张海柱

目标群体社会建构与政策设计框架：发展与述评

朱亚鹏;李斯旸

【摘要】作为公共政策过程的主流理论之一,目标群体社会建构与政策设计框架已

被学者们广泛运用于解释公共政策过程中政治与政策的复杂互动.该框架指出:针对

某一目标群体的政策设计受到该群体政治影响力和主流社会对其社会形象认知的影

响,政策设计又具有影响公民政治态度和政治参与的重要作用.该框架揭示了社会建

构、政策设计、政治参与之间的关系,较好地回应了政策过程中“谁、在什么时间、

以何种方式、得到什么”的重要议题.该框架被广泛应用于不同政策领域,经过学者

们的检验、批评与争论,获得不断完善与发展,对于理解中国政治和政策过程具有重

要启示.

【期刊名称】《中山大学学报（社会科学版）》

【年(卷),期】2017(057)005

【总页数】10页(P163-172)

【关键词】政策设计;目标群体;社会建构;民主

【作者】朱亚鹏;李斯旸

【作者单位】中山大学中国公共管理研究中心、中山大学政治与公共事务管理学院

广州510275;中山大学政治与公共事务管理学院广州510275

【正文语种】中文

政治与政策是公共政策过程研究中一对重要的关系①PeterMay，Reconsidering

policydesign：PoliciesandPublics，JournalofPublicPolicy，1991，

Vol.11，No.2，pp.187—206.。大多数政治学和公共政策研究者关注政治如何创

造政策，将政策视为政治家、利益集团和公民等不同主体互动的产物。另一些研究

者则注意到政策同时创造着政治，公共政策对待不同群体的方式将影响公民的政治

态度和政治参与。然而，已有研究所忽视的若干重要问题是：为什么公共政策“能

够”对不同的社会群体采取不同的方式？为什么政策“能够”向一些人施以比另一

些人更多的福利和更少的负担？换言之，为什么在一个宣称人人平等的民主政体中，

公共政策却在事实上制造着不平等？②AnneSchneiderandHelenIngram，

SocialConstructionsandTargetPopulations：ImplicationsforPoliticsand

Policy，AmericanPoliticalScienceReview，1993，Vol.87，No.2，p.334.

