食品卫生法

中华人民共和国食品安全法条文释义（1-25条）

第一条为保证食品安全，保障公众身体健康和生命安全，制定本法。

「释义」本条是关于食品安全法立法目的的规定。

“国以民为本，民以食为天”，食品安全关系到国家和社会的稳定发展，关系到公民的生

命健康权利。如何解决食品安全问题，保护公众身体健康和生命安全，已成为摆在世界各国

政府面前的一项重要的战略任务。

一、食品安全的概念

根据世界卫生组织（WHO）的定义，食品安全（foodsafety）是指“食物中有毒、有害

物质对人体健康影响的公共卫生问题”。食品安全要求食品对人体健康造成急性或慢性损害

的所有危险都不存在，起初是一个较为绝对的概念。后来人们逐渐认识到，绝对安全或者不

存在丝毫的危险是很难做到的，食品安全更应该是一个相对的、广义的概念。一方面，任何

一种食品，即使其成分对人体是有益的，或者其毒性极微，如果食用数量过多或食用条件不

合适，仍然可能对身体健康引起毒害或损害。譬如，食盐过量会中毒，饮酒过度会伤身。另

一方面，一些食品的安全性又是因人而异的。譬如，鱼、虾、蟹类水产品对多数人是安全的；

可确实有人吃了这些水产品就会过敏，会损害身体健康。因此，评价一种食品或者其成分是

否安全，不能单纯地看它内在固有的“有毒、有害物质”，更要紧的是看它是否造成实际危害。

从目前的研究情况来看，在食品安全概念的理解上，国际社会已经基本形成共识，即食品的

种植、养殖、加工、包装、贮藏、运输、销售、消费等活动符合国家强制标准和要求，不存

在可能损害或威胁人体健康的有毒、有害物质致消费者病亡或者危及消费者及其后代的隐

患。

根据我国1995年10月30日公布施行的《中华人民共和国食品卫生法》（以下简称食品

卫生法），食品卫生是指食品应当具有的良好的性状，也就是食品要达到的标准和要求，包

括以下三方面：（一）食品应当无毒无害，不能对人体造成任何危害。换句话说，食品必须

保证不致人患急、慢性疾病或者潜在性疾病。（二）食品应当具有相应的营养，以满足人体

维持正常生理功能的需要。（三）食品应当具有相应的色、香、味等感官性状。具体说，包

括食品的澄清、混浊，组织状态上的软、硬、松等，以及其他凭人的感觉所能判定的性质和

状态。

世界卫生组织发表的《加强国家级食品安全性计划指南》中把食品安全与食品卫生作为

两个概念不同的用语。将食品安全解释为：对食品按其原定用途进行制作和食用时不会使消

费者受害的一种担保；将食品卫生界定为：为确保食品安全性和适合性在食物链的所有阶段

必须采取的一切条件和措施。总之，食品卫生虽然也是一个具有广泛含义的概念，但是与食

品安全相比，食品卫生无法涵盖作为食品源头的农产品种植、养殖等环节；而且从过程安

全、结果安全的角度来看，食品卫生是侧重过程安全的概念，不如食品安全的概念更为全面。

在立法过程中曾经出现的关于法律名称的争论，即叫食品卫生法，还是叫食品安全法，

绝不是简单的概念游戏，而是立法理念的变革。将原来的食品卫生法修改更名为食品安全法，

就超越了原来停留在对食品生产、经营阶段发生的食品安全卫生问题进行规定，与原来的食

品卫生法相比扩大了法律调整范围，涵盖了“从农田到餐桌”的全过程，对涉及食品安全的相

关问题（例如食品添加剂的生产经营）等都作出全面规定；并且在一个更为科学的体系下，

可以用食品安全标准来统筹食品相关标准，避免目前食品卫生标准、食品质量标准、食品营

养标准之间的交叉与重复。

二、食品安全法的立法目的

曾经向社会全文公布的《中华人民共和国食品安全法（草案）》[以下简称食品安全法（草

案）]中关于本条的规定如下：“为了防止、控制和消除食品污染以及食品中有害因素对人体

的危害，预防和减少食源性疾病的发生，保证食品安全，保障人民群众身体健康和生命安全，

增强人民群众体质，制定本法。”修改并审议通过的规定更加集中凸显“安全”二字，更加凸

显《中华人民共和国食品安全法》（以下简称食品安全法）的终极目标是“保障公众身体健康

和生命安全”。

随着人们生活水平和富裕程度的提高，社会公众对于食品安全的关注度大大增强了。然

而，近几年来，我国频繁发生食品安全事件，例如“红心鸭蛋事件”、“多宝鱼事件”以及多起

严重的“问题奶粉事件”等，充分说明食品安全已经成为严重影响公众身体健康和生命安全的

重要问题。层出不穷的食品安全事件屡屡引发社会公众对食品安全的心理恐慌，对国家和社

会的稳定以及经济的良性发展造成巨大冲击。例如，2008年三鹿婴幼儿奶粉事件对于公众

的食品安全信心造成沉重打击，给我国乳制品行业等社会经济的发展造成了不可估量的损

失。而且，随着经济全球化影响扩大，一旦出现2008年三鹿婴幼儿奶粉事件这样严重的食

品安全事件，对于中国制造的产品信誉都会产生连锁性的恶劣影响。

因此，在制定食品安全法的过程中，如何从各环节、各方面保证食品安全，保障公众身体健

康和生命安全，成为立法考虑的中心主旨。体现在制度设计上主要表现为：一是学习国际先

进经验，建立以食品安全风险评估为基础的科学管理制度。明确食品安全风险评估结果应当

成为制定或者修订食品安全标准、确定食源性疾病控制对策的重要依据。二是坚持预防为主。

遵循食品安全监管规律，对食品的生产、加工、包装、运输、贮藏和销售等各个环节，对食

品生产经营过程中涉及的食品添加剂、食品相关产品、运输工具等各有关事项，有针对性地

确定有关制度，并建立良好生产规范、危害分析和关键控制点等机制，做到防患于未然。同

时，建立食品安全事故预防和处置机制，提高应急处理能力。三是强化了食品生产经营者作

为保证食品安全的第一责任人的法律责任，引导食品生产经营者在生产经营活动中重质量、

重服务、重信誉、重自律，以形成确保食品安全的长效机制。并据此规定了不安全食品召回

制度、食品标签制度和索票索证等制度，并加大对食品生产经营违法的处罚力度。四是建立

以权责一致为原则，分工明晰、责任明确、权威高效，决策与执行适度分开、相互协调的食

品安全监管体制。进一步明确地方人民政府对本行政区域的食品安全监管负总责。赋予行政

机关必要的监管权力，同时强化行政监管不到位应承担的法律责任。安全监管负总责。赋予

行政机关必要的监管权力，同时强化行政监管不到位应承担的法律责任。

第二条在中华人民共和国境内从事下列活动，应当遵守本法：

（一）食品生产和加工（以下称食品生产），食品流通和餐饮服务（以下称食品经营）；

（二）食品添加剂的生产经营；

（三）用于食品的包装材料、容器、洗涤刘、消毒剂和用于生产经营的工具、设备（以

下称食品相关产品）的生产经营；

（四）食品生产经营者使用食品添加剂、食品相关产品；

（五）对食品、食品添加剂和食品相关产品的安全管理。

供食用的源于农业的初级产品（以下称食用农产品）的质量安全管理，遵守《中华人

民共和回农产品质量安全法》的规定。但是，制定有关食用农产品的质量安全标准、公布

食用农产品安全有关信息，应当遵守本法的有关规定。

「释义」本条是关于食品安全法适用范围的规定。

依据本条规定，在中华人民共和国境内从事下列活动，应守本法：食品生产和加工，食

品流通和餐饮服务；食品添的生产、经营；用于食品的包装材料、容器、洗涤刘、消毒剂和

用于生产经营的工具、设备的生产、经营；食品生产经营者使用食品添加剂、食品相关产品；

对食品、食品添加剂和食品相关产品的安全管理；有关食用农产品的质量安全标准的制定和

食用农产品安全有关信息的公布。执法部门和执法人员要正确把握食品安全法的适用范围，

不得随意扩大，也不得随意缩小。

本条关于食品安全法适用范围的规定，与原来的食品卫生法的规定相比，适用范围明显

扩大，而且增加了与农产品质量安全法相衔接的规定。体现在以下几方面；

第一，本法扩大适用于食品添加剂的生产、经营。食品添加剂是指为改善食品品质和色、

香、味，以及为防腐、保鲜和加工工艺的需要而加入食品中的人工合成或者天然物质。原来

的食品卫生法仅在第十一条对于食品添加剂提一出了卫生要求，而现实中由于食品添加剂引

发的食源性疾病多发，尤其是三聚氰胺引发的2008年三鹿婴幼儿奶粉事件，使得人们对于

食品添加剂更加警惕，从而在立法上对于食品添加剂提出更加严格的要求。不仅仅是食品生

产经营者使用食品添加剂要遵守本法，食品添加剂的生产经营者的生产经营行为也要严格遵

守本法，例如遵守本法关于食品安全风险监测和评估的规定等。

第二，本法扩大适用于食品相关产品的生产、经营。食品相关产品是指用于食品的包装

材料、容器、洗涤剂、消毒剂和用于食品生产经营的工具、设备。依据附则里的进一步说明，

用于食品的包装材料和容器，是指包装、盛放食品或者食品添加剂用的纸、竹、木、金属、

搪瓷、陶瓷、塑料、橡胶、天然纤维、化学纤维、玻璃等制品和直接接触食品或者食品添加

剂的涂料。用于食品的洗涤剂、消毒剂，指直接用于洗涤或者消毒食品、餐饮具以及直接接

触食品的工具、设备，或者食品包装材料和容器的物质。用于食品生产经营的工具、设备，

指在食品或者食品添加剂生产、流通、使用过程中直接接触食品或者食品添加剂的机械、管

道、传送带、容器、用具、餐具等。不仅仅是食品生产经营者使用食品相关产品的安全卫生

要遵守本法，食品相关产品的生产经营者的生产经营活动也要严格遵守本法有关规定。

第三，本法增加了与农产品质量安全法相衔接的规定，避免了法律之问由于适用范围的

交叉重复可能出现的打架现象，明确了食用农产品在食品安全法中的具体适用问题。即：供

食用的源于农业的初级产品的质量安全管理，遵守农产品质量安全法的规定；制定有关食用

农产品的质量安全标准、公布食用农产品安全有关信息，遵守食品安全法的有关规定。而且，

这样的规定能够更好地保障食用农产品的质量安全，有利于实现“从农田到餐桌”的全程监

管。

第三条食品生产经营者应当依照法律、法规和食品安全标准从事生产经营活动，对社会和

公众负责，保证食品安全，接受社会监督，承担社会责任。

「释义」本条是关于食品生产经营者的社会责任的规定。

无论是在国际还是国内，企业的社会责任都引起了广泛的关注和热烈的讨论。所谓企业

的社会责任，目前国际上普遍认同的概念是：企业在创造利润、对股东利益负责的同时，还

要承担对相关利益方（消费者、员工、社会和环境）的社会责任，包括遵守商业道德、注重

产品质量安全、保障员工合法权益、帮助弱势群体就业、依法纳税和热心慈善、保护环境和

节约资源等。食品作为一种特殊产品，直接关系到公众的身体健康和生命安全，从某种意义

上讲，食品企业是最需要讲道德良心的，最需要法律规范和社会监督的。对于食品企业应当

承担的社会责任面言，保证食品安全当仁不让成为企业社会责任的最重要的内容体现，也成

为公众衡量食品企业是否负责任的第一标准。食品企业保证食品安全的社会责任至少包括以

下内容：提供安全食品的责任；如实提供食品安全信息的责任；遵循良好的操作规范，依法

进行生产经营活动的责任。

食品的质量安全问题不仅仅威胁公众身体健康和生命安全，同时也从多方面影响到经济

发展与社会稳定。目前，公众对食品企业的期望日益增强，期望食品企业尽快主动地承担起

保证食品安全的社会责任。很多食品企业已经意识到承担社会责任、保证食品安全的重要性

和积极意义。一个企业产品的优质和安全是一个企业发展的根本条件和前提。积极履行保证

食品安全的社会责任，对于食品企业的健康稳定发展能够带来积极的作用：一是可以提升企

业品牌形象，增强企业核心竞争力；二是可以赢得市场和人心，提升企业经济效益；三是可

以加速实现社会的可持续发展和提高人民生活水平。

本法对于食品生产经营者是食品安全的第一责任入的规定，可以从正反两方面理解：从

正面来说，食品生产经营者应当依照法律、法规和食品安全标准从事生产经营活动。食品企

业追求利润无可厚非，但前提是一定要承担起保证食品安全的社会责任。食品企业应该努力

提供安全、丰富、优质的产品，以保障消费者的身心健康，满足广大消费者的需求，增进社

会的福利，这样才称得上是对社会和公众负责。在保证食品安全的前提下进行生产经营活动

的过程中，还要尊重消费者权利、维护消费者利益，接受广泛的社会监督，即新闻媒体等的

舆论监督和其他组织、个人的监督等。从反面来说，如果食品生产经营者出现违法行为，违

反了保证食品安全的社会责任，危害到公众的身体健康和生命安全，就理应受到法律制裁，

并对受害者承担起损害赔偿等相应的法律责任。

第四条国务院设立食品安全委员会，其工作职责由国务院规定。

国务院卫生行政部门承担食品安全综合协调职责，负责食品安全风险评估、食品安全标准

制定、食品安全信息公布、食品检验机构的资质认定条件和检验规范的制定，组织查处食

品安全重大事故。

国务院质量监督、工商行政管理和国家食品药品监督管理部门依照本法和国务院规定的职

责，分别对食品生产、食品流通、餐饮服务活动实施监督管理。

「释义」本条是关于食品安全监管体制的规定。

食品安全关系到广大人民群众的身体健康和生命安全，关系到经济健康发展和社会稳

定，关系到政府和国家的形象。食品安全监管体制是指国家对食品安全实施监督管理采取的

组织形式和基本制度。它是国家有关食品安全的法律、法规和方针、政策得以有效贯彻落实

的组织保障和制度保障。为了保证食品安全，保障公众身体健康和生命安全，本条分三款对

于我国的食品安全监督管理体制作出了规定。

第一款规定“国务院设立食品安全委员会，其工作职责由国务院规定”。在常委会审议食

品安全法的过程中，很多意见认为应在现有分段监管体制的基础上，由国务院设立食品安全

委员会，以加强对各有关监管部门的协调、指导。因此，本条规定由国务院设立食品安全委

员会，作为高层次的议事协调机构，协调、指导食品安全监管工作。

第二款规定了国务院卫生行政部门的职责。根据本条规定，国务院卫生行政部门主要在

以下几方面承担食品安全综合协调职责：

第一，食品安全风险评估。国务院卫生行政部门负责组织食品安全风险评估工作，成立

由医学、农药、食品、营养等方面的专家组成的食品安全风险评估专家委员会进行食品安全

风险评估。

第二，食品安全标准的制定。依据本法及标准化法的规定，国务院卫生行政部门负责制

定、公布关于食品、食品添加剂等的食品安全国家标准，国务院标准化行政部门提供国家标

准编号。国务院卫生行政部门负责组织成立食品安全国家标准审评委员会，制定并发布食品

安全国家标准。国务院卫生行政部门还应当对现行的食用农产品质量安全标准、食品卫生标

准、食品质量标准和有关食品行业标准中强制执行的标准予以整合，统一公布为食品安全国

家标准。

第三，食品安全信息的公布。依照本法规定，需要由国务院卫生行政部门统一公布的“食

品安全信息”一般情况下包括国家食品安全总体情况、食品安全风险评估信息和食品安全风

险警示信息、重大食品安全事故及其处理信息，以及其他重要的食品安全信息和国务院确定

的需要统一公布的信息。国务院卫生行政部门除公布依法应当统一公布的食品安全信息之

外，还要协调好各食品安全监督管理部门的日常监督管理信息公布工作。

第四，食品检验机构的资质认定条件和检验规程的制定。除法律另有规定外，食品检验

机构应当按照国家有关认证认可的规定取得资质认定后，方可从事食品检验活动。食品安全

法施行前经国务院有关主管部门批准设立或者经依法认定的食品检验机构，可以依照食品安

全法继续从事食品检验活动。食品检验机构按照国务院卫生行政部门制定的资质认定条件取

得相应资质后，必须依照国务院卫生行政部门制定的检验规程从事食品检验活动。

第五，组织查处食品安全重大事故。食品安全重大事故涉及人数较多的群体性食物中毒

或者出现死亡病例，往往会对公众健康和社会稳定造成严重损害和恶劣影响，因此建立健全

应对重大食品安全事故的救助体系和运行机制，协调各食品安全监督管理部门的食品安全事

故查处工作，有效预防、积极应对、及时控制食品安全重大事故，最大限度地减少食品安全

重大事故的危害，保障公众身体健康与生命安全，维护正常的社会秩序，是负责食品安全综

合协调的国务院卫生行政部门的重要职责。

第六，其他需要国务院卫生行政部门承担综合协调职责的事项，例如国务院食品安全委

员会交办的食品安全综合协调事项。

第三款规定：“国务院质量监督、工商行政管理和国家食品药品监督管理部门依照本法

和国务院规定的职责，分别对食品生产、食品流通、餐饮服务活动实施监督管理。”

