2023年1月1日发(作者：国庆演讲)埃及的政治秩序 弗朗西斯·福山 著 吴万伟 译 作者简介：弗朗西斯·福山（Francis Fukuyama），《美国利益》编辑委员会主席。本文选自 作者的新书《政治秩序的起源：从史前时期到法国大革命》(Farrar, Straus and Giroux）。 虽然最近政治学界无法给政策制订者提供什么指导，但有一本书与当前在突尼斯、埃及和中东 其他国家发生的事件密切相关：那就是萨缪尔·亨廷顿（Samuel Huntington）40多年前首次出 版的书《变革社会中的政治秩序》1 亨廷顿是试图全面理解政治、经济和社会变革之间联系的 最后一批社会学家之一，后来这种大视角遭到削弱的原因之一是我们无论是思想上还是政治术 语上都更难了解对当今的世界了。 在观察1950年代和1960年代发展中国家陷入的政治高度不稳定时，亨廷顿注意到经济和社会发 展水平越来越高不是导致向现代自由民主的顺利转型而是常常导致政变、革命和军事接管。他 指出，其中的原因是流动的、受到教育的、经济上有能力者的希望和期待与现有政治体制之间 存在的鸿沟，该体制并不为他们提供政治参与的制度化机制。他或许可以加上一条，那就是这 种糟糕的体制常常是裙带资本主义的，无法为新获得教育的中产阶级提供工作机会和收入。他 注意到对现有政治秩序的攻击很少是穷人中最贫穷的人发起的而是对缺乏政治和经济机会感到 沮丧的新兴中产阶级领导的。此一现象已经被托克维尔（Alexis de Tocqueville）在他对法国 大革命的根源的精巧分析中已经注意到了，在1960年代初期被詹姆斯·戴维斯（James Davies）的著名的“J曲线”革命理论所再次重复。2 类似亨廷顿过程的形势最近几个月在突尼斯和埃及都逐渐展开。在这两个国家，反政府抗议活 动不是都市穷人或伊斯兰地下组织领导的，运动的领袖是相对受到常常通过Facebook和Twitter 等进行交流的良好教育的中产阶级年轻人。谷歌的区域营销主管瓦伊尔·高尼姆（Wael Ghonim）成为新埃及的象征和领袖决非巧合。抗议者的不满主要集中在这样的事实，本阿里和 穆巴拉克等独裁政权没有为他们提供政治参与的有意义道路，没有能提供与社会地位相适应的 工作岗位。两国的抗议活动后来都有其他群体加入，如工会主义者、伊斯兰分子、农民和对旧 政权不满的几乎每一个人，但领导力量仍然是突尼斯和埃及社会中的更加现代派的中产阶级。 缺乏容纳新的社会参与机制的社会造成亨廷顿所说的执政官主义（praetorianism），它的政治 参与形式只能是罢工、示威游行、抗议和暴力等。在此情况下军方常常抓住权力，因为它是社 会中唯一有能力管理政府的组织起来的参与者
。埃及共和国的第一个独裁者纳赛尔（Gamal Abdel Nasr）恰恰就是在1952年7月用这种方式上台的，他的自由军官运动就代表了埃及新兴 的中产阶级。现代埃及的悲剧是在此后半个多世纪里几乎没有任何有意义的政治进展，用亨廷 顿的术语，就是没有形成能和平地提供公民参与渠道的现代制度。 与此同时，社会经济发展进展迅速：在1990-2010年间，突尼斯的人类发展指数（联合国编制的 健康、教育、收入等综合衡量指标）增加了30%，埃及增加了28%。两个国家都产生了成千上万 的大学毕业生，他们看不到未来，收入分配的不公平使得经济发展的大部分利益落入政治上有 关系的少数特权阶层。亨廷顿对1950年代和1960年代埃及的分析仍然对当今情况密切相关。 