1993年，美国政治学家海伦·英格拉姆(HelenIngram)和安妮·施耐德(Anne

Schneider)提出目标群体社会建构与政策设计分析框架，试图对上述问题做出系

统性回应。

目标群体社会建构与政策设计框架从建构主义的视角出发，聚焦于政策设计与目标

群体社会建构和政治参与之间的关系，通过探讨不同群体在政策变迁中形象和地位

的变迁，揭示政策设计与民主政治的复杂互动，为进一步理解政策过程与民主政治

的本质与关系提供新的分析框架。经过二三十年的发展，目标群体社会建构与政策

设计框架得到不断修正和完善，并且在与其他政策过程理论的互动与结合中进一步

发展，日益成为理解公共政策过程的重要框架之一*PaulSabatiereds，

TheoriesofthePolicyProcess(theSecondEdition)，California：University

ofCalifornia，2007，pp.94—128；PaulSabatierandChristopherWeible

eds，Theoriesofthepolicyprocess(theThirdEdition)，Philadelphia：

WestviewPress，2014，pp.102—150.，被广泛应用于移民政策、健康政策、

福利政策、教育政策等不同政策领域*PierceJonathan，SiddikiSaba，Jones

Michael，KristinSchumacher，AndrewPattisonandHollyPeterson，Social

ConstructionandPolicyDesign：AReviewofPastApplications，Policy

StudiesJournal，2014，Vol.42，No.1，p9.。然而，目前中国学界对该理论关

注不足，已有相关研究只停留在理论引介层面*相关研究有：胡润忠：《重视目标

群体的社会建构理论对政治学的贡献》，《中国社会科学学报》2010年11月18

日，第6版《政治学》；张海柱：《促进民主的公共政策：政策设计与社会建构

理论述评》，《甘肃理论学刊》2011年第1期，第136—140页。。本文认为：

目标群体社会建构与政策设计框架有助于理解中国民主政治进程中正在发生的社会

转型，基于中国制度背景的实证研究对进一步完善该框架具有重要意义。

(一)政策设计的定义与特征

政策设计被称为一门连结“可操作的方法”与“可实现的目标”的艺术*David

Weimer，TheCurrentStateofDesignCraft：Borrowing，Tinkeringand

ProblemSolving，PublicAdministrationReview，1993，Vol.53，No.2，

p.111.，曾是政策科学中相对被忽视的领域。然而，随着政策执行和政策评估研究

的深入，越来越多的研究者发现政策设计具有影响政策执行和政策效果的重要作用。

因此，1980年代后西方政策科学关于政策设计的研究逐渐兴起*AnneSchneider

andHelenIngram，SystematicallyPinchingIdeas：AComparative

ApproachtoPolicyDesign，Journalofpublicpolicy，1988，Vol.8，No.1，

p.62.。

不同研究者从不同视角出发对政策设计做出不同定义。怀特曼(Whiteman)从经济

学的视角进行定义，认为政策设计是指通过政策规则影响行动者预期的行为。采取

博弈论视角的学者认为，政策设计是一个在动态博弈中寻找最优策略的过程*

CharlesWhiteman，AnalyticalPolicyDesignunderRationalExpectations，

Econometrica，1986，Vol.54，No.6，p.1387.。还有学者从学习的视角出发，

将政策设计定义为政府用以解决集体困惑的尝试*ColinBennettandMichael

Howlett，TheLessonsofLearning：ReconcilingTheoriesofPolicy

LearningandPolicyChange，Policyscience，1992，Vol.25，No.3，

pp.275—277.。英格拉姆和施耐德则从政策科学的角度指出：作为动词的“政策

设计”指形成政策方案的过程，作为名词的“政策设计”则指政策试图实现其目标

的逻辑*AnneSchneiderandHelenIngram，SystematicallyPinchingIdeas：

AComparativeApproachtoPolicyDesign，Journalofpublicpolicy，1988，

Vol.8，No.1，p.62.。

政策设计主要有以下两方面特征：一是非设计性与设计性的统一。早期研究认为：

政策设计是“非设计”的，强调公共政策通过“无意识”的选择机制进行，即以自

愿或自动的方式对结果进行生产。这种“无意识”的选择机制广泛存在于社会、机

械和生物领域，市场中“看不见的手”、人体的自然调节等都是无意识选择机制的

表现*JohnDryzek，Don’tTossCoinsinGarbageCans：APrologueto

PolicyDesign，JournalofPublicPolicy，1983，Vol.3，No.4，p.362.。然而，

后来的研究者发现：若使政策自然生成，则必须有意地创造相应的制度环境。施耐

德和英格拉姆指出：政策设计往往根据主流观念、经验和知识生产而成，是一个有

意比较、精心挑选的过程*AnneSchneiderandHelenIngram，Systematically

PinchingIdeas：AComparativeApproachtoPolicyDesign，Journalof

publicpolicy，1988，Vol.8，No.1，pp.62—63.。因而有学者尝试用“设计”