这一款明确了食品安全分段监管的体制，即国务院质量监督部门负责食品生产加工环节

的监督管理；国务院工商行政管理部门负责食品流通环节的监督管理；国家食品药品监督管

理部门负责对餐饮服务活动实施监督管理。我国之所以实行食品安全分段监管的体制，主要

是由于食品安全监督管理的链条比较长，从农田到餐桌的全程监管工作单独由一个部门承担

可能会力不从心，造成监管失灵。如果由几个部门按照职责分工共同监管，可以有效调动各

个部门的积极性，发挥其各自专业领域的优势并形成合力，达到有效监管的目标。我国食品

安全监管体制经历了从卫生部门一家监管到各个部门实施分段兼顾的变化。2004年国务院

出台了《国务院关于进一步加强食品安全工作的决定》（国发[2004]23号），确立了分段监管

为主、品种监管为辅的食品安全监管体制。具体提出：“农业部门负责初级农产品生产环节

的监管；质检部门负责食品生产加工环节的监管，将现由卫生部门承担的食品生产加工环节

的卫生监管职责划归质检部门；工商部门负责食品流通环节的监管；卫生部门负责餐饮业和

食堂等消费环节的监管；食品药品监管部门负责对食品安全的综合监督、组织协调和依法组

织查处重大事故。按照责权一致的原则，建立食品安全监管责任制和责任追究制。”在2008

年国务院机构改革的过程中，卫生行政部门与食品药品监管部门在食品安全工作中的职责对

调，分段监管的食品安全监管体制仍然延续。这一现行食品安全监管体制有利于各司其职，

在实际工作中对改善食品安全状况发挥了积极作用。为了进一步加强食品安全监督管理，提

高各部门在食品安全工作中的监管效能，食品安全法也明确规定了食品安全分段监管体制。

任追究制。”在2008年国务院机构改革的过程中，卫生行政部门与食品药品监管部门在食品

安全工作中的职责对调，分段监管的食品安全监管体制仍然延续。这一现行食品安全监管体

制有利于各司其职，在实际工作中对改善食品安全状况发挥了积极作用。为了进一步加强食

品安全监督管理，提高各部门在食品安全工作中的监管效能，食品安全法也明确规定了食品

安全分段监管体制。

第五条县级以上地方人民政府统一负责、领导、组织、协调本行政区域的食品安全监

督管理工作，建立健全食品安全全程监督管理的工作机制；统一领导、指挥食品安全突发

事件应对工作；完善、落实食品安全监督管理责任制，对食品安全监督管理部门进行评议、

考核。

县级以上地方人民政府依照本法和国务院的规定确定本级卫生行政、农业行政、质量

监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门的食品安全监督管理职责。有关部门在各自

职责范围内负责本行政区域的食品安全监督管理工作。

上级人民政府所属部门在下级行政区域设置的机构应当在所在地人民政府的统一组

织、协调下，依法做好食品安全监督管理工作。

「释义」本条是关于县级以上地方人民政府的食品安全监管职责的规定。

一、县级以上地方人民政府统一负责当地食品安全监督管理工作。

我国大部分省、市、县级政府都设有与卫生部、农业部和国家质检总局对应的食品安全

管理机构。、一般情况下，这些食品安全管理机构接受中央机构的管理和技术指导，但是应

当直接对本级政府负责，其组织和任命由本级政府决定。而且，地方政府有权制定自己的规

章和标准，地方政府的食品安全管理机构都是地方财政自给，很可能更为关注本地区利益。

因此，必须意识到地方政府在食品安全管理中的地位和重要性，充分发挥地方食品安全管理

体系的作用，逐步理顺中央和地方的关系，确立由县级以上各级地方人民政府对所辖行政区

域的食品安全管理工作负总责的工作机制。

由于食品安全问题的重要性日益凸显，食品安全监督管理工作在时间、空间上都是一项

庞大的系统工程，必须在政府统一领导、协调下才能完成。县级以上地方人民政府统一负责、

领导、组织、协调本行政区域的食品安全监督管理工作，应当着重做好以下三方面：一是建

立健全食品安全全程监督管理的工作机制；二是统一领导、指挥食品安全突发事件应对工作；

三是完善、落实食品安全监督管理责任制，对食品安全监督管理部门进行评议、考核。《关

于进一步加强食品安全工作的决定》（国发[2004323号）对于地方政府在食品安全监管中的

职责提出以下要求：建立健全食品安全组织协调机制，统一组织开展食品安全专项整治和全

面整顿食品生产加工业；进一步搞好与有关监管执法部门的协调和配合，加强综合执法、联

合执法和日常监管，尤其要解决执法监督中的不作为和乱作为问题；切实落实责任制和责任

追究制，明确直接责任人和有关负责人的责任，一级抓一级，层层抓落实，责任到人；坚决

克服地方保护主义，增强大局意识，不得以任何形式阻碍监管执法，绝不能充当不法企业和

不法分予的保护伞。地方各级政府应当依照本法和国务院有关规定履行好统一负责、领导，

组织、协调本行政区域食品监管工作的职责。

二、建立健全“从农田到餐桌”的全程监督管理的工作机制。

实践证明，仅仅对最终产品进行监督管理不可能给消费者提供足够的保护。在食品生产

和销售链的整个过程中采用预防措施，而不只是在最后阶段采用监督管理手段，将利于更早

地发现不适于食用的产晶，从源头上解决食品不安全的问题。这次三鹿奶粉事件暴露出来的

奶站无人监管的问题，就越发显出确立“从农田到餐桌”的全程监管原则的重要性，要求立法

考虑完善食品安全全程监督管理的工作机制。为了达到最大限度地保证食品安全，必须将食

品安全的要求融人到从食用农产品种植养殖到食品生产、流通、消费的全过程，采取综合措

施保证各环节上的食品安全。本法要求县级以上地方人民政府统一负责、领导、组织、协调

本行政区域的食品安全监督管理工作，建立健全食品安全全程监督管理的工作机制，对于保

证食品安全、保障公众的身体健康和生命安全具有十分重要的意义。

三、县级以上地方人民政府与本级政府所属有关部门的关系。

根据本条第二款的规定，县级以上地方人民政府应当依照本法和国务院的规定确定本级

卫生行政、农业行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门的食品安全监督管

理职责。原来的食品卫生法及其他法律法规没有对此作出规定，各地的县级以上地方人民政

府执法部门的设置与职责规定很多都不一致，与国务院有关部门管理的职责规定上下也不完

全对口，容易形成混乱而无秩序的错觉。因此，本法要要求县级以上地方人民政府应当依照

本法和国务院的规定确定本级政府食品安全监督管理部门的监督管理职责。有关部门在各自

职责范围内，负责本行政区域的食品安全监督管理工作。

四、县级以上地方人民政府与上级政府所属部门的关系。

目前，质量监督和工商行政管理部门实行省级以下垂直管理体制，这种体制在打破地方

保护、建立统一市场、加强执法队伍建设、规范行政行为等方面起到了积极作用。食品药品

监督管理部门也曾经实行省级以下垂直管理体制，但现在情况有所变化。《国务院办公厅关

于调整省级以下食品药品监督管理体制有关问题的通知》（国办发[2008]123号）将食品药品

监督管理机构省级以下垂直管理改为由地方政府分级管理，业务接受上级主管部门和同级卫

生部门的组织指导和监督。进一步加强地方人民政府的食品安全监管工作，需要理顺县级以

上地方人民政府与上级政府所属部门的关系。为了确保县级以上地方人民政府能够依法履行

好统一负责、领导、组织协调本行政区域的食品安全监督管理工作的职责，本条第三款规定

“上级人民政府所属部门在下级行政区域设置的机构应当在所在地人民政府的统一组织、协

调下，依法做好食品安全监督管理工作。

第六条县级以上卫生行政、农业行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管

理部门应当加强沟通、密切配合，按照各自职责分工，依法行使职权，承担责任。

「释义」本条是关于管理部门之间应当加强沟通、密切配合的规定。在食品安全法的审

议过程中，如何进一步完善食品安全监管体制，提高监管部门之间的协调性成为立法的焦点

问题之一。因此，食品安全法规定实行分段监管体制的同时，特别强调要加强部门之间的配

合协作，以免各个监管部门在工作衔接上出现交叉重复或者监管漏洞。在第四条规定国务院

设立食品安全委员会和国务院卫生行政部门承担综合协调职责的基础上，又在本条规定各个

监管部门应当加强沟通、密切配合，按照各自职责分工，共同做好食品安全监管工作，实现

“从农田到餐桌”的全程监管，实现环环相扣的无缝衔接。

这方面可以借鉴日本的经验，日本的食品安全监管体制与中国比较相似，按照食品从生

产、加工到销售流通等环节明确有关政府部门的职责，注重部门之间的明确分工和配合协作。

日本于2003年通过了《食品安全基本法》，在内阁成立了食品安全委员会，专门对农林水产

省和厚生劳动省的食品安全管理工作进行协调。农林水产省主要负责国内生鲜农产品生产环

节的安全管理，农业投入品（农药、化肥、饲料和兽药等）产、销、用的监督管理，进口农

产品动植物检疫，国产和进口粮食的安全性检查，国内农产品品质和标识认证以及认证产品

的监督管理，农产品加工中危害分析与关键控制点方法的推广，流通环节中批发市场和屠宰

场的设拖建设，消费者反应和信息的收集沟通等。厚生劳动省主要负责加工和流通环节食品

安全的监督管理。包括组织制定农产品中农药、兽药最高残留限量标准和加工食品卫生安全

标准，对进口食品的安全检查，国内食品加工企业的经营许可，食物中毒事件的调查处理；

流通环节食品（畜、水产品）的经营许可和依据食品卫生法进行监督执法以及发布食品安全

情况。农林水产省和厚生劳动省之间既有分工，又有合作。例如，农药、兽药残留限量标准

的制定工作由两个部门共同完成。

本法的一些具体规定也体现了各监管部门加强沟通，密切配合的原则，主要是互相通报

情况、会同处理问题等。例如，在共同做好食品安全风险监测和评估方面，本法第十二条规

定了国务院农业行政、质量监督、工商行政管理和国家食品药品监督管理等有关部门获知有

关食品安全风险信息后，应当立即向国务院卫生行政部门通报。国务院卫生行政部门会同有

关部门对信息核实后，应当及时调整食品安全风险滥测计划。第十五条规定了国务院农业行

政、质量监督、工商行政管理和国家食品药品监督管理等有关部门应当向国务院卫生行政部

门提出食品安全风险评估的建议，并提供有关信息和资料。国务院卫生行政部门应当及时向

国务院有关部门通报食品安全风险评估的结果。第十七条规定了国务院卫生行政部门应当会

同国务院有关部门，根据食品安全风险评估结果、食品安全监督管理信息，对食品安全状况

进行综合分析。对经综合分析表明可能具有较高程度安全风险的食品，国务院卫生行政部门

应当及时提出食品安全风险警示，并予以公布。在“食品进出口”一章，第六十四条规定了境

外发生的食品安全事件可能对我国境内造成影响，或者在进口食品中发现严重食品安全可题

的，国家出入境检验检疫部门应当及时采取风险预警或者控制措施，并向国务院卫生行

政、农业行政、工商行政管理和国家食品药品监督管理部门通报。接到通报的部门应当及时

采取相应措施。在共同做好食品安全事故处置方菌，第七十一条中规定了农业行政、质量监

督、工商行政管理。食品药品监督管理部门在日常监督管理中发现食品安全事故，或者接到

有关食品安全事故的举报，应当立即向卫生行政部门通报。第七十二条中规定了县级以上卫

生行政部门接到食品安全事故的报告后，应当立即会同有关农业行政、质量监督、T商行政

管理、食品药品监督管理部门进行调查处理。在“监督管理”一章，第八十条规定了县级以上

卫生行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门接到咨询、投诉、举报，对属

于本部门职责的，应当受理，并及时进行答复、核实、处理；对不属于本部门职责的，应当

书面通知并移交有权处理的部门处理。有权处理的部门应当及时处理，不得推诿；属于食品

安全事故的，依照有关规定进行处置。

第七条食品行业协会应当加强行业自律，引导食品生产经营者依法生产经营，推动行业

诚信建设，宣传、普及食品安全知识。

「释义」本条是对食品行业协会在食品安全法中职责的规定。