在《政治秩序》中，亨廷顿也对发展过程本身做出了更广泛的评论。其著作的意义需要在二战 后现代化理论的大背景下来看。该理论的基础是爱德华·希尔斯（Edward Shils）、塔尔科 特·帕森斯（Talcott Parsons）和沃尔特·罗斯托（Walt W. Rostow）等学者提出的19世纪 欧洲的经典社会学理论。美国的现代化理论认为发展是单一的，无缝连接的过程。经济发展、 变化的社会关系如大家庭亲属群体的解体、个人主义的增长、教育的程度更高包容性更强、社 会规范价值观转向“成就”和理性、世俗化和民主政治机构的发展等都被视为相互依赖的整 体。 通过指出现代性的优势并非一定同时存在，亨廷顿几乎颠覆了在现代化理论。他指出，政治发 展是和经济社会发展是分开的过程，需要用自己的术语来理解。从这个视角得出来的结论在当 时似乎是违反常识的甚至到了令人吃惊的地步。没有政治发展，其他方面的现代化可能导致糟 糕的后果如独裁、内战和群众暴力。 西方现代化理论在1970年代陷入名誉扫地的境地还有其他原因。人们开始觉得它过于欧洲中心 主义，实际上过于美国中心主义，似乎把美国社会作为现代化的标准。它没有能认识到像日本 和中国等国家或许可采取不同于英国美国开辟的现代化道路的可能性。亨廷顿清楚说明达到渴 望的目的地比现代化理论预想的更难以捉摸，更加复杂。 亨廷顿著作中产生的政策建议的核心是“专制过渡”（authoritarian transition）概念。如 果在政党、工会组织、专业协会、和能够规范参与活动的其他组织的发展成熟之前，政治体制 过早地进入对抗性的民主，结果可能陷入混乱。亨廷顿认为，能够维持秩序和推动经济发展的 独裁政权或许可以监督更加渐进的社会制度化过程，等到广泛参与可以和平推行的时候才转向
x0c民主。经济发展优先于民主开放的这种顺序正
是像韩国和台湾这些亚洲国家遵循的道路。它们 只是在成功地把自己变成工业化的源泉之后在1980年代后期实现民主转型。这也是亨廷顿从前 的学生法里德·扎卡里亚（Fareed Zakaria）推荐的发展战略，更喜欢经济发展而不是民主参 与的许多专制政府领袖也喜欢这种发展战略。3 我们随后回头讨论这个战略在中东的效果如 何。 山头政治的发展 虽然亨廷顿的著作很有趣也很重要，但它位于发展的主流思想之外，主流思想从一开始就是主 要由经济学家主导的高度分裂的学术领域。很少学者试图理解发展是政治、经济和社会各部分 内在联系在一起的过程。发展经济学家主要观察经济因素如资本、劳动力、技术等作为经济增 长的资源，根本不考虑经济增长对政治产生的后果，也不考虑政治制度与增长的关系。50年代 占主导地位的哈罗德-多马经济增长模型（The Harrod-Domar）认为不发达国家贫穷主要是因为 他们缺少资本，所以导致像世界银行等发展机构通过慷慨注入资金进行基础设施建设来推动发 展。只是到了撒哈拉沙漠以南非洲国家的钢铁厂和皮鞋厂因为腐败和缺乏组织能力而荒芜之后 才被迫从头再来。 政治学家们则亨廷顿式的大理论中缩减野心，主要集中在政治现象。从1980年代开始，越来越 多的兴趣集中在进入或走出民主的转型问题，西班牙、葡萄牙和几乎所有拉丁美洲的民主转型 成为越来越紧迫的议题。对民主和发展之间联系的兴趣虽然也有些复兴，但从来没有导致把这 两个现象联系起来的因果关系的清晰共识。 学术界关于民主转型的兴趣与美国和世界其他民主国家把民主推广作为国际实践的独特领域相 对应。