的理念理解公共政策的制定。设计的目的在于确保公共政策的理性和可操作性，政

策设计因此被理解为一种理性规划，其中的关键是选择最适合于政策目标的政策工

具*ArthurRingerling，InstrumentsinFour：theElementsofPolicyDesign，

inDesigningGovernment，McGill-Queen’sUniversityPress，2005.。德雷

泽克(Dryzek)综合上述两种理路，指出实践中的政策设计既包含理性选择的成分，

也具有自然演化的意义*JohnDryzek，Don’tTossCoinsinGarbageCans：

AProloguetoPolicyDesign，JournalofPulicPolicy，1983，Vol.3，No.4，

p.362.。有研究者提出反身性(reflexive)政策设计的概念，指出政策设计应在协商

与学习的过程中自然产生，强调政策设计是一个互动、开放的过程，既不同于“自

然生成”，也拒绝所谓的“理性规划”*Jan-PeterVoß，AdrianSmithand

JohnGrin，DesigningLong-TermPolicy：RethinkingTransition

Management，PolicyScience，2009，Vol.42，No.4，p.278.。二是策略性与

规范性的统一。政策设计的策略性是指通过更理性的技术手段制定出“更有效的政

策”，规范性则指通过政策设计实现特定的价值追求即“更好的政策”。如果说政

策科学的研究长久以来定位在前者的话，那么后者正成为越来越多研究者关注的重

点，推动民主政治的政策设计日益成为政策研究中的重要议题*MatthewCahn，

ReviewofDemocracyandthePolicyScienceandPolicyDesignfor

Democracy，TheAmericanPoliticalScienceReview，1998，Vol.92，No.2，

pp.454—456.。

(二)目标群体社会建构的内涵与类型

目标群体指政策划定出的特定群体，是政策行为调整的主要对象和政策利益分配的

承担者，也是政治过程和政策设计的主要内容。1980年代末，目标群体社会建构

的概念被引入政策设计研究*这类研究可参见：AnneSchneiderandHelen

Ingram，SystematicallyPinchingIdea：AComparativeApproachtoPolicy

Design，Journalofpublicpolicy，1988，Vol.8，No.1，pp.61—80；Anne

SchneiderandHelenIngram，SocialConstructionsandTargetPopulations：

ImplicationsforPoliticsandPolicy，AmericanPoliticalScienceReview，

1993，Vol.87，No.2，pp.334—347.。从较宽泛的意义看，目标群体的社会建

构是一种刻板印象，是政治、文化、社会、历史、媒体、文学或宗教通过象征性的

语言、隐喻或故事赋予某些群体以特定的形象。它既包括使某一群体区别于其他群

体的社会学特征，也包括社会共同体对于这些特征的价值观属性的认知。

美国政治学经典理论认为，目标群体政治影响力的大小是决定政策设计的核心因素。

在此基础上，英格拉姆和施耐德进一步指出：差异化的政策设计之所以得到民主社

会成员默许还有赖于相应的社会心理基础，即主流社会对某一群体社会形象的判断，

亦即主流社会对某一群体是否应享有某种社会福利的认知。因此，根据某一群体政

治影响力的强弱和主流社会对其社会形象的认知，目标群体社会建构与政策设计框

架将目标群体分为优势者、竞食者、依赖者、偏离者四种理想类型，如表1所示。

优势者指政治影响力强、社会形象正面的群体,竞食者指政治影响力强、社会形象

负面的群体,依赖者指政治影响力弱、社会形象正面的群体,偏离者指政治影响力弱、

社会形象负面的群体。值得注意的是，并不是每个目标群体都对应着特定的社会建

构，同一群体的社会建构在不同政策领域也存在不一致、甚至相互冲突的可能。

(三)目标群体社会建构与政策设计

1.目标群体社会建构的不同类型影响利益分配的数量与方式

目标群体社会建构与政策设计框架论认为，针对不同类型的目标群体，政策设计在

利益分配上有所不同。优势者具有较强的政治影响力和正面的社会形象，因而他们

享受的社会福利远多于承受的社会负担，甚至在优势者的福利分配缺乏与政策目标

构成逻辑关联时，他们仍然常常直接从政策中获利。凭借较强的政治影响力，竞食

者往往能分到较多的实质性利益，然而因为恶劣的社会声誉(自私、贪婪)，所以分

给他们的利益大多隐藏在繁琐的政策规则中而不易被公众察觉；向竞食者分配负担

时，政策往往“雷声大雨点小”，尽管在言词上毫不留情,但实际上难以实施或在

执行过程中有较大随意性，例如把责任和权力下放给低层级的政府机构，在舆论声

紧的时候收紧执行力度，在舆论声弱的时候放松力度。相反，依赖者尽管有正面的

社会形象，但由于自身能力低下和机会的匮乏，因此他们的社会福利往往缺少实际

的物质保障，在经费削减时首当其冲。偏离者不仅政治影响力薄弱，而且社会形象

负面，常被视作造成经济社会问题的罪魁祸首，因此对于他们的社会分配几乎都是

惩罚性的。如表2所示。

已有研究证实，政策分配在不同类型目标群体间具有明显的差异。霍根(Hogan)对

一项监狱艾滋病防治项目的研究发现：较多的防治经费、高级的防护设备等都流向

了政治影响力强、社会形象正面的监狱看守和工作人员，而政治影响力弱、社会形

象负面的犯人几乎得不到任何保护*NancyHogan，TheSocialConstructionof

TargetPopulationsandtheTransformationofPrison-BadAIDSPolicy：A

