敏昂莱

当前缅甸的政治力量与权力架构

作者：李晨阳

来源：《世界知识》2018年第18期

在1988〜2010年期间，缅甸存在集团、民盟及其支持者、少数民族等三大政治势

力。但是缅甸政治转型之后，尤其是2016年4月民盟执政以来，对于缅甸到底存在哪些有影

响的政治力量以及这些力量的相互关系，我们似乎不那么清楚了。笔者在此做一梳理。

首先，在当下缅甸社会中活跃的政治力量比以前明显增多。除了传统的集团、民盟之

外，还有少数民族、在野的巩发党、正在注册进程中的88年代和平与开放社会组织（前身是

88年代学生组织）、其他合法政党、包括NGO在内的各类社会团体、佛教僧侣、媒体、工

会、学生等。但从2015年11月的大选结果看，缅甸有影响的全国性政党只有民盟和巩发党，

其余获得议席的20个政党均是地区性的少数民族政党。有学者分析缅甸将有第三党的崛起恐

怕是一种没有多少事实基础的臆想。笔者想强调的是，在当下的缅甸，NGO、佛教僧侣、媒

体、工会对政治的影响不容忽视，但是我们对上述政治力量的认知要更加客观。尤其是不要美

化NGO和工会，前者并非真理、正义、公平的化身，他们同样有自己的利益，后者也不是在

为了构建合理的资方和劳工关系而努力。佛教僧侣对信徒的政治行为确实有较大的影响，但很

多选民的投票并不受僧侣的主导，这也说明缅甸传统的庇护关系正在发生变化。媒体的作用越

来越明显，缅甸现任宣传部长吴佩敏一直强调媒体是缅甸在立法、行政和司法之外的第四力

量。但大中学生对政治的兴趣和参与度已明显降低。

其次，缅甸中央层面的权力分配比较复杂。在巩发党执政期间，由于巩发党与军队的特殊

关系，中央层面的权力分配与运行没有大的问题。民盟执政后，在联邦立法机构，民盟议员虽

然占多数，但25%的议员，其投票倾向对各种政策的决定还是有明显的影响。在联邦政府

中，国防部长、内政部长和边境事务部部长是由军方任命的，在某些问题上不会听从于民盟政

府的指令。根据2008年宪法，缅甸设立了由总统、副总统、议长、副议长、国防部长、外交

部长等11人组成的国家国防与安全委员会，与军事、安全相关的事务由该委员会决定，但是

11名成员中，现役加上有军方背景的副总统达到了六名。为了避免决策中的被动，民盟

执政以来一直没有正式召开该委员会的会议。另外，根据2008年宪法，缅甸的国家元首与政

府首脑均是国家总统，而根据宪法第59条的规定，执政党民盟主席杜昂山素季不能出任总

统。民盟为了让杜昂山素季实际掌权，出台了《国家顾问法》，并由联邦议会选举杜昂山素季

出任国家顾问（国务资政），然后又以行政命令的方式明確国务资政在国家领导人中的排名仅

次于总统。在实际运作中，缅甸总统是没有实权的国家元首，而杜昂山素季相当于行使了联邦

政府总理的职权。为了能够进入国家国防与安全委员会，杜昂山素季又兼任了外交部长。

第三，缅甸的央地权力关系面临严峻的挑战。央地关系在很大程度上也是缅族与少数民族

的关系问题。缅甸2008年宪法规定，各省/邦的行政长官（首席部长）由执政党把持的联邦政

府任命，与省/邦议会的议员组成没有关系。民盟执政后，民盟党员担任了若开邦和掸邦的行

政长官，但是民盟议员在这两个邦议会中属于少数政党。

第四，民盟政府与军队形成了双元权力中心。缅甸2008年宪法第六条第6款规定，“始终

坚持军队能参与和担负对国家政治生活的领导”。民盟执政两年多来，表面上民盟政府与军队

相安无事，而且军队看起来比较低调，实际上缅军严格按照2008年宪法行事，属于军队管辖

的事务一点都没有放弃，对于民盟政府出台的某些政策，军队一般不公开反对，但是私下里并

不真正推进。

总之，在当下的缅甸，民盟和军队处于缅甸政治权力架构的顶端，民盟在立法、行政和司

法方面的优势比较大，但还不能完全主导立法和行政，而且在部分少数民族邦的执政遇到了一

定的挑战；缅军在国防和安全事务方面有决定性作用，民盟的制约较少；杜昂山素季和缅军总

司令敏昂莱是缅甸最有权势的两个政治领袖；巩发党、少数民族政党、少数民族武装以及以一

些新兴政党可以在政治上发挥一定的作用，但空间有限；包括NGO在内的各类社会团体、佛

教僧侣、媒体、工会以及部分富商是缅甸政治版图中重要的政治力量，但不能左右缅甸政治的

走向；而大中学生的政治影响暂时式微。