该观点出现于1970年代，与德国政党有联系的机构发挥了关键的作用，他们击退了共产 主义者接收葡萄牙政权的企图，促进了该国的民主转型。1980年代创建了美国国家民主基金会 （NED），这是纳税人资助的准独立组织，专门用来支持世界各地亲民主的群体。该基金会的早 期成功之一是在波兰共产主义垮台之前资助了团结工会。1990年代看到能够监督选举的众多国 际组织的增长和资助美国国际发展局民主与管理部的资助已经达到每年几乎15亿美元。 到了1990年代后期，经济学家和政治学家的议程出现了某种汇合。到这时，道格拉斯·诺斯 （Douglass North）和他创立的“新制度经济学派”让经济学家意识到政治制度的重要性，尤 其是财产权对经济增长的重要性。经济学家越来越多地试图把政治变量如法制体系和对行政权 力的监督制衡纳入到他们的模式中。政治学这是已经被经济学的方法所殖民化，理性选择的政 治学家很自然地开
始看待经济对政治机构的影响力了。 跨学科性更强的发展研究途径的回归出现在1995年到2005年世界银行行长詹姆斯·沃尔芬森 （James Wolfenson）的任期。4 沃尔芬森早就发表演讲向该机构表明“腐败的癌症”，此后像 腐败和善政等政治议题开始被严肃对待。“1997年世界发展报告：不断变化的世界的国家”的 出版标志着思想界脱离集中在经济政策和缩小政府规模的华盛顿共识，世界银行创造了一个新 机构专门研究发展中国家公共领域改革。这些变化成为公开承认政治是发展的重要组成部分， 国家不是经济增长的障碍而且是支持经济增长的必要力量。捐助机构越来越多地推动把民主问 责作为反腐败的工具。 但是，这种适度汇合掩盖了发展研究领域存在的越来越严重的区隔化倾向。很多经济学家及经 济领域的践行者虽然口头上称赞制度的重要性，仍然把政治看作发展的真正工作如收入、卫 生、教育等改善的障碍，而不是发展战略的独立目标。（阿玛蒂亚·森（Amartya Sen）是这种 笼统说法的例外）而推广民主的机构则很少花费时间担心经济增长、社会政策或公共卫生，在 他们看来这些是独裁政权用来收买人心、预防民主化而给人民的好处。 发展问题上的思想混乱导致美国和国际社会的政策严重破碎化，政策目标往往相互打架。比 如，埃塞俄比亚的梅莱斯•泽纳维（Meles Zenawi）、卢旺达的保罗·卡加梅（Paul Kagame） 和乌干达的约韦里·穆塞韦尼（Yoweri Muveni）等独裁或半独裁政权因为在推动经济、卫生 和社会目标方面的良好记录在过去10年一直得到大量援助。与此同时，民主推广组织则激烈批 判他们，支持反对派群体和公民社会组织对行政权力的问责和限制。当然，援助机构并不反对 这些政权在更大程度上实现责任政府，民主推广组织也不阻碍治疗艾滋病或疟疾的进步事业。 但没有人采取更大的视角，考虑现有援助项目是在帮助当权者巩固权力还是在破坏政权的稳 定？ 埃及本身就是这种政策混乱的典型例子。虽然埃及位居美国援助接受国的前列，但很难说华盛 顿是在追求任何形式的发展目标，美国主要感兴趣的是稳定。虽然赖斯和奥巴马在开罗都发表 了论民主的勇敢演讲，但美国实际上在推动埃及进行严肃的民主改革过程中收回了拳头，尤其 是在哈马斯在2006年在加沙赢得选举胜利后。而美国的经济援助项目仍然在推动该国教育和经 济政策的改革项目。如果美国援助管理者采取亨廷顿的观点，即他们的援助应该隐秘地设计为
x0c加大人们的期待鸿沟和破坏穆巴拉克的合法性，或许是个聪明的战略。但他们根本没有这样的 聪明和智慧。