DescriptiveCaStudy，JournalofHomoxuality，1997，Vol.32，No.3，

pp.77—114.。钱利(Chanley)和阿隆奇(Alozie)的研究发现：针对政治影响力弱、

社会形象正面的受虐妇女的福利政策几乎全部是象征性的*SharonChanleyand

NicolasAlozie，Policyforthe“Derving”butPoliticallyWeak：The

1996WelfareReformActandBatteredWomen，PolicyStudiesJournal，

2001，Vol.18，No.2，pp.1—25.。对于住房差异化的研究也发现：鼓励或抑制

住房拥有的原因，很大程度上在于对不同目标群体形象认知的差异*JudyNixon

andCarolineHunter，TheDiscourofHousingDebt：TheSocial

ConstructionofLandlords，Lenders，BorrowersandTenants，Housing,

TheoryandSociety，1999，Vol.11，No.4，pp.165—178.。

2.目标群体社会建构的不同类型影响政策工具的选择

政策工具的选择旨在通过调整目标群体和政策执行机构的行为以达成政策目标。理

性主义模型倾向将政策工具的选择视为与政策目标最适匹配的过程，然而进一步的

研究发现：政策工具的选择必须适应于特定的制度背景，并体现特定治理模式下的

价值规范*ArthurRingerling，InstrumentsinFour：theElementsofPolicy

Design，inDesigningGovernment,McGill-Queen’sUniversityPress，

2005；RixeckerStefanie，ExpandingtheDiscursiveContextofPolicy

Design：AMatterofFeministStandpointEpistemology，Policyscience，

1994，Vol.27No.2/3，pp.119—142.。当政策目标群体被建构为聪明、有能力、

具有公共精神(例如优势者)时，政策工具通常强调能力建设，常见的政策工具有津

贴、培训和技术支持。当政策目标群体被建构为依赖者时，政策工具常常是象征性

的，即便是实质性的利益分配也通常附加准入门槛，项目设计科层化，容易导致目

标群体形象的标签化和污名化。

3.目标群体社会建构的不同类型影响政策论证的策略

基于目标群体社会建构的差异，政策论证策略也有所不同。向优势者分配利益时，

政策论证通常突出该种分配方式有助于有效地实现政策目标，具有较高的工具价值；

向竞食者进行分配时，政策论证往往夸大向他们施加的负担、而淡化实质性的利益

输送；对依赖者分配利益时，政策论证多强调公平、正义等价值观意涵，即便事实

上这样的安排更有利于达成政策目标；对偏离者分配利益时，则更多强调出于宪法

原则和人道主义关怀的考虑。值得注意的是，在向优势者分配福利或向偏离者施加

惩罚时，福利或惩罚的数量有可能超过实际所必须，即产生政策泡沫(policy

bubble)*JonesBryan，ThomasHerschelandWolfeMichelle，Policy

Bubbles，PolicyStudiesJournal，2014，Vol.42，No.1，p.149.，即便这种分

配方式已与政策目标背道而驰，与社会建构具有一致性的分配模式仍然难以撼动。

事实上，不同社会群体的社会建构类型是高度情境化的，同一群体的社会建构随着

社会情境的变化而发生变迁。许多研究者追踪某一群体社会建构的演变。例如哈德

森(Hudson)和戈尼亚(Gonyea)考察了美国老年人社会建构的变迁，发现二战前他

们被主流社会视为依赖者，二战后转变为优势者，而在当代又变成竞食者*Robert

HudsonandJudithGonyea，BabyBoomersandtheShiftingPolitical

ConstructionofOldAge，TheGerontologist，2012，Vol.52，No.2，

pp.272—282.。迪奥托(DiAlto)考察了日裔美国人社会建构的变迁，发现他们经

历了从竞食者到偏离者、优势者的转变*StephanieDiAlto，From“Problem

Minority”to“ModelMinority”：TheChangingSocialConstructionof

JapaneAmericans，inAnneSchneiderandHelenlngran(eds)，

DervingandEntitled：SocialConstructionsandPublicPolicy，Albany，

NY：StateUniversityofNewYorkPress，2005，pp.81—103.。已有研究指

出：国际关系、突发事件、媒体等外部因素以及目标群体的经济地位、社会动员能

力等内部因素是推动目标群体建构变迁的重要变量*LauraJenn，

ConstructingandEntitlingAmerica’sOriginalVeterans，inAnne

SchneiderandHelenlngran(eds)，DervingandEntitled：Social

ConstructionsandPublicPolicy，2005，pp.35—62.。除此之外，研究者探

讨了不同政策领域和不同制度环境下，同一目标群体社会建构的差异及其对政策设

计的影响*相关研究可参见：RobertLieberman，Social

Construction(Continued)，TheAmericanPoliticalScienceReview，1995，

Vol.89，No.2，pp.437—441；SchroedelReithandDanielJordan，Senate

