美国联邦政府

一、美国中央政府与首脑

美国联邦政府是美国得中央政府，他采用三权分立，又相互制约的制度。根据其联邦宪

法美国政府分为：1以美国总统未收的各执掌国事机构为行政部门，负责联邦日常行政事务。

2、由餐、众两院组成的国会为立法部门，负责联邦立法等事务。3、以最高法院为首的联邦

法院为司法部门，监督联邦法令的实施。

美国联邦宪法规定，总统是国家元首、政府首脑兼武装部队总司令。美国总统也是世界

上最有权力的职位之一，在立法方面，他有立法否决权、立法倡议权，他还有权召集国会特

别会议；在司法方面，总统提名任命联邦法官，包括最高法法院成员在内，但要获得参议院

的认可；还可以对任何被判破坏联邦法律的人——被弹劾者除外——作完全或有条件的赦

免；在行政方面，总统可以发布法令、条例和指示，可以任免公务官员，但高级官员要得到

参议院的批准；有权征召各州的国民警卫队为联邦服务；在战争或国家危急时，国会可以予

总统更大的权力，以处理国家经济和保护合众国的安全。有权宣布紧急状态，统帅和指挥武

装部队；在外交事务中，他负责合众国和外国之间的关系。有权代表美国同外国政府建立外

交关系和缔结行政协定等。有权任命任命大使。但缔结条约和任命大使均须经由参议院的批

准。等等。

二、中央政府的职能

美国联邦一级国家机关的总称。美国是联邦制国家,各州拥有较大的权力。联邦政府只

拥有宪法规定的国防、外交、货币、邮政、最高司法和国内安全方面的权力。联邦政府实行

三权分立制,即国家权力分为立法权、行政权、司法权,分别由国会参众两院、总统为首的行

政部门和联邦司法系统行使。三个权力部门互相制约平衡:国会通过的法律,需总统批准方能

生效,同时最高法院有权审查国会通过、总统批准的法律是否符合宪法,如认为违宪,可宣布

其无效;总统提名任命重要官员或与外国签订条约,需经国会(参议院)批准;总统有权任命各

级联邦法官(也需经参议院批准),但无权罢免法官;国会有权弹劾总统和各级法官等。国会参

议员由各州选民直接选举产生,众议员由各州国会选区选民直接选举产生。总统由全国选民

间接选举产生。国会和总统间无负责关系,都分别对选民负责。总统领导的行政部门部级以

下官员和工作人员实行公务员制度,由考试择优任用,非因违法和严重失职不受免职处分。

美国的联邦行政机构。作为行政首脑的总统、总统办事机构以及内阁成员(各部部长)、

联邦政府各部的总称。1789年4月30日成立。主要包括由白宫办公厅、管理与预算局、国

家安全委员会、中央情报局等9个单位组成的总统办事机构,由各部部长组成的内阁以及由

国务院、财政部、国防部、司法部、商业部、劳工部、内政部、农业部、卫生部和福利部、

住房和城市发展事务部、交通运输部、能源部和教育部等13个单位组成的政府各部和数目

众多的负责单项社会经济事务管理的独立机构。联邦政府首脑是美国总统,负责指挥、监督

