灾物资并制定出相关地区疏散路线;第四，向公众告知可

下载联邦应急管理局移动应用程序(提供英文和西班牙文)，可实时了解

国家气象局的天气警报、腿风路径，提醒公众应采取的抗灾步骤，应急用

品清单、开放式避难所和恢复中心的地图、灾难生存提示等内容也会为公

众及时推送;第五，多数公告会再一次强调联邦应急署的"核心功能"与

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美国灾难应急管理的特征与启示

职责永远为了公众的利益，做灾难的第一响应者，以确保国家的安

全。通过他们的灾难应急管理，维持和提高其能力，准备、保护、应对、

恢复和减轻所有的危险。

美国国家腿风中心则在腿风到达4天之前预估腮风到达时间，向社会

公众公布了官方预测，并绘制"厄玛"在2017年9月10日登陆佛罗里达

州前的曲折路径。气象学家精算出各种预测模型，预测腿风走向、灾害分

布等并通过多种媒介渠道对外公布，为政府开展灾难应急准备工作与民众

防灾减灾提供了时间保障。灾难预测公布后，联邦政府、如|政府及地方政

府采取一系列防灾减灾措施。佛罗里达州州政府向该州所有67个镇政府发

布强制撤离令和预警令，要求地方政府保证有足够的预警时间、充足的应

急资源并能灵活应对这场灾害。美国总统特朗普也通过Twitter表示，美国

政府将紧盯事态发展，并向佛罗里达州、波多黎各、维尔京群岛等地区发

布联邦政府应急令。

(二)灾中:快速应急响应

1.应急决策

佛罗里达州政府按照受灾严重性，将各个地区划分为不同灾害层级，

不同层级的区域对应的是腿风可能造成的沿海洪涝灾害的不同级别并针对

性地做出应急计划与决策。政府下令，所有学校停课，以便挪出空间作为

灾民收容所与急难应变中心，同时银行停业，公共交通临时关闭。为了应

对"厄玛"，美军数千名军警支援疏散和人道救济工作。

美国联邦应急管理署通过官方网站表明会积极应对灾难带来的影响，

明确在灾难应对中联邦应急管理署的具体工作职责、与其他政府部门配合

情况以及公告总统签发的各项宣言等。同时，针对不同地区制订了灾难救

援计划，具体涉及个人财产及经济救助、物资救助、法律救助等并向公众

告知相关求助网站、电话，申请程序等内容，较全面地为公众提供抗灾

信息。

2.信息沟通

政府救助与决策部门通过多种媒介渠道，向民众进行及时的信息沟

通。美国总统特朗普通过电视讲话、签发政府指令、白宫官网(https:11

盹

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新媒休与社会(第二十一辑)