VotingandSocialConstructionofTargetPopulations：AStudyofAIDS

PolicyMaking1987—1992，JournalofHealthPolitics，PolicyandLaw，

1998，Vol.21，No.1，pp.107—132.。研究进一步指出：同一群体的社会建构

在不同政策领域存在不一致。例如移民在美国产业经济政策中视被为劳动力的支柱，

而在福利政策领域则被视为入侵者*LinaNewton，ItisnotAQuestionof

BeingAnti-Immigration：CategoriesofDervednessinImmigration

PolicyMaking，inAnneSchneiderandHelenlngran(eds)，Dervingand

Entitled：SocialConstructionsandPublicPolicy，2005，pp.35—62.。英格

拉姆和施耐德认为，正是这些竞争性的社会建构凸显了政策与民主的关联*Helen

IngramandAnneSchneider，SocialConstruction(Continued)：Respon，

TheAmericanPoliticalScienceReview，1995，Vol.89，No.2，pp.441—

446.。同时，研究者还试图扩大这一框架的适用性。费拉雷斯(Ferrales)通过对墨

西哥艾滋病政策设计的研究，证实目标群体社会建构和政策设计框架在墨西哥制度

背景下具有较好的适用性*ToiFerrales，DeconstructingAIDSPolicy：A

ComparativeAnalysisBetweenMexicoandtheUnitedStates，PhD

disrtation，UniversityofTexas，Austin，2003.。亨特(Hunter)和尼克松

(Nixon)的研究发现：主流社会对目标群体的社会建构影响了英国住房政策的议程

设置、政策论证和利益分配方式*JudyNixonandCarolineHunter，The

DiscourofHousingDebt：TheSocialConstructionofLandlords，

Lenders，BorrowersandTenants，Housing，TheoryandSociety，1999，

Vol.16，No.4，pp.165—178.。

(四)政策设计与政策反馈

目标群体社会建构与政策设计框架认为：政策议程、政策工具、政策论证等政策设

计要素一方面向目标群体分配政治资源、制造政治机会，另一方面则向目标群体传

递出他们作为公民的社会地位、政府如何对待他们以及关于什么是政治的信息。政

治信息的解读不局限于政策文本，直接的、个体的政策体验也是影响公民政治态度

的重要因素——与行政机关打交道的实际经验告诉公民：他们是政府的“顾客”、

还是政府的“对象”，是原子化的个体、还是合作的集体行动中的参与者。公民的

政治态度进而影响他们的政治参与方式。例如优势者可能对政策和政治过程持积极

态度，倾向认为政府是重要的、政策通常是公平的、政治诉求是可以通过制度化的

渠道得到满足的，也因此对政治参与有较高的热情。竞食者可能认为政治根本上是

腐败的，拥有私人关系远比所谓的公共利益更加有效，因此他们轻视规章制度，更

倾向通过非正式的渠道参与政治。依赖者被动地对待政治生活，唯一的政治参与可

能是向官僚机构递交福利申请文件。对偏离者来说，法律和规则不过只是政治家的

文字游戏，政府既不公平也毫无效率，对政治参与持消极态度，且极易转化为极端

暴动。

早期的政治学和公共政策研究者将政治视为影响政策的重要因素，把公民的政治态

度、政治参与视作影响政策行为的起点，即“政治创造政策”。而后学者们开始关

注“政策创造政治”的过程，将政策视为政治活动的起点和塑造制度化关系的动因，

认为不同的政策设计方案对目标群体的政治态度与政治参与方式产生不同影响*相

关研究可参见：TheodoreLowi，Review：AmericanBusiness，PublicPolicy，

Ca-StudiesandPoliticalTheory，WorldPolitics，1964，Vol.16，No.4，

pp.677—715；AndreaLouiCampbell，PolicyMakesMassPolitics，The

AnnualReviewofPoliticalScience，2012，Vol.15，pp.333—351；

SuzanneMettlerandJoeSoss，TheConquencesofPublicPolicyfor

DemocraticCitizenship：BridgingPolicyStudiesandMassPolitics，

PerspectivesonPolitics，2004，Vol.2，No.1，pp.55—73.。目标群体社会建

构与政策设计框架以“政策中心”为视角观察公民政治参与。已有研究发现：政策

设计通过政治性资源的分配、政治效能和利益的感知及其所传递出的政府对待某一

社会群体的态度，来影响公民的政治态度及参与行为*JoeSoss，Lessonsof

Welfare：PolicyDesign，PoliticalLearningandPoliticalAction，American

PoliticalScienceReview，1999，Vol.93，No.2，pp.363—80.。在政策设计中，

形象积极的目标群体更倾向于积极地评价政治系统和参与政治行为*相关研究可参

见：SuzanneMettler，SoldierstoCitizens：dtheMakingof

theGreatestGeneration，NewYork：OxfordUniversityPress，2005.