全部联邦行政机构的工作。联邦政府对总统负责,主要行使行政权,即负责内政外交、国防、

财政、经济文化等组织领导和管理事务。第二次世界大战后,美国联邦政府的职权日益扩大。

三、美国中央政府机构设置与人员编制

1、美国宪法体现的政府组织原则：天赋人权、人民主权和治权有限、权利的分立与制

衡、法治原则、代议制原则、联邦制原则。美国政府的机构设置框架，源于美国联邦宪法。

基于前面所说的原则，美国政府机构分为立法机关、行政机关和司法机关，三个部门三权分

立，各自行使特定的职责，同时相互制约。

3、立法机关（美国国会）

美国最高立法机关，由参议院和众议院组成。参议员由各州选民直接选出，每州2名，

实行各州代表权平等原则。现有议员100名。当选参议员必须年满30岁，作为美国公民已

满9年，当选时为选出州的居民。任期6年，每2年改选1／3，连选得连任。众议员

数按各州人口比例分配，由直接选举产生，每州至少1名，人数固定为435名，必须年

满25岁，作为美国公民已满7年，当选时为选出州的居民。任期2年，连选得连任。两

院议员长期连任现象极为普遍。议员不得兼任其他政府职务。

4、司法机关

美国的司法机关主要由最高法院、11个上诉法院、91个地方法院、以及三个有特别裁

判权的法院以及联邦司法中心等机构组成。根据宪法，最高法院有宪法解释权，可以宣布联

邦和各州的法律违宪，对涉及大使、公使、领事、及州当事人之案件有初审权，还有处理下

级法院所审理案件的上诉裁决权。无论初审和终审，最高法院的判决都是最终判决.

每个上诉法院有3－15名上诉法官，它们受理多数不服地方法院判决的上诉案件，并

有权复审联邦独立机构的命令和裁决。上诉法院的判决一般也应视为是终审判决。

地区法院是联邦法院系统的基层法院，每一地区法院有1－27个法官。联邦地区法院

审理各区内涉及联邦政府的各类案件（如滥用邮递、盗窃联邦政府财物等）、不同州公民间、

美国公民与外国公民的讼案。特别法院的法官也是在参议院的建议、认可下由总统任命，终

身任职。主要索赔法院、关税及专利权上诉法院等。

另外，州、县、市各级法院体系不属于联邦法院体系面自成一格

5、行政部门

美国联邦政府行政部门主要有三部分构成：总统和白宫、19个部、60多个独立的局及

4个准官方的机构

总统每届任期四年，连选可连任一次。在总统死亡、辞职或丧失能力的情况下，由副总

统接替总统的职务。

（一）总统和白宫

1、总统美国联邦宪法规定，总统是国家元首、政府首脑兼武装部队总司令。

2、总统内阁

美国政府最高决策机关为总统内阁。总统内阁由总统根据施政事实上的需要而设立。内

阁成员由处理具体的国家及国际事务各部部长和总统指定的其他官员组成。从法律上说，内

阁实际上只起总统助手的作用，没有集体决策的权力。

3、白宫的“政研室”