布联邦政府的灾难应急决策、灾难救助计划及其个人的灾难关切等内容，

向受灾地区的民众表明，政府一直在公众的身边，政府会积极应对灾难给

民众带来的负面影响。其中，特朗普通过个人Twitter账户共发布26条推

文，其中18条为原创信息。在具体的呈现内容与方式方面，他通过采用腿

风移动路径动态图、转载主要媒体的新闻报道、州政府应急决策及其灾难

生存提示等内容，向公众告知减灾、抗灾、救助信息。同时，他通过极富

感染力的话语，向公众传达政府在灾难中的职责与使命，称"刚刚过去

的‘哈维'灾难中，政府团队应急救援表现出色，不过现在还不是懈怠的

时候，政府将继续做好准备，应对腿风对佛罗里达州所造成的灾害"。

美国联邦应急管理署的官方网站也成为此次灾难响应的信息整合平

台。针对周风"厄玛"，网站具体设置"谣言管理""新闻&视频&社交

媒体""手语视频"三个板块，"谣言管理"针对灾难发生过程中的不实

信息进行澄清;"新闻&视频&社交媒体"则聚合了Twitter...Facebook、

YouTube、多个政府与组织机构官方网站、新闻公报等多个平台链接，公

众可根据自身的需求找到相关灾难信息:"手语视频"则是特别针对残障

人士的信息需求所设立的板块，如转载疾病预防控制中心(CDC)呈现的

视频内容，如如何应对洪水、如何避难与疏散、怎样在灾后安全返回家园

等，视频中均有手语翻译员，为特殊人群提供更好的帮助。

此外，佛罗里达州政府也通过电视等媒体全天不间断地报道腿风情

况，州长多次通过发表电视讲话、媒体采访等形式，告诉社会公众应采取

哪些应急措施，帮助公众及时应对这次风暴带来的灾难。

3.社会动员与合作

佛罗里达州政府成为此次灾难事件的第一责任人，负责灾难应急的具

体制定与实施。由于灾难的严重性，州长己命7000名救援人员随时待命执

行防灾救灾任务，尽可能地减少灾难所带来的负面影响以及次生灾难的

产生。

由于腿风摧毁了当地的通信和网络，使数千人处于"失联状态"。民

众自发在Facebook上建立专门页面，寻找失联者的信息，希望能尽快和家

人及朋友取得联系。同时，由于腿风到来前预测预警工作较为有效，公众

的备灾意识充分调用，纷纷走进超市采购应急生活物资，做好应急准备。

相关社会组织与志愿者也积极参与其中，如准备抗灾物品、帮助搬运物

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美国灾难应急管理的特征与启示

资等。

(三)灾后:积极善后处理

在腿风"哈维"灾难中，各级政府积极实施善后救助工作，一定程度上

减少了次生灾难的发生。美国众议院通过了灾后重建及提高债务上限的法

案。它将提供150亿美元用于"哈维"腿风灾后的重建工作与维持联邦政府

运作。美国一些非政府组织、社会团体等则志愿提供避难所，帮助将捐赠的

物资进行分类与整理，打扫和清理公共区域以及分发食物和其他物资等。同

时，许多社会慈善机构也参与其中，通过自身网站、媒体新闻报道呼吁社会

捐款并设立专门的捐款渠道，形成灾难的"全社会参与"模式。

同时，佛罗里达州撤离居民人数高达700万人，导致交通拥堵情况严

重，不同程度的交通事故时有发生。政府紧急事故处理部门也及时协调与

动员负责疏导路面交通的军方人员，实施灾害救助方案，不断清理沿途报

废或弃置的车辆。

三经验启示

近年来，"7.21"北京特大暴雨、上海外滩踩踏、"8.12"天津滨海

新区爆炸等诸多城市灾难事件的发生，敲响了我国城市灾难防范的警钟。

同时，由原生灾难事件演化的次生灾难有时比灾害本身造成的严重性与损

失更大，这为城市灾难应急管理体系提出了新的要求。从这次腿风"厄

玛"灾难而言，美国联邦政府与地方政府采取了较为缤密有效的灾难应急

管理工作，其相关经验对于我国在灾难事件应急管理工作展开方面，具有

一定的启示作用。

(一)明确权贵，健全制度

2006年，经美国国会审议，时任总统布什签发《后"卡特里娜"应

急管理改革法案》。该法案针对联邦应急管理职责分散、内部不协调、能

力弱化等问题，提出加强联邦应急管理的一系列政策措施。近年来，我国

不断明确应急管理中各级政府的职责分工，强调地方政府的主体责任，极

大提升了地方政府的责任意识和灾害应急救援成效。但仍需进一步健全灾

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新媒休与社会(第二十一辑)

害应急管理职责体系并通过专门化、科学化的制度加以规范，依法依规履

行政府应急管理责任。

(二)多元参与，协同联动

在此次腿风灾难中，美国灾难应急管理形成政府多层级、多部门协调

联动的灾难应急响应机制。同时，实施灾难应对与救助的目的是保障社会

民众的幸福，政府需要培养公众由应对灾难向防灾、减灾、备灾的意识转

变，提升公众的媒介素养，推动民众有序和有效地参与与合作。但在与民

众进行信息沟通的过程中，应注意防止由于大量灾难信息的输出给民众造

成的恐慌心理甚至是极端行为的发生。此外，社会组织能够弥补政府管理

中的不足，将其作为灾难应急管理工作中的重要主体，实现了政府、社会

组织与民众等多方互动、交流，从而把实现与满足民众的需求作为合作的

核心内容，协同推进与提升灾难应急决策效率。

(三)精准测报，集成响应

腿风"厄玛"登陆美国佛罗里达州西岸，与原定正面袭击迈阿密州及

佛罗里达州东岸的预报有所偏差。由于熄风路径的不确定性与多变性，导

致传统灾害模型无法更加精准、及时推估腮风的路径，导致风险影响范围

无法掌控。因而，技术保障是实施灾难事件应急管理的核心元素。我国灾

难事件应对更侧重于风险发生后的应急管理与灾后恢复，而忽视了对灾难

舆情的前期预测、预警和全流程监控。实施有效精准的灾害测报，向处于

风险中的人们提供及时准确的信息，进而实行有效的风险识别、评估、警

示与警告，以便采取有效措施规避风险，或将潜在风险消除在萌芽状态，

使灾难损失降到最低。通过聚合、兼容、打通各类数据，建立城市灾难事

件综合舆情分析数据库，构建灾难事件综合舆情分析系统，形成灾难舆情

集成监测预警、应急决策支持与应急处置机制，实现灾前灾中灾后舆

情的全方位把控。

(四)互联互通，全民共治

腿风"厄玛"袭击过程中，美国各级政府通过多种传播渠道及时向公

众发布相关灾害信息，形成了政府与民众间双向交流沟通的信息传播路

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美国灾难应急管理的特征与启示

径。因此，政府转变角色思维，以信息技术为依托，搭建形式多样的信息

互动平台，在重大灾难事件中努力开辟国家与民众间的沟通桥梁，进而推

动管理型政府向服务型政府转变。同时，灾难发生时，需构建政府的"朋

友圈"，提升政府服务模型指导下的人文意识，真正成为民众的"交心好

友"。此外，通过畅通大数据合作环境，解决部门间灾害信息共享难题，

形成"用数据来说话、用数据来管理、用数据来决策、用数据来创新"的

智慧决策，从而打破传统层级结构，赋予民众管理其信息资源的权力，实

现全民共治。

(作者单位:华东师范大学传播学院)

注释

[1]能志斌、魏晓欣，<美国应急管理体系的特点及启示)，<中国应急管理》

2011年第12期，第46页。

[2]游志斌、薛澜，{国应急管理体系重构新趋向.全国准备与核心能力>，<国

家行政学院学报>2015年第3期，第119页。

[3]DHS,Nationa1Preparedne回System，2011:1.

[4]CommunityApproachtoEme:唱;encyManagement:Princ叩les，

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