SuzanneMettler，SoldierstoCitizens：dtheMakingofthe

GreatestGeneration，NewYork：OxfordUniversityPress，2005；Suzanne

Mettler，BridgingtheStateBackintoCivicEngagement：PolicyFeedback

rWorldWarIIVeterans，AmericanPoliticalScience

Review，2002，Vol.96,No.2，pp.351—365.；反之，形象消极的群体的政治

效能感较低，政治参与行为较激进*相关研究可参见：MaraSidney，Imagesof

Race，ClassandMarkets：using

Policy，JournalofPolicyHistory，2001，Vol.13，No.2，pp.181—214；

JocelynCrowley，MargaretWatsonandMaureenWaller，Understanding

PowerTalk：Language，PublicPolicyandDemocracy，Perspectiveson

Politics，2008，Vol.6，No.1，pp.71—88.。

学界对于目标群体社会建构与政策设计框架的批评和质疑推动了理论的发展与完善。

早期的批评主要有：缺乏清晰的概念；侧重于描述，缺乏理论解释力；无法证伪

*[美]萨巴蒂尔编、彭宗超等译：《政策过程理论》，北京：三联书店，2004年，

第17页。；缺乏对目标群体社会建构制度的与历史的分析等*Robert

Lieberman，SocialConstruction(Continued)，TheAmericanPolitical

ScienceReview，1995，Vol.89，No.2，pp.437—441.。针对上述批评，目标

群体社会建构与政策设计框架的倡导者主要在以下方面做出回应并进一步对框架进

行完善：

一是以命题的形式呈现理论框架，增强目标群体社会建构理论的科学性，因此被收

录进TheoriesofthePolicyProcess第二、三版中，逐渐成为主流政策过程研究

所认可的重要框架之一。

二是指明目标群体社会建构影响政策设计的具体机制*HelenIngram，Anne

SchneiderandPeterDeLeon，SocialConstructionandPolicyDesign，in

PaulSabatier(eds)，TheoriesofthePolicyProcess(theSecondEdition)，

2007，pp.94—128；AnneSchneider，HelenIngramandPeterDeLeon，

DemocraticPolicyDesign：SocialConstructionofTargetPopulations，in

PaulSabatieraedChristopherWeible(eds)，Theoriesofthepolicy

process(theThirdEdition)，2014，pp.102—150.。目标群体社会建构与政策

设计框架指出：过往以及当前的政策设计通过物质性分配和象征性意涵的传递，影

响目标群体的政治态度与政治行为、制度与文化氛围，以及政策制定过程，进而影

响未来政策设计。同时，政策制定过程又受到目标群体和制度、文化的影响。如图

1所示。

三是提出退化性和专业性两种政策制定类型*AnneSchneiderandHelen

Ingram：PolicyDesignforDemocracy，Lawrence：UniversityPressof

Kansas，1997.。退化性政策设计易受到主流社会对目标群体社会形象认知的影

响，任何试图打破向优势者分配利益、向偏离者施加负担的努力大多告以失败。专

业性政策制定指政策制定过程相对封闭，以专家、学者为代表的客观性知识在其中

发挥主要作用，受到目标群体社会建构的影响相对较小。并试图在此基础上与政策

学习理论结合，探讨在退化性和专业性政策制定模式下政策变迁的不同模式*

AnneSchneider，HelenIngramandPeterDeLeon：DemocraticPolicy

Design：SocialConstructionofTargetPopulations，inPaulSabatierand

ChristopherWeible(eds)，Theoriesofthepolicyprocess(theThirdEdition)，

2014，p.135，pp.118—121.。

四是增加关于目标群体社会建构来源的讨论，试图从社会心理学和决策理论的进路

来理解社会建构的来源以及它们是如何被广泛接受的④AnneSchneider，Helen

IngramandPeterDeLeon：DemocraticPolicyDesign：SocialConstruction

ofTargetPopulations，inPaulSabatierandChristopherWeible(eds)，

Theoriesofthepolicyprocess(theThirdEdition)，2014，p.135，pp.118—

121.。

经过二三十年的发展，它已经成为政策过程研究的主要理论之一，被广泛应用在社

会政策、健康政策、住房政策、环境政策、犯罪政策等领域。如图2所示：

研究者指出：未来目标群体社会建构与政策设计框架的研究应重点关注以下两个方

面。一是进一步厘清框架内部的重要问题。主要包括：(1)同一目标群体在不同政

策领域的社会建构是否具有一致性？*RobertLieberman，Social

Construction(Continued)，TheAmericanPoliticalScienceReview，1995，

Vol.89，No.2，pp.437—441；JeanSchroedelandJordanDaniel，Senate

VotingandSocialConstructionofTargetPopulations：AStudyofAIDS

PolicyMaking1987—1992，JournalofHealthPolitics，PolicyandLaw，

1998，Vol.23，No.1，pp.107—132.已有研究注意到同一目标群体在不同政策

领域的社会建构可能是相互冲突的*LinaNewton，ItisnotAQuestionof

BeingAnti-Immigration：CategoriesofDervednessinImmigration

PolicyMaking，inAnneSchneiderandHelenlngram(eds)，Dervingand

Entitled：SocialConstructionsandPublicPolicy，2005，pp.35—62.，未来

研究可进一步揭示其中的逻辑与机制，尤其可关注碎片化的国家权力结构对不同政

策领域目标群体社会建构的影响。(2)深入、系统、实证分析目标群体社会建构类

型转换与政策变迁的内在机制*PeterDeleon，SocialConstructionforPublic

Policy，PublicAdministrationReview，2005，Vol.65，No.5，pp.635—

637.，即哪些因素导致目标群体社会建构的类型发生变迁。已有研究考察了经济

社会地位、社会动员能力、专业性知识和政治性机会等因素对某一目标群体社会建

构变迁的影响，进一步的研究可通过比较分析的方式关注不同目标群体社会建构的

变迁及其内在机制*HelenIngram，AnneSchneiderandPeterDeLeon，

SocialConstructionandPolicyDesign，inTheoriesofthePolicyProcess，

