ppp项目是什么意思

公私合营模式（PPP），以其政府参与全过程经营的特

点受到国内外广泛关注。PPP模式将部分政府责任以特许经

营权方式转移给社会主体（企业），政府与社会主体建立起

“利益共享、风险共担、全程合作”的共同体关系，政府的

财政负担减轻，社会主体的投资风险减小。PPP模式比较适

用于公益性较强的废弃物处理或其中的某一环节，如有害废

弃物处理和生活垃圾的焚烧处理与填埋处置环节。这种模式

需要合理选择合作项目和考虑政府参与的形式、程序、渠道、

范围与程度，这是值得探讨且令人困扰的问题。

PPP模式，也称PPP融资，或者PPP。

随着项目融资的发展，有一个词PPP(Public-Private

Partnership，公私合伙或合营，又称公私协力)开始出现并

越来越流行，特别是在欧洲。该词最早由英国政府于1982

年提出，是指政府与私营商签订长期协议，授权私营商代替

政府建设、运营或管理公共基础设施并向公众提供公共服

务。本文拟对PPP的各种定义作一个综述，并论述它的理论

基础。

狭义定义:从各国和国际组织对PPP的理解来看，PPP有

广义和狭义之分。广义的PPP泛指公共部门与私人部门为提

供公共产品或服务而建立的各种合作关系，而狭义的PPP可

以理解为一系列项目融资模式的总称，包含BOT、TOT、DBFO

等多种模式。狭义的PPP更加强调合作过程中的风险分担机

制和项目的衡工量值(ValueForMoney)原则。

广义定义:PPP是英文"Public-PrivatePartnership"