美国总统许多重要的决策和规划，来自于在白宫设立的若干重要的政策研究机构，如国

家安全委员会、总统经济顾问委员会、管理和预算办公室、国家药品控制办公室、政策研究

办公室、科学和技术政策办公室和美国贸易代表办公室等。

（二）部的机构设置

目前，美国共设有19个部，它们是农业部、商务部、国防部、空军部、陆军部、海军

部、国防局、教育部、能源部、医疗和社会服务部、住房和城市发展部、内务部、司法部、

劳工部、国务院、交通部、财政部、退伍事务部和国土安全部。

（三）其他独立机构的设置

目前，美国共有60多个独立的机构，其中较重要的包括：中央情报局、远期商品交易

委员会。美国独立机构由联邦法律建立，具有独立的法律地位，直接对国会负责。美国独

立机构分为两类：一是独立管制机构。二是行政事务性机构。

独立管制机构具有“三权”：1、准立法权2、行政权3、准司法权

四、美国地方政府

美国州以下的各级政府。美国地方政府最初沿袭18世纪英国的模式,后逐步发展成现行

体制。各州地方政府的设置不一,体制不同,名称不统一。主要分为县政府、市政府、市镇及

乡村政府三类。地方政府单位还有学区和特区。地方政府从属于州政府,只行使州政府授予

的管理当地治安消防、公共福利、公共卫生、文化教育等社会公共事务的权力,并受州政府

的监督。

美国州以下各级各种政府。主要有郡政府(约3000个),市政府(1.8万个),城、镇政府

(约1.6万个),学区(约1.5万个),其他专区(约2.4万个)。郡政府是州政府的派出机构,多

称为郡政委员会,委员少的由三五人组成,多的由几十人组成。郡的行政官员主要是治安、财

务方面的,如检察官、警长、审议长、司库。郡政府所辖地域有很大差别,如特拉华州仅分为

3个郡,而得克萨斯州的郡有254个。郡一级政府是与传统农业社会相适应的,随经济发展已

逐渐削弱乃至丧失其功能。康涅狄格、罗德岛、阿拉斯加3州已经取消郡一级政府。市和城、

镇政府是拥有独立法律地位和自治权力的地方政府,三者都有选举产生的政权机构。在市和

城、镇政府中,市政府地位较为重要,职能也较为广泛,城、镇政府所辖地域、人口较少,有的

不过几百人,政府职能仅限于维护地方治安和公用设施。市政府有3种类型:(1)市长—市政

会议制。在这种制度下,市长是行政首脑,市政会议是立法机构,二者均由本市公民选举产生。

这种制度采取较早,至今仍普遍采用。(2)市政委员会制。在该制度下,公民选举产生3～9

人组成市政委员会,委员会兼有立法和行政之权,实行集体领导,分工负责,委员会推举1名

委员为市长,但不享有行政首脑的职权。市政委员会制曾盛行于本世纪初,随后逐渐衰落,只

有少数城市仍然采用。(3)市政会议—经理市。该体制引进企业管理的方式,60年代以后在

中小城市被普遍采用,在市政会议—经理制下,市政会议由公民选举产生,市政会议负责雇用

1名市政管理专家(本市或外地公民均可)担任行政首脑(经理),负责行政管理工作,后者有

权任免市政府其他官员。市政会议也选举1名市长,但只是形式上的职务,无行政首脑的权

力。学区是专门为管理本地公立教育事业而划定的地区,之所以列入地方政府是因为它有权

为履行其职能而向居民征税。学区设教育管理委员会,委员由本区居民选举产生,或由市长、

市政会议指派。管理委员会负责制定本区公立教育的方针,并任命学监执行。其他专区是为

另外的专门职能(如水土保持、消防、地方道路建设及养护)建立的,其性质与组织形式与学

区相似。

美国是联邦制国家,由50个州和一个哥伦比亚特区组成。每个州都有立法机关、行政机

关和司法机关。州议员和州长都由普选产生。州以下设县、市,全国共有三千多个县,五千四

百多个市。

五、中央与地方关系及改革

美国是联邦制国家，从政府体制来看，美国大体分为联邦、州和地方三级政府。联邦宪

法明确规定，联邦地位高于州，但同时也规定联邦和州实行分权，各州对联邦拥有一定的独

立性。联邦政府与州政府之间的权力划分，是在历史中演进，在实践中发展的。美国建国之

初，盛行“主权在州”，权力主要集中在州和地方，l777年大陆会议通过的《联邦条例》，

在规定联邦政府有国际、外交、铸造货币、建立邮政和处理各州之间的纠纷等项权力外，各