2007，p.119.。(3)政策设计如何影响不同群体的政治态度和政治参与方式。已有

研究主要探讨目标群体社会建构与政策设计的关系，对该理论的另一核心命题即政

策设计对民主政治的影响研究相对不足*PierceJonathan，SiddikiSaba，Jones

Michael，KristinSchumacher，AndrewPattisonandHollyPeterson，Social

ConstructionandPolicyDesign：AReviewofPastApplications，Policy

StudiesJournal，2014，Vol.42，No.1，pp.1—7,pp.12—16.。未来研究可与

社会运动的研究相结合，检验政策设计如何通过实质性的利益分配和象征性的信息

传递，影响不同目标群体的政治态度和政治参与行为。(4)目标群体社会建构类型

及其能力的差异如何影响政策变迁。未来研究可关注不同政策领域中，政策变迁模

式与目标群体政治影响力和社会形象的关系。

二是进一步增强目标群体社会建构与政策设计框架和其他主流政策过程理论结合，

并推动其与社会科学其他领域研究相结合。主流的政策过程理论，如倡导联盟理论、

断点—均衡理论、制度主义分析和发展框架等分别揭示了政策变迁的不同特点，

但都没能回应目标群体在政策变迁过程中利益与形象的变化。未来研究可以进一步

将目标群体社会建构与政策设计框架和其他政策过程理论相结合*Anne

Schneider，HelenIngramandPeterDeLeon，DemocraticPolicyDesign：

SocialConstructionofTargetPopulations，inPaulSabatierand

ChristopherWeible(eds)，Theoriesofthepolicyproces(thethirdedition)，

2014，pp.126—128.，解释政策过程中“谁、在什么时间、通过什么方式、得到

什么”这一重要问题。皮尔斯(Pierce)等人的研究表明，已有研究者将该理论与倡

导联盟理论、多源流理论等主流政策过程理论相结合⑥PierceJonathan，

SiddikiSaba，JonesMichael，KristinSchumacher，AndrewPattisonand

HollyPeterson，SocialConstructionandPolicyDesign：AReviewofPast

Applications，PolicyStudiesJournal，2014，Vol.42，No.1，pp.1—

7,pp.12—16.。例如施耐德通过对美国1927年至2003年50个州刑罚政策变迁

模式的研究发现：美国刑罚政策变迁整体而言符合断点—均衡理论的描述，即在

长期平稳与短暂断裂之间往复循环，然而这一理论并未揭示政策变迁的具体方向。

有趣的是，在美国刑罚政策变迁的案例中，施耐德发现：所有州的政策调整都倾向

在同一时间、向同一方向进行，似乎被一双“看不见的手”引导。施耐德运用目标

群体社会建构与政策设计框架对此做出尝试性解释，认为主流社会对刑罚的认知、

罪犯社会形象的态度、情感的变化促成了政策变迁。不仅如此，目标群体社会建构

与政策设计框架还被运用于公共管理、政治科学、社会学、心理学等其他学科。这

说明目标群体社会建构与政策设计框架本身具有令人信服的分析性和解释力，同时

指出了扩展理论应用的进一步方向*AnneSchneider，PatternsofChangein

theUofImprisonmentintheAmericanStates：AnIntegrationofPath

Dependence，PunctuatedEquilibriumandPolicyDesignApproaches，

PoliticalRearchQuarterly，2006，Vol.59，No.3，pp.457—470.。

目标群体社会建构与政策设计框架一直未能处理好社会建构中国家、政治家、政党、

政府等一系列政治制度对目标群体社会建构及政策设计的影响。1995年利伯曼

(Lieberman)提出“政治建构”的概念，直接挑战目标群体的社会建构。他批评目

标群体社会建构理论没有就其来源进行充分论述，尤其忽视了制度和政策本身对目

标群体社会建构的重要影响。他认为：政治制度对政策有着更深刻的影响，这种影

响不一定通过正式或非正式权力的途径，而在于对政治情感的形塑和表达。因而目

标群体的社会建构深深根植于制度安排当中。如果撇开了政治制度对群体身份的影

响，那么“社会建构”这一概念便无从谈起。利伯曼强调从制度、历史的视角对目

标群体的社会建构进行分析*RobertLieberman，SocialConstruction

(Continued)，TheAmericanPoliticalScienceReview，1995，Vol.89，No.2，

pp.437—441.。

越来越多的研究表明，政策制定者、政党、政治家等对目标群体的社会建构具有显

著影响。亨特和尼克松对英国住房政策的研究也发现：政治家和政策制定者一方面

利用了大众对不同群体形象的认知，另一方面创造了关于他们的形象。他们指出目

标群体社会建构与政策设计框架到目前为止的一个较大的缺陷是没有对政策制定者

在其中的作用给予足够的重视*JudyNixonandCarolineHunter，The

DiscourofHousingDebt：TheSocialConstructionofLandlords，

Lenders，BorrowersandTenants，Housing,TheoryandSociety，1999，

Vol.16，No.4，pp.165—178.。布鲁克斯(Brooks)的研究也发现英国教育政策对

青年人的建构因执政党和政府的不同而有区别*RachelBrooks，TheSocial

ConstructionofYoungPeopleWithinEducationPolicy:Evidencefromthe

UK’sCoalitionGovernment，JournalofYouthStudies，2013，Vol.16，

No.3，pp.318—333.。劳伦斯(Lawrence)和斯托克(Stoker)等研究者亦证实党派

和意识形态的差异会导致政策设计和目标群体社会建构的差异*EricLawrence，

RobertStokerandHaroldWolman：TheEffectsofBeneficiaryTargeting

onPublicSupportforSocialPolicies，ThePolicyStudiesJournal，2013，

Vol.41，No.2，pp.199—216.。还有研究者区分了目标群体社会建构的政治类型

与社会类型，所谓社会类型指代表常识性的认知以及偏见和成见，政治类型指那些

受到关注的政治议程。他们认为，英格拉姆和施耐德提出的目标群体的社会建构实

际上是社会类型通过客观化、合法化上升为政治类型的过程*MølleØstergaard

andHarritsSommer，ConstructingAt-RiskTargetGroups，CriticalPolicy

Studies，2013，Vol.7，No.2，pp.156—176.。

以上争论反映了社会中心主义与国家中心主义对目标群体社会建构的不同理解。目

标群体社会建构与政策设计框架建立在美国多元主义的政治实践基础上，因而更多

地表现出社会中心主义的色彩，即将分析的重点聚焦于政治系统外部的社会环境，

着重阐述社会条件对政治系统的作用，一定程度上忽略了对政治系统内部复杂性的

考察*李新廷：《社会中心主义·国家中心主义·政党中心主义——西方比较政治学

研究视角的演进与中国关照》，《国外理论动态》2016年第2期，第23,26

页。。利伯曼及其他批评者则更多地体现了历史制度主义学派的“国家中心主义”