所谓行业协会，美国的《经济学百科全书》认为是：一些为达到共同目标而自愿组织起

来的同行或商人的团体。在中国，行业协会是由同一行业的经营者所组成的、以保护和增进

全体会员的共同利益为目的、根据章程开展活动的非营利性的社会团体。改革开放以来，我

国行业协会发展较快，在提供政策咨询、加强行业自律、促进行业发展、维护企业合法权益

等方面发挥了重要作用。党的十六届三中全会指出，要按市场化原则规范和发展各类行业协

会等自律性组织。党的十六届六中全会进一步强调，要坚持培育发展和管理监督并重，完善

培育扶持和依法管理社会组织的政策，发挥各类社会组织提供服务、反映诉求、规范行为的

作用，为经济社会发展服务。我国正在加快推进行业协会的改革和规范，逐步建立体制完善、

结构合理、行为规范、法制健全的行业协会体系，充分发挥行业协会在经济建设和社会发展

中的重要作用。随着政府职能的进一步转变，各级人民政府及其部门逐步把适宜于行业协会

行使的职能委托或转移给行业协会，行业协会在促进经济社会健康发展中的作用也会越来越

突出。

行业自律包括两项基本要求：一是行业内各成员企业遵守和贯彻国家法律、法规、政策；

二是行业内各成员企业遵守和执行的行规行约。通过加强行业自律，起到对行业内成员监督

和保护的作用。行业自律的基本内涵包括以下五方面：一是严格执行相关的法律法规和有关

政策。二是制定和认真执行行规行约。行规行约是行业内部自我管理，自我约束的一种措施。

制定和执行行规行约无疑会对会员起到一种自我监督的作用，推动本行业规范健康的发展。

三是提高企业诚信品质，向客户提供优质、规范服务。四是维护本行业以及行业内企业的利

益，避免恶性竞争，维护本行业持续健康的发展。五是行业协会是行业自律的当然监督机构

之一。行业自律是建立在行业协会的基础之上的，如果一个行业没有一个行之有效的行业协

会的话，行业自律也就无从谈起。行业自律是市场经济体制的必然产物，为行业与市场是共

存共荣的。每个行业只有认真地做好了行自律的工作，本行业才能得以在竞争激烈的市场中

生存下去，社会公众也才能有一个健康有序、发展成熟的市场。

目前，我国食品行业协会数量很多，影响比较大的国家级食品行业协会有中国食品工业

协会、中国食品科学技术学会、中国绿色食品协会、中国焙烤食品糖制品工业协会、中国食

品添加剂和配科协会等。食品行业协会在食品安全管理体制中的作用，主要通过以下途径实

现：一是与政府沟通，将食品行业信息传递给政府，为政府完善食品安全管理制度提供服务。

二是通过行业自律加强食品行业内部管理。三是与消费者沟通，根据消费者的需求不断完善

食品行业内部管理制度。依据本条规定，食品行业协会在食品安全工作中承担的责任可以从

以下三方面理解。

一、食品行业协会应当加强行业自律，推动行业诚建设。

党的十七大报告提出，要“规范发展行业协会和市场中介组织，健全社会信用体系”。在

发生一系列食品安全重大事故之后，大家都已经普遍意识到行业自律的重要性。行业自律是

行业健康发展的保证，没有自律的行业是没有前途的行业。如果不主动搞好行业自律，而是

被动地等待政府部门的监管，那么一旦发生像“三鹿奶粉事件”食品安全事故，行业的整体发

展都会遭受沉重打击；长远来看，缺乏自律的行业必将不融于社会。行业自律又是提高企业

形象、树立品牌信誉的重要手段。质量和诚信是企业发展的生命线，只有通过行业自律珍惜

和维护企业形象，才能赢得消费者的信赖，实现可持续发展，从而获得良好的经济效益。

既然行业协会承担着加强行业自律、建设行业诚信的重要职责，就要注意做好以下两方

面的工作：一方面，行业协会要围绕规范食品安全的中心，健全各项自律性管理制度，制订

并组织实施行业、职业道德准则，大力推动行业诚信建设，建立完善行业自律性管理约束机

制，规范会员行为，协调会员关系，营造食品安全诚信环境；另一方面，行业协会要依法加

强自我约束和自我管理，在为会员提供各项服务、维护会员利益的同时，不能为了协会自身

的利益而纵容或者包庇某些无良企业的违法生产经营话动，否则将承担相应的法律责任。

二、食品行业协会应当积极引导食品生产经营者依法生产经营。

食品行业协会作为食品生产经营者自愿组成的非营利性组织，服务于保护和增进全体会

员的共同利益的宗旨，容易赢得作为其会员的食品生产经营者的理解和信任。食品行业协会

应当发挥好“桥梁和纽带”的作用，积极配合政府及其有关部门，引导食品生产经营者遵守法

律法规政策、遵守行规行约，承担起保证食品安全的社会责任。而且，由于食品行业协会对

于作为其会员的食品生产经营者比较熟悉，平时联系比较密切，有利于提高监督效果，及时

发现和举报违反法律法规或者行规行约、危害食品安全的生产经营者，提升整个行业的自律

和诚信品质。此外，食品行业协会的骨干企业实施的食品安全行为，通过食品行业协会的传

递很容易就会对其他食品生产经营者产生示范、引导作用，从而带动整个食品行业提高食品

安全水平。

三、食品行业协会应当宣传、普及食品安全知识。

发挥食品行业协会的“桥梁和纽带”作用，不应仅限于加强食品生产经营者与政府的沟

通，还应当注意到食品生产经营者需要加强与消费者或者说市场的沟通和交流。在社会主义

市场经济体制下，食品生产经营者必须以市场为导向、以消费者为上帝。实际上，食品生产

经营者很愿意向消费者宣传和普及食品安全知识，从而达到宣传企业自身对于食品安全所做

努力的目的。因此，以为食品企业服务、增进全体会员共同利益为宗旨的食品行业协会应当

利用可能的资源，发挥自身信息优势，宣传、普及食品安全知识。

第八条国家鼓励社会团体、基层群众性自治组织开展食品安全法律、法规以及食品安

全标准和知识的普及工作，倡导健康的饮食方式，增强消费者食品安全意识和自我保护能

力。

新闻媒体应当开展食品安全法律、法规以及食品安全标准和知识的公益宣传，并对违

反本法的行为进行舆论监督。

「释义」本条是关于食品安全知识的宣传普及和食品安全舆论监督的规定。

一、国家鼓励社会团体、基层群众性自治组织为食品安全作贡献。

社会团体是广大人民群众按照一定的章程自愿结合在一起的群众性组织，是公民享有宪

法上结社自由的重要体现。这里所说的社会团体，应理解为一个广义概念，包括以下四类组

织：一是广为人知、参加中国人民政治协商会议的工会、妇联、共青团等人民团体；二是由

国务院机构编制管理机关核定并经国务院批准免于登记的团体；三是机关、团体、企业事业

单位内部经本单位批准成立、在本单位内部活动的团体；四是依据《社会团体登记管理条例》

登记成立的社会团体。

村民委员会、居民委员会是农村村民或城市居民自我管理、自我教育、自我服务的基层

群众性自治组织，是基层群众实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的组织。我国

宪法第一百一十一条规定：“城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会

是基层群众性自治组织。居民委员会、村民委员会的主任、副主任和委员由居民选举。居民

委员会、村民委员会同基层政权的相互关系由法律规定。”“居民委员会、村民委员会设人民

调解、治安保卫、公共卫生等委员会，办理本居住地区的公共事务和公益事业，调解民间纠

纷，协助维护社会治安，并且向人民政府反映群众的意见、要求和提出建议。”

根据本条规定，各类社会团体、基层群众性自治组织也要关心食品安全，在力所能及地

范围内为食品安全工作做出贡献。食品安全的实现有赖于社会公众的积极参与和努力。社会

团体、基层群众性自治组织是群众的组织，应当发挥他们密切联系群众的优势，鼓励他们开

展食品安全法律、法规及食品安全标准和知识的普及工作，鼓励他们对食品安全进行社会监

督，这对于推动食品安全会起到很大的帮助作用。

二、倡导健康的饮食方式，增强消费者食品安全意识和自我保护能力。

饮食是人类维持生命的基本条件，而要使人活得健康愉快、充满活力和智慧，则不应仅

仅满足于吃饱，还必须考虑饮食的合理搭配，保证人体所需的各种营养素的摄入平衡且充足，

并且能被人体充分吸收利用。营养是保证人体健康长寿的物质基础，。人体器官的功能和组

织的正常代谢，都离不开均衡的营养。营养对疾病防治以及衰老的过程有着相当大的影响，

尤其对晚年的健康状况更为密切。实现营养平衡、促进身体健康，最重要的是养成良好的饮

食习惯。不可忍饥挨饿，也不宜暴饮暴食，不可偏嗜某种食物，也不可偏废某种食物，还要

注意饮食的卫生，并根据自身的身体状况禁忌某些食物等等。

食品安全法为了保障人民群众的身体健康和生命安全，进行了一系列的制度设计，努力

营造食品安全的社会大环境。但是，生活常识告诉我们，食品安全了，身体不一定健康，要

拥有健康的身体和活泼的生命，必须要依赖个人形成健康的饮食方式，还要依赖个人主动学

习食品安全法律、法规以及食品安全标准和知识，增强每个人的食品安全意识和自我保护能

力。

三、新闻媒体应当开展食品安全公益宣传。

随着科技进步和社会发展，新闻媒体的含义越来越广泛，其成员群体越来越数量众多，

总体上来说包括报纸、广播、电视、互联网等四大类新闻宣传媒介。在信息时代、知识经济

的当今，我们每天的生活、工作都要接触到新闻媒体并不知不觉地受其影响，新闻媒体的重

要性自然不必多言。新闻媒体的舆论宣传能够发挥统一思想认识、发展形成理论、引导推动

实践等重要作用。

目前，食品安全形势日益严峻，食品安全事故屡见报端，人民群众对于食品安全情况的

关心也呼唤着新闻媒体多多关注食品安全。在这种情况下，非常需要向普通消费者宣传食品

安全知识，提高他们判断选择安全食品的能力，也就是要增强消费者食品安全意识和自我保

护能力。单靠政府以质量活动月、营养知识咨询等形式开展食品安全知识宣传是不够的且效

果也不是很好。本法规定新闻媒体应当发挥其自身优势，以群众喜闻乐见的形式开展食品安

全法律、法规以及食品安全标准和知识的公益宣传。

理解本条规定的“公益宣传”，有这样两个重要方面：一是公益宣传的含义。公益宣传是

指为促进、维护社会公众的切身利益而制作、发布的广告，或是由社会参加、为社会服务的

宣传活动。一般来说，公益宣传是不收取费用的。它面向整个社会，旨在引起整个社会的关

注、共鸣、同情和响应。公益宣传不是简单的说教，而是以倡导的方式进行平等交流，通过

美的形式潜移默化地感染和打动人们的心灵，起到教育、启迪的作用。二是食品安全公益宣

传的内容。食品安全公益宣传的主要内容就是食品安全法律、法规以及食品安全标准和知识，

依据这些内容呼吁食品生产经营者承担食品安全责任，配合有关监管部门宣传食品安全法律

法规以及食品安全标准，倡导大众形成健康的饮食方式，增强消费者的食品安全意识和自我

保护能力等。

四、发挥舆论监督对保证食品安全的作用。

舆论监督是指针对社会上某些组织或个人的违法、违纪、违背民意的不良现象及行为，

通过新闻媒体的宣传报道进行曝光和揭露，抨击时弊、抑恶扬善，以达到对其进行制约的目

的。舆论监督具有事实公开、传播快速、影响广泛、揭露深刻、导向明显、处置及时等特性

和优势，能够迅速将人们的注意力聚焦，形成巨大的社会压力，引起政府高度关注，促使司

法机关秉公办事，对腐败分子及时依法严惩。

舆论监督在食品安全工作中能够发挥极大作用，表现在以下两方面：一是对于违法的食

品生产经营者而言，舆论监督可以迅速曝光其损害食品安全的行为，市场上的消费者通过新

闻舆论就能够立即发现不安全食品，避免继续受到不安全食品的伤害。舆论监督可以使得生

产经营者的市场信誉受到严重影响，迫使其承担因为违法行为导致产品滞销的经济恶果。在

舆论监督引导下，政府可以进一步深入调查食品生产经营者，并对其违法行为进行法律制裁。

就像三鹿奶粉事件，舆论监督就发挥了重要作用。二是对于政府有关监管部门的腐败行为而

言，舆论监督可有效地扼制腐败、防止权力滥用。腐败行为具有隐蔽性，往往是在黑暗中进

行的肮脏交易，当舆论监督将腐败行为暴露在光天化日之下，使之成为千夫所指的丑闻时，

腐败行为也必然难逃法律的惩罚。

各级人民政府及其有关部门要充分发挥新闻媒体舆论监督作用，积极支持新闻媒体开展

食品安全的宣传报道，畅通与新闻媒体信息交流渠道，为采访报道提供相关便利.