的简写，中文直译为“公私合伙制”，简言之指公共部门通

过与私人部门建立伙伴关系提供公共产品或服务的一种方

式。虽然私人部门参与提供公共产品或服务已有很长历史，

但PPP术语的出现不过是近十年的事情，在此之前人们广为

使用的术语是Concession、BOT、PFI等。PPP本身是一个意

义非常宽泛的概念，加之意识形态的不同，要想使世界各国

对PPP的确切内涵达成共识是非常困难的。德国学者

NorbertPortz甚至认为"试图去总结PPP是什么或者应该是

什么几乎没有任何意义，它没有固定的定义，并且也很难去

考证这个含义模糊的英文单词的起源，PPP的确切含义要根

据不同的案例来确定。

一、PPP的各种模式及其含义

广义PPP可以分为外包、特许经营和私有化三大类，其

中：

外包类:PPP项目一般是由政府投资，私人部门承包整个

项目中的一项或几项职能，例如只负责工程建设，或者受政

府之托代为管理维护设施或提供部分公共服务，并通过政府

付费实现收益。在外包类PPP项目中，私人部门承担的风险

相对较小。

特许经营类:项目需要私人参与部分或全部投资，并通

过一定的合作机制与公共部门分担项目风险、共享项目收

益。根据项目的实际收益情况，公共部门可能会向特许经营

公司收取一定的特许经营费或给予一定的补偿，这就需要公

共部门协调好私人部门的利润和项目的公益性两者之间的

平衡关系，因而特许经营类项目能否成功在很大程度上取决

于政府相关部门的管理水平。通过建立有效的监管机制，特

许经营类项目能充分发挥双方各自的优势，节约整个项目的

建设和经营成本，同时还能提高公共服务的质量。项目的资

产最终归公共部门保留，因此一般存在使用权和所有权的移

交过程，即合同结束后要求私人部门将项目的使用权或所有

权移交给公共部门。

私有化类:PPP项目则需要私人部门负责项目的全部投

资，在政府的监管下，通过向用户收费收回投资实现利润。

由于私有化类PPP项目的所有权永久归私人拥有，并且不具

备有限追索的特性，因此私人部门在这类PPP项目中承担的

风险最大。

二、主要内涵

第一、PPP是一种新型的项目融资模式。项目PPP融资

是以项目为主体的融资活动，是项目融资的一种实现形式，

主要根据项目的预期收益、资产以及政府扶持措施的力度而

不是项目投资人或发起人的资信来安排融资。项目经营的直

接收益和通过政府扶持所转化的效益是偿还贷款的资金来

源，项目公司的资产和政府给予的有限承诺是贷款的安全保

障。

第二、PPP融资模式可以使民营资本更多地参与到项目

中，以提高效率，降低风险。这也正是现行项目融资模式所

欠缺的。政府的公共部门与民营企业以特许权协议为基础进

行全程的合作，双方共同对项目运行的整个周期负责。PPP

方式的操作规则使民营企业参与到城市轨道交通项目的确

认、设计和可行性研究等前期工作中来，这不仅降低了民营

企业的投资风险，而且能将民营企业在投资建设中更有效率

的管理方法与技术引入项目中来，还能有效地实现对项目建

设与运行的控制，从而有利于降低项目建设投资的风险，较

好地保障国家与民营企业各方的利益。这对缩短项目建设周

期，降低项目运作成本甚至资产负债率都有值得肯定的现实

意义。

第三、PPP模式可以在一定程度上保证民营资本“有利

可图”。私营部门的投资目标是寻求既能够还贷又有投资回

报的项目，无利可图的基础设施项目是吸引不到民营资本的

投入的。而采取PPP模式，政府可以给予私人投资者相应的

政策扶持作为补偿，从而很好地解决了这个问题，如税收优

惠、贷款担保、给予民营企业沿线土地优先开发权等。通过

实施这些政策可提高民营资本投资城市轨道交通项目的积

极性。

第四、PPP模式在减轻政府初期建设投资负担和风险的

前提下，提高城市轨道交通服务质量。在PPP模式下，公共

部门和民营企业共同参与城市轨道交通的建设和运营，由民

营企业负责项目融资，有可能增加项目的资本金数量，进而

降低较高的资产负债率，而且不但能节省政府的投资，还可

以将项目的一部分风险转移给民营企业，从而减轻政府的风

险。同时双方可以形成互利的长期目标，更好地为社会和公

众提供服务。

三、主要优点

在于将市场机制引进了基础设施的投融资。不是所有城

市基础设施项目都是可以商业化的，应该说大多数基础设施

是不能商业化的。政府不能认为，通过市场机制运作基础设

施项目等于政府全部退出投资领域。在基础设施市场化过程

中，政府将不得不继续向基础设施投入一定的资金。对政府

来说，在PPP项目中的投入要小于传统方式的投入，两者之

间的差值是政府采用PPP方式的收益。

（1）消除费用的超支。公共部门和私人企业在初始阶段私

人企业与政府共同参与项目的识别、可行性研究、设施和融

资等项目建设过程,保证了项目在技术和经济上的可行性，

缩短前期工作周期,使项目费用降低。PPP模式只有当项目已

经完成并得到政府批准使用后，私营部门才能开始获得收益,

因此PPP模式有利于提高效率和降低工程造价,能够消除项

目完工风险和资金风险。研究表明，与传统的融资模式相比，

PPP项目平均为政府部门节约17%的费用，并且建设工期都

能按时完成。

（2）有利于转换政府职能，减轻财政负担。政府可以从繁

重的事务中脱身出来，从过去的基础设施公共服务的提供者

变成一个监管的角色，从而保证质量，也可以在财政预算方

面减轻政府压力。

（3）促进了投资主体的多元化。利用私营部门来提供资产

和服务能为政府部门提供更多的资金和技能,促进了投融资

体制改革。同时,私营部门参与项目还能推动在项目设计、

施工、设施管理过程等方面的革新,提高办事效率,传播最佳

管理理念和经验。

（4）政府部门和民间部门可以取长补短，发挥政府公共机

构和民营机构各自的优势，弥补对方身上的不足。双方可以

形成互利的长期目标，可以以最有效的成本为公众提供高质

量的服务。

（5）使项目参与各方整合组成战略联盟,对协调各方不同的

利益目标起关键作用。

（6）风险分配合理。与BOT等模式不同,PPP在项目初期就

可以实现风险分配,同时由于政府分担一部分风险,使风险

分配更合理,减少了承建商与投资商风险,从而降低了融资

难度,提高了项目融资成功的可能性。政府在分担风险的同

时也拥有一定的控制权。

（7）应用范围广泛，该模式突破了引入私人企业参与公共

基础设施项目组织机构的多种限制，可适用于城市供热等各

类市政公用事业及道路、铁路、机场、医院、学校等。

四、发展方式