视角。他们认为在关注社会的同时不应忽视国家的重要作用，并将政治结构和制度

确定为研究的核心*杨光斌：《被掩蔽的经验待建构的理论——社会中心主义的

经验与理论检视》，《社会科学研究》2011年第1期，第9—10页。。然而，

正如有的研究者指出的：单纯的社会中心主义或国家中心主义观点都不能有效地解

释现实，只有从国家—社会关系的视角出发，在“过程”中充分考察政治制度与

社会环境的相互嵌入，才能深刻理解政治社会中目标群体社会建构与政策过程的关

系*李新廷：《社会中心主义·国家中心主义·政党中心主义——西方比较政治学研

究视角的演进与中国关照》，《国外理论动态》2016年第2期，第23,26页。，

进一步推动目标群体社会建构与政策设计框架的发展。正是在这个意义上，基于中

国制度背景的实证研究具有重要意义。

目标群体社会建构与政策设计框架致力于探究目标群体的社会建构、政策设计、政

治参与之间的关系，它强调针对某一目标群体的政策设计受到该群体政治影响力和

主流社会对其社会形象认知的影响；同时，政策设计又具有影响公民政治态度和政

治参与的重要作用。当前，目标群体社会建构框架已得到国际政策科学界的认可和

广泛应用，并且在与其他政策过程理论的互动中进一步发展。然而，目前中国学界

对该框架关注不足。本文认为，目标群体社会建构与政策设计框架对理解中国政治

和政策过程具有重要意义。

目标群体社会建构与政策设计框架为理解中国宏观社会变迁中正在发生的剧烈变化

提供了独特视角。伴随经济政治体制改革，中国社会结构发生重大分化，原来以工

人阶级、农民阶级、知识分子阶层为主的总体性社会向多元化、分化性社会转变*

相关研究可参见：孙立平、王汉生、王思斌、林彬、杨善华：《改革以来中国社会

结构的变迁》，《中国社会科学》1994年第2期，第47—49页；陆学艺：《中

国社会阶级阶层结构变迁60年》，《北京工业大学学报》2010年第3期，第

7—12页。。目标群体社会建构与政策设计框架为理解处在宏观制度变迁中的微

观行动者的地位、利益、认知变化提供了具有很好解释力的视角，它将视野扩展到

价值理性，提醒研究者关注价值、形象等因素在政治中的作用*胡润忠：《重视目

标群体的社会建构理论对政治学的贡献》，《中国社会科学学报》2010年11月

18日，第6版《政治学》。。通过考察公共政策如何回应或塑造目标群体的社会

建构及其内在机制，目标群体社会建构与政策设计框架试图从权力、利益、观念三

者相互建构的视角出发解释中国政治与政策过程，有助于丰富和加深研究者对体制

民主化改革的路径和逻辑的理解。

具体而言，目标群体社会建构与政策设计框架的中国研究可从以下方面进行：一是

检验该框架在中国制度背景下的适用性。中国拥有不同于西方国家的制度背景，国

家权力是极其重要乃至根本性的权力*张静：《法团主义》，北京：中国社会科学

出版社，2005年，第159—178页。，中国公共政策过程更多地受到政党、政府

机构活动的影响。同时，国家仍然在很大程度上控制、引导大众传媒。政治视角是

“一切阅读和一切阐释的绝对视域”*[美]弗·杰姆逊著，王逢振、陈永国译：《政

治无意识》，北京：中国社会科学出版社，1999年，第8页。，这使得中国制度

背景下目标群体的社会建构很大程度上在党的体制和国家治理的逻辑下运行。已有

研究大多以西方民主国家为背景，未来研究可尝试将其运用于转型国家，检验关于

某一目标群体的政策设计与社会建构、政治态度和政治参与之间的关系。二是进一

步运用该框架解释中国政治和政策过程。一方面，未来研究可探讨在同一政策领域

中，针对不同目标群体的政策设计在利益分配上的差异，如中国住房政策如何区别

对待干部、农民、农业转移人口等不同群体。另一方面，亦可分析在不同政策领域

中，针对同一目标群体的政策设计在利益分配、工具选择、论证策略等方面的差异。

已有研究注意到同一目标群体在不同政策领域的社会建构可能是冲突的，未来研究

可进一步揭示其中的逻辑与机制，尤其可关注碎片化的国家权力结构对不同政策领

域目标群体社会建构的影响。三是完善与扩展该框架。推动目标群体社会建构与政

策设计框架和其他政策过程理论相结合，进一步丰富具有中国本土特色的政策过程

研究成果，例如尝试将其与“共识型”政策过程框架结合，深化对共识形成、变化

及其对政策制定影响的研究。或将其与其他社会科学研究议题相结合，如探讨中国

媒介体制下目标群体社会建构的形成机制和特点、不同性质的媒体对同一目标群体

社会建构的差异、健康传播中知识与偏见的形成及其对政策设计的影响等等。