第九条国家鼓励和支持开展与食品安全有关的基础研究和应用研究，鼓励和支持食品

生产经营者为提高食品安全水平采用先进技术和先进管理规范。

【释义】本条是关于食品安全的科技研究和先进技术、先进管理规范方面的规定。

（一）食品安全有关的基础研究和应用研究

基础研究是指对新知识、新理论、新原理的探索，其成果不但能扩大科学理论领域，提

高应用研究的基础水平，而且对于技术科学、应用科学和生产的发展具有不可估量的作用。

应用研究则是把基础研究发现的新知识、新理论用于特定目标的研究。它是基础研究与开发

研究之间的桥梁。开发研究又称技术开发，是把应用研究的成果直接用于生产实践的研究。

目前，食品新技术、新资源（如转基因食品、酶制剂和新的食品包装材料）的应用给我

国食品安全科技研究带来了新的挑战。而长期以来，我国的食品科技体系主要是围绕解决食

物供给数量而建立起来的，对于食品安全问题的关注比较少，因此很有必要鼓励和支持开展

与食品安全有关的基础研究和应用研究，提高我国的食品安全科技水平。建立符合我国国情

的食品安全科技支撑体系，实现食品安全保障从“被动应付型向主动保障型”的战略转变，对

于保证食品安全，保障人民健康，增强我国食品工业国际竞争力都具有十分重要的作用。

国家通过鼓励和支持与食品安全有关的基础研究和应用研究，可以大大提高我国食品安

全的科技攻关能力，为我国食品安全提供强有力的科技支撑。如何体现国家“鼓励和支持”

开展与食品安全有关的基础研究和应用研究呢？首先是我国科技进步法对于基础研究和应

用研究规定了许多鼓励措施，例如该法第十六条规定了“国家设立自然科学基金，资助基础

研究和科学前沿探索，培养科学技术人才”。其次是国家政策为食品安全科技创新体系的长

期发展提供了有力的保障。国务院颁布的《国家中长期科学和技术发展纲要》将食品安全列

入了公共安全领域优先主题，为加强食品安全科技攻关提供了政策保障。

（二）鼓励食品生产经营者为提高食品安全水平采用先进技术和先进管理规范所谓先

进技术和先进管理规范，就是食品生产经营过程中使用的先进技术或者生产经营的管理过程

中关于使用设备工序，执行工艺过程以及产品、劳动、服务质量要求等方面的准则和标准。

政府和社会的监督对于食品生产经营者仅仅是外在的约束，食品生产经营者实行良好的卫生

规范和自我检验检测、采用先进技术和先进管理规范才是保证食品安全的内在决定因素。随

着经济社会的发展和科技进步，人民群众对于食品安全的要求与日俱增，对食品生产经营者

提出了新的激励。如果一个食品生产经营者采用了公认的先进技术和先进管理规范，就能够

领先于竞争者赢得市场。食品生产经营者也已经意识到，必须努力采用能够提高食品安全水

平的先进技术和先进管理规范，才能在激烈的市场竞争中求生存、谋发展。

因此，国家鼓励食品生产经营者为提高食品安全水平采用先进技术和先进管理规范。例

如，鼓励食品生产经营者实行食品规模化生产和连锁经营、配送；鼓励食品生产经营企业符

合良好生产规范要求，实施危害分析与关键控制点体系，提高食品安全管理水平等。

第十条任何组织或者个人有权举报食品生产经营中违反本法的行为，有权向有关部门

了解食品安全信息，对食品安全监督管理工作提出意见和建议。

【释义】本条是关于社会监督的规定。

（一）社会组织或者个人的监督权

法律的实施需要监督，法律监督是多层次的，以监督主体和是否能对被监督对象产生法

律效力为标准，可以分为国家监督和社会监督。国家监督主要是指有权机关实施的监督，包

括国家权力机关的监督、司法机关的监督和行政机关依法实施的监督。社会监督包括民主党

派的监督、社会团体的监督、新闻媒体的监督和公民个人的监督。社会监督是一种间接法律

监督，不能对被监督对象直接产生法律效力，只能通过批评、建议或者申诉、控告、检举等

方式向有权部门反映，再由有权部门采取相应措施实现监督的目的。与其他监督形式相比，

社会组织或者个人的监督具有广泛性、全面性、及时性的特点，是一种其他监督方式无法取

代的监督形式。

食品安全是关系到亿万人民群众健康的大事，一方面，要通过食品安全监督管理部门的

日常执法加强对食品安全的监督管理；另一方面，还要鼓励、支持和依靠广大人民群众和社

会各界力量对食品安全实施社会监督，这是保证食品安全最有效的办法，国家应对积极参与

社会监督的团体和公民给予保护。只要能够真正实现国家监督与社会监督的统一，我国的食

品安全状况一定能够得到很大程度的改善。

（二）社会组织或者个人有权举报食品生产经营中的违法行为

首先，要注意举报和检举、控告的概念是有区别的。举报一般用于公民向公安司法机关

提供违法犯罪行为的信息，该信息一般有待证实，而且不需要提供证据。刑事诉讼法第八十

四条规定：“任何单位和个人发现有犯罪事实或者犯罪嫌疑人，有权利也有义务向公安机关、

人民检察院或者人民法院报案或者举报。”检举和控告针对的是国家机关和国家工作人员，

而且一般有证据的要求，既要说明检举和控告的事实，也要有相应的证据予以证明。我国宪

法第四十一条中规定：“对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家

机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。”

其次，本条规定在最大程度上鼓励了社会组织或者个人对食品生产经营行为进行广泛的

监督。社会组织或者个人有权举报食品生产经营中的违法行为，不需要提供诉讼意义上的证

据。现实生活中，由于食品安全涉及面广，管理难度大，单纯依靠有关监管部门的监督管理

并不能完全奏效。但是，个别食品生产经营者可能逃过监管部门的检查，但绝难逃过人民群

众的眼睛，因此积极发挥群众监督的力量对于保证食品安全具有极为重要的意义。

（三）社会组织或者个人有权向有关部门了解食品安全信息

依照食品安全法第八十二条规定，需要由国务院卫生行政部门统一公布的“食品安全信

息”一般情况下包括：国家食品安全总体情况、食品安全风险评估信息和食品安全风险警示

信息、重大食品安全事故及其处理信息，以及其他重要的食品安全信息和国务院确定的需要

统一公布的信息等。自2008年5月1日起施行的《政府信息公开条例》第九条规定：“行政

机关对符合下列基本要求之一的政府信息应当主动公开：（一）涉及公民、法人或者其他组

织切身利益的；（二）需要社会公众广泛知晓或者参与的；（三）反映本行政机关机构设置、

职能、办事程序等情况的；（四）其他依照法律、法规和国家有关规定应当主动公开的。”

食品安全信息显然属于需要政府主动公开的内容。《政府信息公开条例》第三十三条还规定：

“公民、法人或者其他组织认为行政机关不依法履行政府信息公开义务的，可以向上级行政

机关、监察机关或者政府信息公开工作主管部门举报。收到举报的机关应当予以调查处理。”