PPP模式的典型结构为：政府部门或地方政府通过政府

采购形式与中标单位组成的特殊目的公司签定特许合同(特

殊目的公司一般由中标的建筑公司、服务经营公司或对项目

进行投资的第三方组成的股份有限公司)由特殊目的公司负

责筹资、建设及经营。政府通常与提供贷款的金融机构达成

一个直接协议，这个协议不是对项目进行担保的协议，而是

一个向借贷机构承诺将按与特殊目的公司签定的合同支付

有关费用的协定，这个协议使特殊目的公司能比较顺利地获

得金融机构的贷款。采用这种融资形式的实质是：政府通过

给予私营公司长期的特许经营权和收益权来换取基础设施

加快建设及有效运营。

五、现实应用

PPP模式在各种工程广泛应用PPP模式已经得到了普遍

的应用。1992年英国最早应用PPP模式。英国75%的政府管

理者认为PPP模式下的工程达到和超过价格与质量关系的要

求，可节省17%的资金。80%的工程项目按规定工期完成，常

规招标项目按期完成的只有30%；20%未按期完成的、拖延时

间最长没有超过4个月。同时，80%的工程耗资均在预算之

内，一般传统招标方式只能达到25%；20%超过预算的是因为

政府提出调整工程方案。按照英国的经验，适于PPP模式的

工程包括：交通（公路、铁路、机场、港口）、卫生（医院）、

公共安全（监狱）、国防、教育（学校）、公共不动产管理。

智利是国家为平衡基础设施投资和公用事业急需改善的背

景下于1994年引进PPP模式的。结果是提高了基础设施现

代化程度，并获得充足资金投资到社会发展计划。已完成36

个项目，投资额60亿美元。其中，24个交通领域工程、9

个机场、2个监狱、1个水库。年投资规模由模式实施以前

的3亿美元增加到17亿美元。葡萄牙自1997年启动PPP模

式，首先应用在公路网的建设上。至2006年的10年期间，

公路里程比原来增加一倍。除公路以外，正在实施的工程还

包括医院的建设和运营、修建铁路和城市地铁。巴西于2004

年12月通过“公私合营（PPP）模式”法案，该法对国家管

理部门执行PPP模式下的工程招投标和签订工程合同做出具

体的规定。据巴西计划部称，已经列入2004年－2007年四

年发展规划中的23项公路、铁路、港口和灌溉工程将作为

PPP模式的首批招标项目，总投资亿雷亚尔。

促进中国基础设施建设项目的民营化。在中国基础设施

建设领域引入PPP模式，具有极其重要的现实价值。中国政

府也开始认识到这些重要价值，并为PPP模式在中国的发展

提供了一定的国家政策层面的支持和法律法规层面的支持。

六、必要条件

（1）政府支持

政府部门的有力支持。在PPP模式中公共民营合作双方

的角色和责任会随项目的不同而有所差异，但政府的总体角

色和责任--为大众提供最优质的公共设施和服务--却是始

终不变的。PPP模式是提供公共设施或服务的一种比较有效

的方式，但并不是对政府有效治理和决策的替代。在任何情

况下，政府均应从保护和促进公共利益的立场出发，负责项

目的总体策划，组织招标，理顺各参与机构之间的权限和关

系，降低项目总体风险等。

2015年10月20日，国家发展改革委和全国工商联在北

京举行政府和社会资本合作(PPP)项目推介电视电话会议,

江苏、安徽、福建、江西、山东、湖北、贵州等七个省份在

会上推出总投资约9400亿元的287个项目,涉及市政、公路、

轨道交通、机场、水利、能源等多个领域。

国家发展改革委副主任张勇在会上说,推广实施PPP模

式对于深化投融资体制改革、激发民间投资活力、提高公共

产品和服务供给效率、扩大有效投资等具有重要意义。当前,

从中央到地方,从政府到企业,推广实施PPP模式的热情很高,

取得了积极进展。

但与此同时,民间资本的参与度仍然不足。专家分析,民

间资本仍然存在信心不足、意愿不强等问题,同时由于对政

策不了解,还存在分散和投资无序等问题。将具有较好盈利

预期的项目对民间资本开放,有助于调动民间资本积极性。

（2）健全法律

健全的法律法规制度。PPP项目的运作需要在法律层面

上，对政府部门与企业部门在项目中需要承担的责任、义务

和风险进行明确界定，保护双方利益。在PPP模式下，项目

设计、融资、运营、管理和维护等各个阶段都可以采纳公共

民营合作，通过完善的法律法规对参与双方进行有效约束，

是最大限度发挥优势和弥补不足的有力保证。

2015年6月1日，我国《基础设施和公用事业特许经营

管理办法》正式施行。该办法明确了在能源、交通、水利、

环保、市政等基础设施和公用事业领域开展特许经营，境内

外法人或其他组织均可通过公开竞争，在一定期限和范围内

参与投资、建设和运营基础设施和公用事业并获得收益。《基

础设施和公用事业特许经营管理办法》确立了社会资本可参

与特许经营权的制度性创新，业界均默认其为“PPP基本法”。

（3）专业人才

专业化机构和人才的支持。PPP模式的运作广泛采用项

目特许经营权的方式，进行结构融资，这需要比较复杂的法

律、金融和财务等方面的知识。一方面要求政策制定参与方

制定规范化、标准化的PPP交易流程，对项目的运作提供技

术指导和相关政策支持；另一方面需要专业化的中介机构提

供具体专业化的服务。

七、PPP项目

各省（区、市）发展改革委及有关单位：

为贯彻落实《政府工作报告》关于“积极推广政府和社

会资本合作模式”、“发挥好开发性金融、政策性金融在增

加公共产品供给中的作用”的部署要求，根据国务院领导关

于切实保障重点投入、运用融资机制放大效应的批示精神，

2015年3月10日国家发展改革委、国家开发银行联合印发

《关于推进开发性金融支持政府和社会资本合作有关工作

的通知》，对发挥开发性金融积极作用、推进PPP项目顺利

实施等工作提出具体要求。

《通知》要求，各地发展改革部门要加强协调，积极引

入外资企业、民营企业、中央企业、地方国企等各类市场主

体，灵活运用基金投资、银行贷款、发行债券等各类金融工

具，推进建立期限匹配、成本适当以及多元可持续的PPP项

目资金保障机制。要加强与开发银行等金融机构的沟通合

作，及时共享PPP项目信息，协调解决项目融资、建设中存

在的问题和困难，为融资工作顺利推进创造条件。

为帮助各地发改委及项目投融资单位了解新常态下国

家重点鼓励的项目、领域、政策和模式，解答PPP投融资模

式存在的困惑与难点，分析筛选各地优秀招商引资合作项目

并提供咨询、融资服务和推荐合作伙伴，提高PPP项目合作

对接与运营成功率，中国投资协会项目投融资专委会决定举

办PPP项目系列培训、研讨活动。