州保持其“主权、自由和独立”，联邦政府不得干涉。但政治家们要建立一个统一的国家，

发展一体化的经济，必须使州权上交。l787年，由宪法确定的联邦制度的实行，使相当一

部分州权转移到了联邦政府手中，并由此掀开了州权上交的序幕。南北战争后，许多州实施

了“地方自治”改革，赋予了市和县更多的自主权、决策权。但是地方的自治并没有改变地

方政府的从属于州的地位，地方政府在享有更多自治权的同时，在财政上愈来愈深地依赖于

联邦和州的拨款。20世纪30年代的大萧条后，面对社会、经济、政治发展的新形式，有越

来越多的问题是州政府难以单独处理的，而是需要联邦政府进行协调。于是联邦政府承担的

权责有所增加，而州的权力相对削弱。尼克松的“新联邦主义”和里根的“新保守主义”以

及布什、克林顿也倾向于发挥州政府作用的思路，都使分权协作的原则得到了发展。

美国中央与州的权力范围由宪法加以规定，受宪法保护，双方独立行使，其权力不受侵

犯。权力来自于人民而不是对方，中央可对各州人民直接行使权力，无须经各州同意。在权

力的划分上中央和州非常明确，中央采取列举方式，宪法明确规定联邦中央究竟有多少项权

力，各州权力采取概括和保留的形式，即除宪法规定属于中央的权限和禁止各州行使的权力

外，其余权力均由各州保留。联邦宪法还明确规定了禁止双方使用的权力：联邦政府未经州

同意不得改变州界，不得剥夺州在参议院的平等权力等；州不得缔结条约、发行货币。总之，

联邦和州在权力划分上可分为中央专有权力、地方专有权力、中央地方共有权力。中央不能

干涉地方专有权力，地方也不能干涉中央专有权力。除了分权外。中央和地方之问还相互协

作，在一些具体事务上，美国往往是联邦中央和州或联邦中央、州、地方共同采取行动，协

作管理；在组织形式和政府管理体制上，为了更好地调节和协调联邦中央和州、地方之间的

关系，特别是为了争取更多的中央拨款援助，各级政府都在首都华盛顿设有院外活动集团，

以便在国会、联邦行政部门和其他机构里表达城市、县和州的利益。在某些事务上，中央和

地方之问还相互合作，包括组织关系上的协同，如全国州长会议、市长会议和县联合会。

美国的中央和地方关系，在经济上主要表现在财政体制特别是分税制上。分税制表现为

美国的每一层政府都有一个主税种成为它的主要财源，同时拥有若干辅助税种成为其财源的

补充部分。联邦政府财源的主要税种是个人所得税，辅助税种有公司所得税、社会保险税和

关税等；形成州政府财源的主要税种是销售税，辅助税种有州的个人、公司所得税以及消费

税等，所得税率低于联邦；形成地方政府财源的主税种是财产税，辅助财源有地方销售税和

个人所得税，不征公司所得税。财政支出，各级有不同范围：联邦主要用于国防和联邦政府

经费、国债的还本付息、社会福利和救济；州和地方主要用于教育、修建公路和港口、公共

福利和债务利息等。

美国的分税制以中央收入为主体，在美国联邦制的权力结构中，中央与州和地方权力分

配是“六四开”，与此相适应，分税制也使税收收入划分总格局基本稳定在“六四开”的水

平上，即中央收人占六成，地方收入占四成。当地方政府的经费不足时，中央政府通过经费

补助、财政转移支付，一方面帮助地方发展地方经济和事业，另一方面，可以监督和适当控

制地方政府，维护中央的统一领导和国家的全局利益。

总体来说，分权协作的中央和地方关系中，财权的划分是以事权的划分为前提的，财权

划分开来后，又会保证事权的实施。没有事权的合理划分，财权的划分将会十分混乱。

六、行政监督与廉政建设

1．与中国从中央到地方分为中央、省、地区（市）、县（市）、乡镇等5级不同，美国

的行政层级只有联邦、州、市（镇）等3级。县一级在美国基本上只是个地理概念，并不存

在一个县的行政机构。过去在我国一度流传的美国实行县管市的制度，其实是一个误解。事

实上，美国的市确实存在于县的境内，但县域内的所有事情都在市一级行政机构办理，只是

在选民统计和司法管辖时，县的地理概念才起作用。美国行政层级只有3级这一特征，并不

是一种人为划分的结果，而是与美国的分税制和事权的划分想联系的。因此，这种行政的层

级划分既有政治的含义，又与经济上的收入划分相适应。