本法规定了社会组织或者个人对食品安全信息享有知情权，结合以上法律法规我们可以

从两个方面进行理解：首先，国务院有关部门应该主动公布食品安全信息。至于公开的方式，

根据《政府信息公开条例》的规定有以下几种：（1）行政机关应当将主动公开的政府信息，

通过政府公报、政府网站、新闻发布会以及报刊、广播、电视等便于公众知晓的方式公开；

（2）各级人民政府应当在国家档案馆、公共图书馆设置政府信息查阅场所，并配备相应的

设施、设备，为公民、法人或者其他组织获取政府信息提供便利。行政机关应当及时向国家

档案馆、公共图书馆提供主动公开的政府信息。其次，有关部门不依法履行政府信息公开义

务的，社会组织或者个人可以向上级行政机关、监察机关或者政府信息公开工作主管部门举

报。收到举报的机关应当及时予以调查处理。

（四）社会组织或者个人有权对食品安全监督管理工作提出意见和建议

我国宪法第二条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机

关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。人民依照法律规定，通过各种途径和形式，

管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”我国是人民当家作主的社会主义国

家，人民享有广泛的政治自由权利，其中之一就是对国家机关和国家工作人员进行监督。我

国宪法第四十一条中规定：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提

出批评和建议的权利。”对于食品安全监督管理工作，社会组织或者个人当然有权提出意见

和建议。食品安全监督管理体制涉及多个监管部门，这些监管部门都必须虚心接受人民群众

的监督、听取意见和建议。由于食品安全监督管理体制关系到人民群众的切身利益，社会组

织或者个人对食品安全监督管理工作提出的意见和建议，有关监管部门应当及时处理和回

馈。

第十一条国家建立食品安全风险监测制度，对食源性疾病、食品污染以及食品中的有

害因素进行监测。

国务院卫生行政部门会同国务院有关部门制定、实施国家食品安全风险监测计划。省、

自治区、直辖市人民政府卫生行政部门根据国家食品安全风险监测计划，结合本行政区域

的具体情况，组织制定、实施本行政区域的食品安全风险监测方案。

【释义】本条是关于食品安全风险监测制度的规定。

（一）食品安全风险监测

食品安全风险监测是指为了掌握和了解食品安全状况，对食品安全水平进行检验、分析、

评价和公告的活动。食品安全风险监测的主要目的不是针对某一个执法，而是为了掌握较为

全面的食品安全状况，以便有针对性地对食品安全进行监管，并将监测与风险评估的结果作

为制定食品安全标准、确定检查对象和检查频率的科学依据。食品安全风险监测是政府实施

食品安全监督管理的重要手段，承担着为政府提供技术决策、技术服务和技术咨询的重要职

能。

食品安全风险监测制度在美国、欧盟、日本等发达国家已经实施多年，并被纳入到国家

的财政预算。尽快建立与国际接轨的食品安全风险监测制度，能够有利于及早发现食品安全

风险，积累食品安全管理经验，较好地起到防范食品安全事故的作用,为进一步的食品安全

风险评估和食品安全标准的制定等提供科学数据和实践经验,对于提高我国的食品安全水

平、保证食品安全、保障公众的生命健康权利能够发挥重大作用。

（二）食品安全风险监测的内容

依据本法规定，国家建立食品安全风险监测制度，主要对以下三类内容进行监测。

1.食源性疾病

食源性疾病是指食品中致病因素进入人体引起的感染性、中毒性等疾病。包括常见的食

物中毒、肠道传染病、人畜共患传染病、寄生虫病以及化学性有毒有害物质所引起的疾病。

1984年世界卫生组织将“食源性疾病”（foodbornedias）一词作为正式的专业术语，以代

替历史上使用的“食物中毒”一词。食源性疾病可以有不同的病原体，也可以有不同的病理和

临床表现。但是这类疾病有一个共同特点，即致病因素通过食品消化进入人体，因此每个人

都存在着罹患食源性疾病的危险。食源性疾病的发病率居各类疾病总发病率的前列，是当前

世界上最突出的食品安全和公共卫生问题。

2.食品污染

食品污染是指食品及其原料在生产、加工、运输、包装、贮存、销售、烹调等过程中,

因农药、废水、污水，各种食品添加剂，病虫害和家畜疫病所引起的污染，以及霉菌毒素引

起的食品霉变，运输、包装材料中有毒物质等对食品所造成的污染的总称。食品污染可分为

生物性污染和化学性污染两大类。生物性污染是指有害的病毒、细菌、真菌以及寄生虫等对

食品造成的污染；化学性污染是指由有害有毒的化学物质对食品造成的污染。食品一旦受污

染，就极有可能危害公众的身体健康和生命安全。

3.食品中的有害因素

食品中可能存在的有害因素按来源可分为四类：（1）食品污染物。在生产、加工、贮存、

运输、销售等过程中混入食品中的物质，生物性有害因素（如细菌、病毒等）和放射性核素

一般也包括在内。（2）食品添加剂。（3）食品中天然存在的有害物质，如大豆中存在的蛋白

酶抑制剂。（4）食品加工、保藏过程中产生的有害物质，如酿酒过程中产生的甲醇、杂醇油

等有害成分。有害因素按性质可分为生物性因素、化学性因素和物理性因素三类。需要注意

的是，食品中可能存在有害因素，但是其性质、作用各不相同，在食品中所允许的含量水平

不同，进行食品安全风险监测的研究方法也大不相同。

（三）食品安全风险监测计划和食品安全风险监测方案

第一，要从一般意义上认识到“计划”和“方案”的不同。虽然方案也属于广义上“计划”的

一种，但一般常规性事务工作无须制定方案，只有历时长久、责任重大、涉及面宽泛、工作

量巨大、纷繁复杂的重要工作或重大活动须制定方案。方案虽属计划系列，与计划在内容对

象、目标效用等方面有一致性，但它毕竟不是计划，二者有着明显的区别：（1）在内容对象

上的区别。计划一般是针对以后一定时期、一定范围内的全面工作。方案则是针对一定时期

内某一项、某一方面的重要工作、重大活动。（2）在表达手法和表现形式上的区别。虽然计

划和方案在写法上都比较灵活，可要点式，可条款式，但因其自身内容和功能的差异，计划

毕竟以条款、表格式居多，且条款表述比较原则和模糊，而方案多数是条款、纲目式的，条

文表述明确、具体而详尽。（3）在数量上的区别。同一部门、同一单位的工作在一定时期内

只有一个计划。方案却可以根据需要和可能制定数个，这样才有比较、选择的余地。（4）在

效能特点上的区别。计划制定的是以后工作的目标、任务、方向、原则和措施办法，更重指

导性。方案拟订的则是以后工作的蓝图和细则，更重可操作性。尽管二者可操作性都很强，

但相比之下方案的可操作性一般比计划会更强一些。这样自然而然就能理解，食品安全风险

监测计划和食品安全风险监测方案绝不仅仅是名字不同。

第二，要注意到食品安全风险监测计划和食品安全风险监测方案制定和实施的主体不

同。国家食品安全风险监测计划是由国务院卫生行政部门会同国务院有关部门制定、实施的。

省、自治区、直辖市人民政府卫生行政部门根据国家食品安全风险监测计划，结合本行政区

域的具体情况，组织制定、实施本行政区域的食品安全风险监测方案。

第十二条国务院农业行政、质量监督、工商行政管理和国家食品药品监督管理等有关

部门获知有关食品安全风险信息后，应当立即向国务院卫生行政部门通报。国务院卫生行

政部门会同有关部门对信息核实后，应当及时调整食品安全风险监测计划。

【释义】本条是关于调整食品安全风险监测计划的规定。

（一）通报食品安全风险信息

依据本法以及国务院有关部门职责的规定，按照一个环节由一个部门管理的原则，采取

分段监管为主、品种监管为辅的方式，国务院农业行政部门负责初级农产品种植养殖环节的

监督管理；国务院质量监督部门负责食品生产加工环节的监督管理；国务院工商行政管理部

门负责食品流通环节的监督管理；国家食品药品监督管理部门负责对餐饮服务活动实施监督

管理。这些部门分管的都是基础性工作，在具体行政事务中直接与食品安全问题打交道，当

然就会接触更多也了解更多的食品安全信息。这些部门在监督检查、惩处违法行为等过程中，

肯定也会获知某些食品安全风险信息，在这种情况下必须立即向负有综合协调职责的国务院

卫生行政部门通报。法律规定了这些部门的通报义务，主要是为了方便国务院卫生行政部门

及时获知食品安全风险信息，并从全局上考虑和防范类似的食品安全风险、及时应对避免发

生食品安全事故。

（二）核实食品安全风险信息

国务院卫生行政部门接到有关部门通报的食品安全风险信息后应当会同有关部门对该

信息进行核实。因此，所通报的食品安全风险信息应当具备两方面特性，即及时性和准确性，

越是及时、准确的信息越是对食品安全监管工作有益。所以国务院卫生行政部门接到有关部

门的通报以后，一定要会同有关部门进一步核实信息，经过核实的信息才能作为调整食品安

全风险监测计划的依据。这也要求国务院有关监管部门在通报的同时要对所获知的食品安全

风险信息进行初步的、基本的核实，尽可能提高所通报食品安全风险信息的准确性，同时也

为之后两个部门的共同核实提供了便利，有利于提高行政效率。

（三）及时调整食品安全风险监测计划

食品安全风险监测是一项科学工作，必须做到客观、真实，并力求完整性和时效性，食

品安全风险监测最终目的是把监测结果应用于保证食品安全。因此，食品安全风险监测对各

级政府和监管部门来说都是极为重要的一项工作，被作为食品安全监管不可或缺的重要方法

在国外广泛应用。食品安全风险监测的重点主要有：一是了解掌握本地区特定食品类别和特

定食品污染物的污染水平，掌握污染物的变化趋势，以便为制定和实施食品安全监督管理政

策、制定食品安全标准等提供科学依据。二是对已采取防控措施进行干预效果的评价。监测

资料可反映一个地区食品安全监管的工作水平，评价一个地区居民健康保护的水平和食源性

疾病发生风险控制能力。以往发生过的某些食品的重点危害因素应当纳入监测计划。三是通

过向社会公布监测结果和分析食品安全状况，加强公众自身保护意识，指导食品生产经营企

业做好食品安全管理。

食品安全风险监测计划虽然在一定时期内具有一定程度的稳定性，但绝对不是一成不变

的。食品安全风险监测计划是针对食源性疾病、食品污染以及食品中的有害因素进行监测的

具体计划。食品安全风险信息所反映出的问题可能就是食源性疾病、食品污染以及食品中的

有害因素引起的，为了分析和防范食品安全风险，食品安全风险信息所反映的问题应当尽快

列入食品安全风险监测计划。食品安全风险状况是动态的，了解到的风险信息也是变化的。

国务院卫生行政部门在接到国务院有关部门通报的食品安全风险信息，并在会同有关部门对

该食品安全风险信息进行核实后，发现食品安全风险与监测计划的监控点不符时，应当及时

调整食品安全风险监测计划，充分发挥食品安全风险监测保证食品安全的作用。

（四）加强沟通、密切配合

在食品安全监管工作中，负有综合协调职责的国务院卫生行政部门与实施分段监管的国

务院农业行政、质量监督、工商行政管理和国家食品药品监督管理等有关部门的关系密不可

分。食品安全涉及面极为广泛，单单依靠任何一个部门都不可能完成保证食品安全、保障公

众生命健康权利的重任。在具体的某一项工作中，如本条规定涉及的食品安全信息的通报和

核实，就需要多个部门加强沟通、密切配合，这样才能提高行政效率，独立而又合作地完成

食品安全法赋予的监管职责。

第十三条国家建立食品安全风险评估制度，对食品、食品添加剂中生物性、化学性和

物理性危害进行风险评估。

国务院卫生行政部门负责组织食品安全风险评估工作，成立由医学、农业、食品、营

养等方面的专家组成的食品安全风险评估专家委员会进行食品安全风险评估。

对农药、肥料、生长调节剂、兽药、饲料和饲料添加剂等的安全性评估，应当有食品

安全风险评估专家委员会的专家参加。

食品安全风险评估应当运用科学方法，根据食品安全风险监测信息、科学数据以及其

他有关信息进行。

【释义】国家建立食品安全风险评估制度的规定。

（一）食品安全风险评估的含义和内容

食品安全风险评估的过程通常包含危害识别、危害描述、暴露评估、风险描述四个明显

不同的阶段。危害识别是指识别可能产生健康不良效果并且可能存在于某种或某类特别食品

中的生物、化学和物理因素。危害描述是指对与食品中可能存在的生物、化学和物理因素有

关的健康不良效果的性质的定性和/或定量评价。其中对化学因素应进行剂量——反应评估；

对生物或物理因素，如数据可得到时，应进行剂量——反应评估。暴露评估是指对于通过食

品的可能摄入和其他有关途径暴露的生物、化学和物理因素的定性和/或定量评价。风险描

述是指根据危害识别、危害描述和暴露评估，对某一给定人群的已知或潜在健康不良效果的

发生可能性和严重程度进行定性和/或定量的估计，其中包括伴随的不确定性。危害识别一

般采用的是定性方法，危害描述、暴露评估、风险描述可以采用定性方法，但最好采用定量

方法。一般意义上讲，风险评估可以被描述为这样一个科学过程，即“对已知危害的科学了

解，以及它们将怎样发生和如果发生后果将会如何”。

国家建立食品安全风险评估制度，对食品、食品添加剂中生物性、化学性和物理性危害

进行风险评估。按照食品安全法的定义，食品是指各种供人食用或者饮用的成品和原料以及

按照传统既是食品又是药品的物品，但是不包括以治疗为目的的物品。食品添加剂是指为改

善食品品质和色、香、味以及为防腐、保鲜和加工工艺的需要而加入食品中的人工合成或者

天然物质。食品、食品添加剂中“生物性、化学性和物理性危害”就是食品安全风险评估的内

容，基本上可以囊括所有对食品安全构成危害的因素。例如，致病性细菌、真菌、病毒、寄

生虫等生物因子对食品安全产生的危害，就是生物性危害；食品添加剂中的化学成分、农药

和兽药残留等化学因素对食品安全造成的危害，就是化学性危害；高温、冰冻等物理条件或

者掺入金属碎屑等物理杂质对食品安全造成的危害，就是这里所说的物理性危害。在食品生

产、加工、贮藏、运输、销售和消费环节各个环节，都有可能发生生物性危害、化学性危害

或者物理性危害。区分到底属于“生物性”、“化学性”还是“物理性”危害对于我们普通人来讲

可能并无用处，但是对于进行食品安全风险评估的机构来讲却是属于“危害识别”的重要阶

段，对于顺利进行食品安全风险评估能够发挥很大作用。如果能够作出清楚的界定，就比较

容易判断出食品安全的危害性质和危害程度，进而选择恰当的食品安全风险评估手段。就像

生物性危害往往具有较大的不确定性，控制难度很大，有些可以通过预防控制，而大多数则

需要通过采取综合治理措施。而且对于生物性危害而言，目前世界上尚未有一套较为统一的、

科学的食品安全风险评估方法，在实践中我国还需要进一步加强探索。

（二）建立食品安全风险评估制度的意义

1.开展食品安全风险评估是国际通行做法，也是应对日益严峻的食品安全形势的重要经

验

20世纪90年代以来，由于口蹄疫、疯牛病、禽流感等疫情频频爆发，欧盟各国经济和

贸易蒙受了巨大损失，暴露了欧盟原有食品法规和官方控制存在的缺陷，摧毁了公众对国家

机构确保食品安全能力的信任，各国政府和欧盟的危机处理能力也随之遭到质疑。为了应对

这一新变化，欧盟农业政策的重心开始向食品安全转移。2001年1月12日发布的《欧盟食

品安全白皮书》，提出了成立欧洲食品安全局，2002年1月28日颁布的欧洲议会与理事会

178／2002法规，正式建立了“欧盟食品安全局”，主要承担食品安全风险评估和风险交流工

作。目前在欧盟层面上食品安全风险分析机构主要有欧盟委员会健康和消费者保护总署

（DGSANCO）、欧盟食品与兽药办公室（FVO）和欧盟食品安全局（EFSA）。美国也加强

了对食品安全风险评估的重视。美国农业部（USDA）在原有风险评估工作的基础上，于2003

年7月成立了食品安全风险评估委员会，加强了各机构之间风险评估计划和行动的合作与交

流，为管理和决策提供了统一的科学依据。日本政府根据国内和国际食品安全形势发展的需

要，于2003年7月颁布了《食品安全基本法》，根据该法的规定成立了食品安全委员会，专

门从事食品安全风险评估和风险交流工作。

2.食品安全风险评估可以为国务院卫生行政部门和国务院有关食品安全监管部门提供

科学的决策依据

对于制定、修改食品安全标准和提高有关部门的监督管理效率都能够发挥积极作用。食

品安全风险评估结果得出食品不安全结论的，国务院质量监督、工商行政管理和国家食品药

品监督管理部门应当依据各自职责立即采取相应措施，确保该食品停止生产经营，并告知消

费者停止食用；需要制定、修订相关食品安全国家标准的，国务院卫生行政部门应当立即制

定、修订。

3.食品安全风险评估制度的建立对于在WTO框架协议下开展国际食品贸易具有重大意

义

目前的WTO框架中，《技术性贸易壁垒协定》（TBT协定）和《实施卫生与植物卫生措

施协定》（SPS协定）是专门针对技术性贸易壁垒的多边协定。按照SPS协定的宗旨，各国

有权采取“保护人类、动物及植物的生命或健康”的措施，在必要时可以采取限制贸易措施，

但需要遵循三项原则，即科学证据原则、风险评估和适当保护原则、国际协调原则。也就是

SPS协定允许各国在风险评估的基础上，根据本国可承受风险程度，制定本国的标准和规则，

同时还需要考虑国际组织制定的风险评估技术。要求各国在进行风险评估时，应考虑可获得

的科学证据、加工与生产方法、相关生态和环境条件等因素。目前发达国家利用此规定，凭

借先进的食品安全风险评估技术等设置了名目繁多、苛刻的技术性贸易壁垒，表面上都符合

TBT协定和SPS协定的条款，但实际上成为许多发展中国家最难逾越的贸易壁垒。在这种

情况下，如果我国还不建立食品安全风险评估制度，就会在国际食品贸易中陷入被动。

4.食品安全风险评估是进行食品安全管理的重要技术基础，有利于提升公众的食品安全

信心

随着人民群众物质生活水平的提高，对食品安全卫生的要求提高了，对食品安全科技水

平（如风险评估）的要求也相应提高了。开展食品安全风险评估工作，变事后监管为事前预

防，必将大大提升公众的食品安全信心。开展食品安全风险评估工作，有利于推动我国食品

安全管理由末端控制向风险控制转变，由经验主导向科学主导转变，由感性决策向理性决策

转变。从这个意义上说，做好了食品安全风险评估工作，也就从很大程度上解决了食品安全

的科学管理问题。

（三）食品安全风险评估专家委员会

本条第二款、第三款规定涉及的食品安全风险评估专家委员会的设立及其职责和人员组

成，我们可以参照农产品质量安全风险评估专家委员会的有关情况进行理解。

第一，从设立主体来看，二者是不同的。食品安全风险评估专家委员会是依据本法由国

务院卫生行政部门成立的，而农产品质量安全风险评估专家委员会是由国务院农业行政部门

依据农产品质量安全法成立的。2007年5月17日，农业部在北京成立了国家农产品质量安

全风险评估专家委员会，并随即印发《国家农产品质量安全风险评估专家委员会章程》。

第二，从性质和职责来看二者应当是近似的。根据农业部的有关规定，农产品质量安全

风险评估专家委员会涵盖了农业、卫生、商务、工商、质检、环保和食品药品等部门，汇集

了农学、兽医学、毒理学、流行病学、微生物学、经济学等学科领域的专家，是推进农产品

质量安全科学管理的智囊团，是我国农产品质量安全风险评估工作的最高学术和咨询机构。

农产品质量安全风险评估专家委员会的主要职责是：受农业部委托，研究提出国家农产品质

量安全风险评估政策建议；组织制定国家农产品质量安全风险评估规划和计划；组织制定农

产品质量安全风险评估准则等有关规范性技术文件；组织协调国内农产品质量安全风险评估

工作的开展，提供风险评估报告，并提出有关农产品质量安全风险管理措施的建议；组织开

展农产品质量安全风险评估工作的国内外学术交流与合作等。国务院卫生行政部门负责成立

食品安全风险评估专家委员会，应当还会进一步明确食品安全风险评估专家委员会的性质和

具体职责，以利于食品安全风险评估工作的开展。在确保食品安全的高标准要求下，食品安

全风险评估专家委员会必须与农产品质量安全风险评估专家委员会精诚合作，共同做好食品

安全风险评估工作。

第三，从人员组成来看，人员的专业知识结构是趋向一致的。根据本条规定，食品安全

风险评估专家委员会由医学、农业、食品、营养等方面的专家组成，要求有熟悉农业方面的

专家，但要注意他们不一定是来自于农产品质量安全风险评估专家委员会的专家。对于农药、

肥料、生长调节剂、兽药、饲料和饲料添加剂等原本要由农产品质量安全风险评估专家委员

会进行安全性评估的，法律规定应当有食品安全风险评估专家委员会的专家参加。这是因为

农药、肥料、生长调节剂、兽药、饲料和饲料添加剂等对于动植物本身可能没有明显危害，

但是往往会因其残留影响到终端食品的质量安全，因此规定这些相关评估工作要有食品安全

风险评估专家委员会的专家参加。需要注意的是，法律并没有规定食品安全风险评估专家委

员会取代农产品质量安全风险评估专家委员会，或者农产品质量安全风险评估专家委员会取

代食品安全风险评估专家委员会，但是二者要做好各自领域的安全风险评估工作，在人员专

业知识结构上二者的确是越来越趋向一致，如农产品质量安全风险评估专家委员会里面需要

有懂食品营养的专家，食品安全风险评估专家委员会里面需要有懂农业的专家。

（四）食品安全风险评估的原则

食品安全风险评估应当运用科学方法，根据食品安全风险监测信息、科学数据以及其他

有关信息进行。这表明食品安全风险评估是一个科学、客观的过程，必须遵循客观规律，运

用科学方法，进行食品安全风险评估必须根据食品安全风险监测信息、科学数据以及其他有

关信息。

第十四条国务院卫生行政部门通过食品安全风险监测或者接到举报发现食品可能存在

安全隐患的，应当立即组织进行检验和食品安全风险评估。

【释义】本条是关于国务院卫生行政部门应当积极主动发现食品安全隐患并组织检验和

食品安全评估的规定。

如何充分发挥食品检验和食品安全风险评估制度的作用呢？关键是监管部门要时刻牢

记法律赋予的食品安全监管职责、时刻具备防范和控制食品安全风险的意识。国务院卫生行

政部门是承担食品安全综合协调职责的重要部门，负责食品安全风险评估、食品安全标准制

定、食品安全信息公布、食品检验机构的资质认定条件和检验规范的制定，组织查处食品安

全重大事故。因此，国务院卫生行政部门需要始终具有重任在肩的使命感，始终保持对食品

安全风险的警惕。

食品安全风险监测主要是监测食品生产、加工、贮藏、运输和销售过程中所涉及可能对

人体健康造成危害的化学、生物和物理因素的安全性。通过采取化学剖析、生物学检测、毒

理学评价等高科技监测手段能够及时发现可能存在的食品安全隐患。而且由于平时积累的经

验，食品安全风险监测经常可以主动对某些可能存在安全隐患的食品进行针对性监测，如对

食品添加剂（含营养强化剂）、新资源食品及成分等进行监测，便于较早地发现问题，为政

府及时进行食品安全评估等提供科学依据。国务院卫生行政部门要积极发挥食品安全风险监

测的积极作用，在实践中不断积累经验，尽可能争取在潜伏的食品安全问题影响到公众之前

发现食品安全隐患。

群众举报也是发现食品可能存在安全隐患的重要途径。个别食品生产经营者危害食品安

全的行为可能逃过监管部门的检查，但绝难长时间逃过人民群众的眼睛。依靠广大人民群众

和社会各界力量对食品安全实施社会监督是保证食品安全最有效的办法。因此，要积极发挥

群众监督的力量，鼓励社会组织或者个人举报食品生产经营中的违法行为，国家应对积极参

与社会监督的社会组织或者个人给予保护。国务院卫生行政部门在接到举报后要给予足够的

重视，立即组织检验和食品安全风险评估，发现食品可能存在安全隐患的，要主动履行监管

职责进行处理。

总之，在通过食品安全风险监测或者接到举报发现食品可能存在安全隐患的情形下，国

务院卫生行政部门应当立即组织进行检验和食品安全风险评估。需要注意的是，并非是由国

务院卫生行政部门亲自进行食品检验和食品安全风险评估，而是由其负责组织有关机构进行

食品检验和食品安全风险评估。

依据食品安全法的规定，从事食品检验活动必须是按照国家有关认证认可的规定取得资

质认定的食品检验机构。食品安全法施行前经国务院有关主管部门批准设立或者经依法认定

的食品检验机构，可以依照食品安全法继续从事食品检验活动。食品安全风险评估由国务院

卫生行政部门成立的由医学、农药、食品、营养等方面的专家组成的食品安全风险评估专家

委员会依法进行。

这一规定突出要求国务院卫生行政部门具有高度的责任感和政治使命感，通过积极主动

利用食品安全风险监测手段或者接到人民群众举报后给予重视等，及早发现食品可能存在的

安全隐患，立即高效率地组织食品检验机构进行检验，组织食品安全风险评估专家委员会进

行食品安全风险评估，杜绝类似给人民群众和社会经济造成不可挽回的重大损失的“问题奶

粉事件”的发生。

第十五条国务院农业行政、质量监督、工商行政管理和国家食品药品监督管理等有关

部门应当向国务院卫生行政部门提出食品安全风险评估的建议，并提供有关信息和资料。

国务院卫生行政部门应当及时向国务院有关部门通报食品安全风险评估的结果。

【释义】本条是关于食品安全监管有关部门在食品安全风险评估方面密切配合的规定。

依照食品安全法和国务院确定的职责分工，国务院各有关部门各司其职，采取分段监管

为主、品种监管为辅的方式。国务院农业行政部门负责初级农产品种植养殖环节的监督管理；

国务院质量监督部门负责食品生产加工环节的监督管理；国务院工商行政管理部门负责食品

流通环节的监督管理；国家食品药品监督管理部门负责对餐饮服务活动实施监督管理；并且

按照权责一致的原则，建立食品安全监督管理责任制和责任追究制。各个监管部门也逐渐认

识到，食品安全涉及面极为广泛，单单依靠任何一个部门都不可能完成保证食品安全、保障

公众生命健康权利的重任，因此必须加强沟通、密切配合。做好食品安全评估工作，也不单

独是国务院卫生行政部门一家的事，国务院其他食品安全监管部门应当给予密切配合和积极

帮助。

这条规定分两款从两个角度对国务院各个监管部门在加强配合、做好食品安全风险评估

方面提出了高标准、严要求。

首先，国务院农业行政、质量监督、工商行政管理和国家食品药品监督管理等有关部门

应当向国务院卫生行政部门提出食品安全风险评估的建议，并提供有关信息和资料。我们要

特别注意理解为什么法律规定“应当提出建议”。关于“提出建议”，我们大家所熟知的立法表

述通常类似于“任何组织或者个人有权对食品安全监督管理工作提出意见和建议”。这里“应

当提出建议”的规定有着特别的用意。因为国务院农业行政、质量监督、工商行政管理和国

家食品药品监督管理等有关部门承担着重要的食品安全监管职责，不同于一般的社会组织或

者个人。在这些部门对某一环节的食品或者某一类食品进行监管的过程中应该会也更容易发

现某些食品安全隐患或者其他食品安全问题，而且这些部门在监管过程中应当会也更容易获

知食品安全风险的有关信息和资料。这些部门发现某些食品安全问题需要进行食品安全风险

评估的时候，就应当积极主动地提出食品安全风险评估的建议，并应当提供有关的信息和资

料。要知道，这些建议可能关系到食品安全大局，这些有关的信息和资料也不属于上述监管

部门私有，可能涉及严重的食品安全事故，如果获知相关信息和资料而隐瞒不报，还要追究

有关部门的法律责任。因此，就不难理解本条“应当提出建议”的表述了，简单说来就是因为

职责攸关、不容懈怠。

其次，国务院卫生行政部门应当及时向国务院有关部门通报食品安全风险评估的结果。

同样的，国务院卫生行政部门虽然是负责食品安全风险评估，但是食品安全风险评估的结果

并不是卫生行政部门私有的。依据食品安全法第八十二条的规定，食品安全风险评估信息还

属于国务院卫生行政部门应当统一对外公布的食品安全信息。国务院卫生行政部门及时向国

务院有关部门通报食品安全风险评估的结果，就能更好地沟通协调国务院有关部门的具体监

管工作，更好地发挥食品安全风险评估的科学管理作用。

第十六条食品安全风险评估结果是制定、修订食品安全标准和对食品安全实施监督管