2．在各个层级上，市镇不论大小，在法律上一律平等。例如，马萨诸塞州的大波士顿

地区有几十个市镇，但不论是人口50万的波士顿市（Boston），还是人口只有1.5万的贝尔

蒙特镇(Belmont)，都是平等的。它们虽然经济实力相差悬殊，但在法律上拥有同样的权利，

不存在领导和被领导的关系。我在参观马萨诸塞州政府大楼时，就在一个大会议厅里看到该

州所有的市镇的旗子都并排悬挂在一起。在波士顿考察时，我对该地区存在40多个10万人

口以下的小城市感到不可理解。这种小城市的面积比北京的一个区小得多，在人口上许多小

城市只相当于我国的一个乡镇。后来在与哈佛大学的学者的交谈中，他们的解释是，美国从

建国起人民就要民主、要分散，要与政府对话。如果城市大了，就容易产生官僚主义和独裁，

加大人民对政府的监督成本。作为本地的纳税人，老百姓更愿意通过与政府的对话来知道自

己交的钱都用到哪里去了。所以，从制度上人民更愿意选择中小城市，也更愿意居住在中小

城市。

3．各级政府官员和议员一律民选，不存在上一级官员可以任命或罢免下一级官员的权

力。在法律上，它们是平等的。在美国，政府的选举一般有两种，一种是有党派的选举，主

要是指联邦和州政府的选举；另一种是地方政府的选举，绝大多数是没有党派色彩的。因此，

在地方政府中，党派并不重要。同时，美国的地方自治权和各地的独立性的特点非常明显。

在遵守联邦和州的法律的前提下，各个市镇都可以有自己的自治权。联邦和州对市镇的影响，

主要是通过财政的转移支付来实现的。

4．美国的中等城市一般是通过市政委员会（citycouncil）来管理城市的。美国是一

个州和地方的权利大于联邦的国家。因此，各地可以自主地选择适合自己的城市管理方式。

但一种科学的管理方法也总能得到大多数城市人民的认可。所以，经过几百年的发展，美国

的城市管理方式逐渐趋于一致。据统计，在全美国8.3万个地方政府中，至少有3万个中等

以上的城市采用了市政委员会的方式来管理城市。

5．社会中介组织发达，它们承担了大量在中国需要由政府来做的事情。这里不仅指的

是诸如律师事务所、会计师事务所、审计师事务所、各种商会和行业协会、各类咨询和服务

组织等门类齐全，服务周到；而且政府也有意识地通过资格认证，把有些权力放到民间，用

民间的力量来实现政府的管理作用。例如，与我国各个城市的公安交通部门专门设立大量的

车辆检测所进行每年的车检不同，马萨诸塞州的交通管理部门通过对符合其技术要求的加油

站进行认证的制度，由加油站来进行每年例行的车检（stateofinspection），收费是统一

的。这样做不仅方便了用户，而且大大减少了政府工作人员。其实，我国的商会过去就承担

了不少在今天看来属于政府的工作。如产品的质量保证、企业税收的核定等。

6．每个州都有大量的跨城市、地区的组织，如教育、环保、住房、司法、交通、通讯、

教会、公安、社会保障、妇幼保健，等等。这些部门不隶属于某个具体的市镇，而是属于州

一级的综合管理部门。比如教育，马萨诸塞州把全州划分为若干个区域（SchoolDistrict），

每一个区域的教育主管部门负责若干个市镇的教育管理事务，大的城市如波士顿市和剑桥市

由于学校较多，也会有自己的教育管理部门，另外一些小的市镇就可能不再单独设立教育管

理机构了。这些区域的教育管理部门不仅有管理区域内教育事务的权力，而且有相应的资金

支持，真正是有职、有权、有资源。

7．事权和收益划分科学合理。美国的分税制使联邦、州、市镇的收益各得其所。所得

税是联邦的收入；销售税归州；财产税（主要是土地税和房产税）是市镇的主要收入来源。

与中国的情况不同，美国最大的税种是所得税，尤其是个人所得税，而企业交的税在其财政

收入中并不是主要的。这一点还可以从我们下面要介绍的剑桥市的地方财政收入中得到证

明。

8．监督机制完善。就市镇一级而言，其监督是多方面的。最直接的就是地方官员是由

选民直接投票选出的。面对几年一次的选举，任何一个珍视自己声誉的地方官员，是不敢拿

自己的政治生命开玩笑的。同时，地方财政收入主要来自居住在本市的选民的土地税和房产