理的科学依据。

食品安全风险评估结果得出食品不安全结论的，国务院质量监督、工商行政管理和国

家食品药品监督管理部门应当依据各自职责立即采取相应措施，确保该食品停止生产经营，

并告知消费者停止食用；需要制定、修订相关食品安全国家标准的，国务院卫生行政部门

应当立即制定、修订。

【释义】本条是关于食品安全风险评估结果是科学依据的规定。

我国学习美国、欧盟、日本等发达国家的食品安全监管经验，建立了食品安全风险评估

制度。食品安全风险评估由国务院卫生行政部门成立的由医学、农业、食品、营养等方面的

专家组成的食品安全风险评估专家委员会进行。食品安全风险评估应当运用科学方法，根据

食品安全风险监测信息、科学数据以及其他有关信息进行。因此，食品安全风险评估结果具

有较高的权威性、科学性、可信性，理应在制定、修订食品安全标准和对食品安全实施监督

管理中发挥重大作用。

（一）食品安全风险评估结果应当作为制定、修订食品安全标准的科学依据

依据食品安全法的规定，食品安全标准应当包括下列内容：（1）食品、食品相关产品中

的致病性微生物、农药残留、兽药残留、重金属、污染物质以及其他危害人体健康物质的限

量规定；（2）食品添加剂的品种、使用范围、用量；（3）专供婴幼儿和其他特定人群的主辅

食品的营养成分要求；（4）对与食品安全、营养有关的标签、标识、说明书的要求；（5）食

品生产经营过程中的卫生要求；（6）与食品安全有关的质量要求；（7）食品检验方法与规程；

（8）其他需要制定为食品安全标准的内容。上述内容反映出制定食品安全标准对于科学性、

技术性手段要求很高。例如，食品、食品相关产品中的致病性微生物、农药残留、兽药残留、

重金属、污染物质以及其他危害人体健康物质的限量规定，必须依赖于食品安全风险评估技

术水平的提高。

食品安全标准是食品安全监督管理的重要支撑，是规范和统一食品生产经营行为的技术

依据，是食品安全评价的最重要依据，也是食品安全管理和执法的重要手段，更是引导食品

生产、加工和消费的重要指南。而且食品安全标准是强制执行的标准，除食品安全标准外，

不得制定其他的食品强制性标准。因此，制定食品安全标准，应当以保障公众身体健康为宗

旨，应当充分考虑食品安全风险评估结果，广泛听取食品生产经营者和消费者的意见，这样

才能使这一标准符合客观实际，具有可操作性，做到科学合理、安全可靠。随着经济社会发

展和科技进步，对旧的食品安全标准进行修订也在所难免。修订食品安全标准只有把食品安

全风险评估结果作为科学依据，才能真正保障食品安全。

（二）食品安全风险评估结果应当作为对食品安全实施监督管理的科学依据

当然也应该认识到，在制定公共健康政策、对食品安全实施监督管理时，那些现实的、

合理的、有用的因素都应当被考虑进去。但更为重要的是，食品安全监督管理措施必须建立

在科学基础之上。在对公共健康和食品安全状况提供客观如实的评估方面，科学技术应该发

挥它的作用，并独立于其他社会经济和政治压力之外。因此，本条规定食品安全风险评估结

果应当作为食品安全实施监督管理的科学依据。

这具体体现在以下三个监管部门的工作中：食品安全风险评估结果得出食品不安全结论

的，国务院质量监督部门应当依据职责立即采取相应措施，如要求食品生产者召回不安全食

品；工商行政管理部门应当依据职责立即采取相应措施，如要求食品经营者停止经营不安全

食品；国家食品药品监督管理部门应当依据职责立即采取相应措施，如告知消费者停止食用。

而且这三个环节上的监管部门的工作都不是孤立的，食品安全风险评估结果得出食品不安全

结论的，在实施不安全食品召回制度的过程中，各个监管部门要各负其责而又相互协作。

第十七条国务院卫生行政部门应当会同国务院有关部门，根据食品安全风险评估结果、

食品安全监督管理信息，对食品安全状况进行综合分析。对经综合分析表明可能具有较高

程度安全风险的食品，国务院卫生行政部门应当及时提出食品安全风险警示，并予以公布。

【释义】本条是关于对食品安全状况进行综合分析并公布警示的规定。

（一）对食品安全状况进行综合分析

行政管理的高效率必须建立在统筹规划、把握全局的基础上。食品安全监督管理部门除

了要进行具体的、日常的食品安全监督管理之外，还要注意及时总结经验，对食品安全状况

进行综合分析。国务院卫生行政部门应当会同国务院有关部门，根据食品安全风险评估结果、

食品安全监督管理信息，对食品安全状况进行综合分析。对于食品安全监管部门而言，对食

品安全状况进行综合分析，有利于提高监管水平，有利于及早发现食品安全隐患，有利于全

面做好食品安全风险评估和其他食品安全监管工作。

既然是综合分析，需要综合考虑的情况是很多的。法律上列明了综合分析最重要的两项

内容，即食品安全风险评估结果和食品安全监督管理信息。综合分析的时候必须考虑食品安

全风险评估结果，因为食品安全风险评估结果的最大特性就是客观，能够为综合分析提供科

学依据。如果缺少食品安全风险评估结果这样的科学依据，综合分析也就成为一句空话。综

合分析的时候必须考虑食品安全监督管理信息，这样才能在实践的基础上总结经验，在经验

指导下促进实践，逐步提高食品安全监督管理水平。

（二）及时提出食品安全风险警示，并予以公布

对食品安全状况进行综合分析，还能够在进行更大范围的信息汇总分析的过程中发现具

有较高程度安全风险的食品，进而提出食品安全风险警示，并予以公布。可见，在为监督管

理部门提高监管水平服务之外，综合分析还能够较好地为社会公众提供信息服务，保障公众

对于食品安全信息的知情权。

所谓食品安全风险警示，依照食品安全法第八十二条的规定，属于须由国务院卫生行政

部门统一公布的食品安全信息。对于某种可能具有较高程度安全风险的食品，国务院卫生行

政部门应当及时提出食品安全风险警示，并及时向社会公布。法律上规定“可能具有较高程

度安全风险的食品”是本着对人民群众生命健康权利负责的精神，对于具有较高程度安全风

险的食品，国务院卫生行政部门应当及时发布食品安全风险警示，从而引起食品生产经营企

业和消费者的重视，这样有利于提高生产经营安全食品的整体水平，加强对风险食品的监督，

预防和控制食品安全事故。但在实践中一定要把握好“度”，发布食品安全风险警示要尽量避

免引起消费者的恐慌，尽量避免给其他遵纪守法的食品生产经营者造成不利影响。这就要求

国务院卫生行政部门慎重从事，发布食品安全风险警示在及时、迅速的同时力求做到客观、

准确。这样才能尽到食品安全监管职责，真正做到保障公众对食品安全信息的知情权。

第十八条制定食品安全标准，应当以保障公众身体健康为宗旨，做到科学合理、安全

可靠。

【释义】本条是关于食品安全标准制定原则的规定。

食品安全标准是指为了保证食品安全，对食品生产经营过程中影响食品安全的各种要素

以及各关键环节所规定的统一技术要求。内容主要涉及：食品、食品相关产品中危害人体健

康物质的限量规定；食品添加剂的品种、使用范围、用量；专供婴幼儿的主辅食品的营养成

分要求；对与食品安全、营养有关的标签、标识、说明书的要求；食品生产经营过程中的卫

生要求；与食品安全有关的质量要求；食品检验方法与规程等。

食品安全标准是保证食品安全，保障公众身体健康的重要技术支撑。目前我国已初步建

立了一个以国家标准为主体，门类齐全、结构相对合理、具有一定配套性和完整性，与中国

食品产业发展、提高食品安全水平、保障公众身体健康的要求基本相适应的食品安全标准体

系。但是，我国的食品安全标准仍存在标准总体指标水平偏低、部分标准之间不协调、重要

标准短缺等问题。为适应社会不断提高的食品安全要求，食品安全标准的制定应当坚持保障

公众身体健康的宗旨，不断提高科学性和安全性。为此，在食品安全法草案审议过程中，一

些人大常委会组成人员建议规定制定食品安全标准的基本要求，确保食品安全标准科学合

理、安全可靠。

（一）保障公众身体健康是制定食品安全标准的宗旨

保障公众身体健康是制定食品安全法的根本目的。目前我国的食品安全总体状况良好，

但仍存在不少问题。在农产品生产环节，存在农药、兽药、化肥、生长激素过量使用的现象。

食用农产品中的有害物质残留随食物进入人体，危害人体健康。在食品生产加工环节，企业

的质量安全控制与管理技术仍然较为落后，食品易受微生物等的污染，同时存在增色剂、调

味剂、防腐剂等食品添加剂超量使用以及添加违禁物质等问题。这种状况使中国的食品安全

标准面临挑战。针对我国的具体国情，制定科学合理、安全可靠的食品安全标准，保障公众

身体健康，是食品安全标准制定工作的首要目标。

制定食品安全标准应当以保障公众身体健康为宗旨。危害物质的限量值、食品添加剂的

品种与用量、食品标签和说明书、检验方法与规程等一切食品安全标准的制定都要围绕这一

宗旨，实现这一宗旨，不能以制定食品安全标准为手段限制市场竞争、实现行业垄断、实行

地方保护或者谋取部门利益。制定食品安全标准应当排除这些因素的干扰，一切以提高食品

安全标准的科学性和安全性，保障公众身体健康为目的。

（二）食品安全标准应当做到科学合理

只有制定和实施科学合理的食品安全标准，才能实现对食品安全的有效监控，提升食品

安全整体水平。目前，我国食品安全标准体系逐步形成和完善，但是食品安全标准的科学性

仍然有待提高。首先，不同部门制定的标准之间不协调，存在交叉，甚至互相矛盾等问题。

其次，标准的前期研究薄弱。某些有毒有害物质，如农药残留、重金属限量等方面的标准缺

乏基础性研究，许多限量标准尚未考虑总暴露量在各类食品中的分配状况。

提高食品安全标准的科学性，首先，要统一食品安全标准，整合有关食品安全的各种标

准，加强部门协调配合，避免各自为政、各立标准，消除不同标准之间的重复和冲突。其次，

要加强标准的基础性研究，开展食品安全风险监测和评估，提高标准的科学性和合理性。

提高食品安全标准的科学性还要创新标准制定工作机制。要提高标准制定工作的透明度

和公众的参与程度，吸收有条件的社团、企业和专家参加标准的制定、修订工作，对于重要

标准要充分听取社会各方面的意见。食品安全标准的立项、起草、审查等全过程要公开透明，

接受社会监督。

（三）食品安全标准应当做到安全可靠

目前，我国的食品安全标准总体水平偏低，安全性亟待提高。某些标准的限量指标与国

际标准中的限量指标相比，差距较大，指标水平偏低。某些重要领域至今尚未制定国家标准。

为此，我国要加快食品安全标准的制定和修订速度，提高食品安全标准的指标水平，保

证食品安全标准的安全可靠。首先，要根据我国目前的膳食、地理、环境、加工等影响因素

和相关监测数据，在进行食品安全风险评估的基础上及时更新和补充食品相关标准，完善我

国的食品安全标准体系。同时，要借鉴国际经验，加强对国际标准和国外先进标准的跟踪、

研究。

第十九条食品安全标准是强制执行的标准。除食品安全标准外，不得制定其他的食品

强制性标准。

【释义】本条是关于食品安全标准强制性的规定。

（一）标准分为强制性标准和推荐性标准

标准是为适应科学发展和合理组织生产的需要，在产品的品种、规格、质量、等级或者

安全、卫生要求等方面规定的统一技术要求。标准根据是否具有强制性，分为强制性标准和

推荐性标准。其中，保障人体健康，人身、财产安全的标准和法律、行政法规规定强制执行

的标准是强制性标准，其他标准是推荐性标准。国家标准的代号由大写汉语拼音字母构成。

强制性国家标准的代号为“ＧＢ”，推荐性国家标准的代号为“ＧＢ／Ｔ”。强制性标准，必须

执行。从事科研、生产、经营的单位和个人，必须严格执行强制性标准。不符合强制性标准

的产品，禁止生产、销售和进口。推荐性标准，国家鼓励企业自愿采用。

（二）食品安全标准是强制执行的标准

食品安全关系人民群众身体健康和生命安全，食品安全标准属于保障人体健康，人身、

财产安全的标准，因此是强制执行的标准。例如，《预包装食品标签通则（GB7718-2004）》、

《食品添加剂使用卫生标准（GB2760－2007）》等都是强制性国家标准。食品安全标准是强

制执行的标准意味着食品安全标准具有强制性，食品生产经营者、检验机构以及监管部门必

须严格执行。不符合食品安全标准的食品，禁止生产经营；违法生产经营的，须承担相应的

民事、行政甚至刑事责任。例如，按照食品安全法的规定，生产经营致病性微生物、农药残

留、兽药残留、重金属、污染物质以及其他危害人体健康的物质含量超过食品安全标准限量

的食品，生产经营营养成分不符合食品安全标准的专供婴幼儿和其他特定人群的主辅食品等

违法行为，将被处以没收违法所得、最高达货值金额五倍的罚款、吊销许可证等行政处罚；

构成犯罪的，依法追究刑事责任。

（三）不得制定其他的食品强制性标准

为了解决目前一种食品同时有食品卫生标准、食品质量标准以及食用农产品质量安全标

准等多套标准的问题，从制度上确保食品安全标准的统一，本法在规定食品安全国家标准由

国务院卫生行政部门负责制定、公布的基础上，进一步规定，除食品安全标准外，不得制定

其他的食品强制性标准。这就意味着，此后只能由卫生行政部门制定食品安全标准，其他部

门不得再制定食品卫生标准、食品质量标准、食用农产品质量安全标准等其他的食品强制性

标准。

第二十条食品安全标准应当包括下列内容：

（一）食品、食品相关产品中的致病性微生物、农药残留、兽药残留、重金属、污染

物质以及其他危害人体健康物质的限量规定；

（二）食品添加剂的品种、使用范围、用量；

（三）专供婴幼儿和其他特定人群的主辅食品的营养成分要求；

（四）对与食品安全、营养有关的标签、标识、说明书的要求；

（五）食品生产经营过程的卫生要求；

（六）与食品安全有关的质量要求；

（七）食品检验方法与规程；

（八）其他需要制定为食品安全标准的内容。

【释义】本条是关于食品安全标准内容的规定。

食品安全标准是保障公众身体健康和生命安全的强制性标准。因此，哪些事项应当制定

为食品安全标准，需要法律作出明确规定，从而为食品安全标准的制定工作提供指引和依

据。

本条列举了八项需要制定食品安全标准的内容：

（一）食品、食品相关产品中危害人体健康物质的限量规定。食品、食品相关产品中危