税。因此，地方政府为当地纳税人服务，为选民服务就决不是说在嘴上，贴在墙上的条文，

而确确实实是地方政府的行动。

9．公平先于效率。美国的地方政府首先考虑的并不是效率，而是机会的均等、是公平。

他们认为，政府的政策要稳定，办事要公开、透明，要公平，从而创造条件让企业去竞争、

去争取高效率。所以，在美国，一项政府的决策出台往往时间较长，需要反复咨询、论证和

讨论，照顾到各方面的利益。

七、行政改革亮点

1.关于美国州、县市公务员制度的改革。

美国实行的是联邦政体,每个州就是联邦的一个成员国。就公务员制度而言,50个州有

50部公务员法。纽约州甚至将公务员法的条文写入州宪法。美国的州、县公务员制度改革

虽然发展不平衡,但改革态势也很凶猛,有些州的改革力度甚至超过联邦政府。

美国州、县公务员制度改革的动因,主要来自传统官僚制度之下责任机制方面存在的弊

端。而政府官员则是推行这一改革的动力。在传统的官僚体制下,公职人员责任机制方面存

在的主要问题有:一是对那些表现不佳的公职人员,几乎不可能解雇。政府一旦要对某个公职

人员采取行动,就会受到州功绩保护制度和州工会组织的限制。二是各部门的财政预算不是

根据该部门的业绩、需要,而是完全沿袭历史,与实际严重脱节。三是政府与公民之间的关系

紧张。一方面公众对政府的监督程度大大提高;另一方面公民希望政府提供更多服务、少征

税的期望值与政府的实际能力存在很大反差,对政府提供服务没信心。所有这些原因,促使州

与地方政府作出了实行改革的选择。

美国州与地方政府公务员制度改革的内容,主要集中在以下五个方面:

一是改革录用和解雇制度。在选拔录用公务员方面,目前有31个州取消了统一考试的办

法,有29个州在选拔非专业人才中用增加一定的试用期,选择公务员,另外有9个州取消了沿

用多年的标准化考试。佐治亚州甚至走得更远,不仅取消了统一的考试制度,而且对1996年

后选拔的公务员,不再受法律保护,也不享受老雇员所享受的种种待遇,而是采取更灵活的管

理办法。对不合格或表现欠佳的公职人员,有16个州将处理权下放给用人单位,政府不加干

涉。

二是改革职位分类制度。职位分类改革,最主要的是将过去职位设置过细、职位定义太

狭窄、太繁琐进行简化。他们称之为“简化职位分类”。在佐治亚州甚至取消了职位分类。

南卡罗来纳州1997年也计划取消70%的职位。纽约州通过对原职位分类进行调整改革,总职

位数已由7200多个,减少为5400多个(指竞争性职位)。他们认为,对于岗位的描述以及要选

用什么样的人,用人单位更清楚,他们有权用人,也有权对职位作出解释。如果用过去繁琐的

职位分类办法,只能束缚用人单位的手脚。

三是政府部门的私有化趋势。在许多州,第一步将一些不太重要的事项私有化,承包给个

人管理。如纽约州,目前已将教育、卫生、精神服务等项目私有化。他们认为,政府的某些职

能逐步向私有化方向发展,实际上是对政府职能的一种重新定义。在许多方面,政府不一定要

直接提供服务,而是主要起监控作用。

四是推行全面质量管理,实行灵活的工作时间。目前,美国的绝大多数州都在推行全面质

量管理,调整工作制度。为了进一步节约资金和时间,有28个州允许公务员在家里工作。他

们认为,这些公务员的工作几乎都是在计算机上完成的,不到单位来仍然可以把工作干得很

出色,而且可以节约资金和时间,对其监督的方法主要看其是否完成了工作任务。

五是改革业绩管理和工资奖励制度。目前,有12个州绕开了公务员法中有关工资制度的

规定,实行了比较灵活的业绩工资奖励制。有的州,如科罗拉多州,公务员工资的提升,不仅要

看个人工作表现与业绩,而且首先取决于公务员所在团体完成工作任务的好坏。在印第安纳

州,如果公务员在实际工作中为政府节约了资金,他们可以得到节约总数的50%的奖励。这一

政策,极大地调动了公职人员的积极性,也为政府节约了大量行政费用。

总之,美国州和地方政府的公务员制度改革仍在发展之中。许多州的改革,已大大走在了

法律的前头,并在提高效率,裁减机构、人员以及降低政府费用方面取得一定成效。目前,人

们评价管理者的优劣,把是否敢于绕开法律进行改革,作为重要一条,这从一个侧面也反映出

改革的势头。

八、行政体制的特点及成因