害人体健康的物质包括致病性微生物、农药残留、兽药残留、重金属、污染物质以及其他危

害人体健康的物质。

微生物在医学上按照对人类和动物有无致病性，分为致病性微生物和非致病性微生物

致病性微生物包括细菌、病毒、真菌等。

农药残留问题是随着农药在农业生产中广泛使用而产生的。目前使用的农药，有些在较

短时间内可以通过生物降解成为无害物质，而大部分农药难以降解，残留性强。农药进入粮

食、蔬菜、水果、鱼、虾、肉、蛋、奶中，造成食物污染，危害人体健康。

兽药残留是指使用兽药后蓄积或存留于畜禽机体或产品（如鸡蛋、奶品、肉品）中的原

型药物或其代谢产物，包括与兽药有关的杂质的残留。

重金属指比重大于5的金属，一般都是属于过渡元素。如铜、铅、锌、铁、钴、镍、锰、

镉、汞、钨、钼、金、银，所有重金属超过一定浓度都对人体有毒。如果河流、湖泊、海洋

和土壤受到重金属污染，鱼类或贝类积累重金属而为人类所食，或者重金属被稻谷、小麦等

农作物所吸收被人类食用，重金属就会进入人体导致重金属中毒。

广义的污染物质包括不是有意加入食品,而是在食品生产、制造、加工、调制、处理、

填充、包装、运输和贮藏等过程中，或是由于环境污染带入食品中的任何物质。

上述物质及其他危害人体健康的物质禁止人为添加到食品中，但是由于生产过程、环境

污染等原因会或多或少进入食品中，最终进入人体。人体摄入的危害物质超过一定含量，就

会危害人体健康。因此，必须测定一个保障人体健康允许的最大值，规定食品中各种危害物

质的限量。

（二）食品添加剂的品种、使用范围、用量。食品添加剂是指为改善食品品质和色、香、

味以及为防腐、保鲜和加工工艺的需要而加入食品中的人工合成或者天然物质。

我国目前允许使用的食品添加剂包括酸度调节剂、抗结剂、消泡剂、抗氧化剂、漂白剂、

膨松剂、胶基糖果中基础剂物质、着色剂、护色剂、乳化剂、酶制剂、基因修饰的微生物、

增味剂、面粉处理剂、被膜剂、水分保持剂、营养强化剂、防腐剂、稳定剂和凝固剂、甜味

剂、增稠剂、食品用香料、食品工业用加工助剂等种类。

滥用食品添加剂会严重危害人体健康，因此必须制定标准严格限定其品种、使用范围和

用量。

（三）特定人群的主辅食品的营养成分要求。婴幼儿是人一生中健康成长的重要时期，

这个时期如果能够得到合理的膳食营养，必将为其以后一生的身体和智力发育打下良好的物

质基础。婴幼儿主辅食品的各种营养成分必须搭配科学，某种营养成分既不能过多，也不能

过少。少了会导致营养不良，多了也会引起中毒。婴幼儿主辅食品的营养成分不仅关系到食

品的营养，而且关系到婴幼儿的身体健康和生命安全，必须在进行风险评估后规定营养成分

的最高量、最低量等要求，使婴幼儿在满足营养需求的同时又保证食用安全。同样，其他一

些特定人群对主辅食品的营养成分也有特殊要求，需要制定标准。

（四）对与食品安全、营养有关的标签、标识、说明书的要求。食品的标签、标识、说

明书中的许多内容都直接或间接地关系到消费者食用时的安全，如名称、规格、净含量、生

产日期；成分或者配料表；生产者的名称、地址、联系方式；保质期；产品标准代号；贮存

条件；所使用的食品添加剂；生产许可证编号。这些内容的标示都应当真实准确、通俗易懂、

科学合法，需要制定标准规定统一的要求。

（五）食品生产经营过程中的卫生要求。食品生产经营过程是保证食品安全的重要环节，

其中的每个流程都有一定的卫生要求。例如，餐具、饮具和盛放直接入口食品的容器，使用

前应当洗净、消毒；贮存、运输和装卸食品的容器、工具和设备应当安全、无害；直接入口

的食品应当有小包装或者使用无毒、清洁的包装材料、餐具；用水应当符合国家规定的生活

饮用水卫生标准；使用的洗涤剂、消毒剂应当对人体安全、无害。这些都需要制定标准统一

要求。

（六）与食品安全有关的质量要求。质量要求涉及食品安全的，也属于制定食品安全标

准的内容。

（七）食品检验方法与规程。食品检验方法与规程包括检测或试验的原理、类别、抽样、

取样、操作、精度要求、仪器、设备、检测或试验条件、方法、步骤、数据计算、结果分析、

合格标准及复验规则等方面的统一规定。

（八）其他需要制定为食品安全标准的内容。包括其他没有明确列举，但是涉及食品安

全，需要制定标准的内容。

以上事项都是需要制定食品安全标准的内容。负责食品安全标准制定的部门应当积极主

动地研究制定相关食品安全标准；已经制定的，应当根据情况的变化，及时进行修订，以保

障公众身体健康和生命安全。

第二十一条食品安全国家标准由国务院卫生行政部门负责制定、公布，国务院标准化

行政部门提供国家标准编号。

食品中农药残留、兽药残留的限量规定及其检验方法与规程由国务院卫生行政部门、

国务院农业行政部门制定。

屠宰畜、禽的检验规程由国务院有关主管部门会同国务院卫生行政部门制定。

有关产品国家标准涉及食品安全国家标准规定内容的，应当与食品安全国家标准相一

致。

【释义】本条是关于食品安全国家标准制定、公布主体的规定。

根据食品卫生法、标准化法实施条例等法律、行政法规的规定，食品卫生国家标准由国

务院卫生主管部门组织草拟、审批；其编号、发布办法由国务院标准化行政主管部门会同国

务院卫生主管部门制定。农药残留的限量规定及其检验方法与规程由国务院农业行政部门会

同国务院卫生行政部门制定。兽药残留限量标准和残留检测方法，由国务院兽医行政管理部

门制定发布。屠宰畜、禽的兽医卫生检验规程，由国务院有关行政部门会同国务院卫生行政

部门制定。本法在现有体制的基础上对食品安全国家标准的制定、公布主体作了进一步完

善。

1.食品安全国家标准由国务院卫生行政部门负责制定、公布，国务院标准化行政部门提

供国家标准编号。国务院卫生行政部门是本法规定负责食品安全标准制定的部门，自然应当

负责制定、公布食品安全国家标准。本法改变了以往食品卫生国家标准由国务院标准化行政

部门和国务院卫生行政部门联合发布的公布方式，更有利于食品安全国家标准的及时发布和

责任主体的明确。但是，为了保证国家标准编号的统一和连续，食品安全国家标准的编号仍

然由国务院标准化行政部门负责提供。

2.食品中农药残留、兽药残留的限量规定及其检验方法与规程由国务院卫生行政部门、

国务院农业行政部门制定。食品中的农药和兽药残留，涉及食用农产品生产环节对农药和兽

药的控制。食品中农药残留、兽药残留的含量与食用农产品中农药残留、兽药残留的含量密

切相关。国务院卫生行政部门、国务院农业行政部门应当按照各自职责，根据本法和国务院

的有关规定制定相关标准，对食品中农药残留、兽药残留的限量及其检验方法与规程作出规

定。

3.屠宰畜、禽的检验规程由国务院有关主管部门会同国务院卫生行政部门制定。除国务

院卫生行政部门外，生猪、牛、羊等畜禽的屠宰管理还会涉及国务院商务主管部门、农业行

政部门等多个部门的职责。国务院有关主管部门应当按照各自职责，根据本法和国务院的有

关规定，会同国务院卫生行政部门做好屠宰畜、禽检验规程的制定工作。

4.有关产品国家标准涉及食品安全国家标准规定内容的，应当与食品安全国家标准相一

致。为保证整个国家标准体系的统一协调，其他有关产品的国家标准，包括所有强制性和推

荐性国家标准，凡是涉及食品安全国家标准规定内容的，都应当与食品安全国家标准保持一

致。为此相关部门在制定有关产品国家标准时，应当加强沟通和协调，避免不同国家标准之

间的冲突。

第二十二条国务院卫生行政部门应当对现行的食用农产品质量安全标准、食品卫生标

准、食品质量标准和有关食品的行业标准中强制执行的标准予以整合，统一公布为食品安

全国家标准。

本法规定的食品安全国家标准公布前，食品生产经营者应当按照现行食用农产品质量

安全标准、食品卫生标准、食品质量标准和有关食品的行业标准生产经营食品。

【释义】本条是关于整合现行食品强制性标准为食品安全国家标准的规定。

根据国务院新闻办公室2007年发布的《中国的食品质量安全状况》白皮书统计，中国

已发布涉及食品安全的食用农产品质量安全标准、食品卫生标准、食品质量标准等国家标准

1800余项，食品行业标准2900余项，其中强制性国家标准634项。包括农产品产地环境，

灌溉水质，农业投入品合理使用准则，动植物检疫规程，良好农业操作规范，食品中农药、

兽药、污染物、有害微生物等限量标准，食品添加剂及使用标准，食品包装材料卫生标准，

特殊膳食食品标准，食品标签标准，食品安全生产过程管理和控制标准，以及食品检测方法

标准等各种标准。

这些标准为保证食品安全发挥了重要作用。按照本法的要求，食品安全标准将取代这些

强制性标准，成为唯一的食品强制性标准。为了保持食品强制性标准的延续性，避免对食品

安全工作造成不利影响，需要对这一过程的相关要求作出明确规定。

1.国务院卫生行政部门应当整合现行标准为食品安全国家标准。食用农产品质量安全标

准、食品卫生标准、食品质量标准分别是由国务院农业行政部门、卫生行政部门和质量监督

部门制定的食品标准。食品行业标准是由食品相关行业主管部门制定的标准。在这些标准中，

有的是强制性标准，有的是推荐性标准。食品安全标准只整合其中的强制性标准。国务院卫

生行政部门应当及时将这些强制性标准整理、合并，消除标准间的重复和冲突，形成统一的

食品安全国家标准，并予以公布。

2.食品安全国家标准公布前，食品生产经营者应当按照现行标准生产经营食品。本法规

定的食品安全国家标准公布前，现行食用农产品质量安全标准、食品卫生标准、食品质量标

准和有关食品的行业标准仍然有效，食品生产经营者应当按照现行标准生产经营食品。本法

规定的食品安全国家标准公布后，食用农产品质量安全标准、食品卫生标准、食品质量标准

和有关食品的行业标准中的强制性标准整合为食品安全国家标准，食品生产经营者应当按照

食品安全国家标准生产经营食品。

第二十三条食品安全国家标准应当经食品安全国家标准审评委员会审查通过。食品安

全国家标准审评委员会由医学、农业、食品、营养等方面的专家以及国务院有关部门的代

表组成。

制定食品安全国家标准，应当依据食品安全风险评估结果并充分考虑食用农产品质量

安全风险评估结果，参照相关的国际标准和国际食品安全风险评估结果，并广泛听取食品

生产经营者和消费者的意见。

【释义】本条是关于审查、制定食品安全国家标准的规定。

第一款是关于审查食品安全国家标准的规定。食品安全国家标准应当经食品安全标准审

评委员会审查通过。标准化法及其实施条例规定，制定国家标准的部门应当组织由用户、生

产单位、行业协会、科学技术研究机构、学术团体及有关部门的专家组成的标准化技术委员

会，负责标准草拟和参加标准草案的技术审查工作。依据本法以及国务院的有关规定，国务

院卫生行政部门负责制定公布食品安全国家标准。因此，食品安全国家标准应当经国务院卫

生行政部门组织有关方面的专家、有关部门的代表组成的食品安全国家标准审评委员会的审

查。未经食品安全国家标准审评委员会审评通过，不得作为食品安全国家标准公布。食品安

全国家标准审评委员会主要对食品安全标准是否科学合理、安全可靠，是否具有实用性和可

操作性进行审查，并注意与法律法规、制度以及其他相关标准的衔接，与我国经济、社会和

科学发展水平相适应，不可脱离实际，提出过高要求。

第二款是对制定食品安全国家标准提出的要求。食品安全国家标准对食品生产经营活动

具有重要的指导意义，是保障食品安全的前提，因此，制定食品安全国家标准要经过审慎的

程序，汇总各方面信息，进行综合分析。一是，依据食品安全风险评估结果并充分考虑食用

农产品质量安全风险评估结果。食品安全风险评估结果，是指依据本法第十三条的规定，国

务院卫生行政部门成立的由医学、农业、食品、营养等方面专家组成的食品安全风险评估专

家委员会，对食品、食品添加剂中生物性、化学性和物理性危害作出的评价，对食品的安全

性作出的评估。食品安全风险评估结果是制定食品安全国家标准的重要依据，对食品安全国

家标准的内容具有重要影响。食用农产品质量安全风险评估结果是指依据农产品质量安全法

的规定，国务院农业行政部门设立由有关方面专家组成的农产品质量安全风险评估专家委员

会，对供食用源于农业的初级产品质量安全的潜在危害进行风险分析和评估的结果。食用农

产品的特点是未经加工或者经初级加工的，可直接供食用，因此，制定食品安全国家标准时，

对食用农产品的质量安全风险评估结果要予以充分考虑，防止、避免食用农产品因农药、兽

药、肥料污染和有害因素对人体造成危害。二是，参照相关的国际标准和国际食品安全风险

评估结果。国际标准和国际食品安全风险评估结果，对制定我国的食品国家标准具有重要的

参照意义，但也要考虑我国现实情况，不可盲目照搬。三是，广泛听取食品生产经营者和消

费者的意见。

第二十四条没有食品安全国家标准的，可以制定食品安全地方标准。

省、自治区、直辖市人民政府卫生行政部门组织制定食品安全地方标准，应当参照执

行本法有关食品安全国家标准制定的规定，并报国务院卫生行政部门备案。

【释义】本条是关于食品安全地方标准的规定。

（一）制定食品安全地方标准的情形

本条第一款规定了制定食品安全地方标准的情形，即没有食品安全国家标准的，可以制

定食品安全地方标准。

食品安全标准，是组织食品生产、检验食品质量、进行食品安全管理的基本技术依据，

对保障食品安全具有重要意义。因此，本法规定，国务院卫生行政部门负责对需要在全国范

围内统一、强制执行的食品安全技术要求，制定食品安全国家标准，在全国范围内统一适用。

据统计，截至2007年，我国已经制定公布了958项有关食品卫生与食品质量的强制性国家

标准，多数食品有了国家标准可依。食品安全法通过后，这些标准将由卫生部整合为食品安

全国家标准。但由于食品种类繁多，且更新很快，而食品安全国家标准的制定和公布却有着

严格的程序性规范，未能覆盖全部食品。同时，还有一些食品生产、食用范围往往局限在较

小的区域范围内，暂无必要制定国家标准的食品，如地方传统食品。因此，可能会出现一些

食品没有相应的国家安全标准的现象。

没有食品安全国家标准的情形主要有以下两种：一是需要制定相应的国家标准，但由于

技术要求或者制定程序等原因，尚未制定国家标准。依据本法的规定，制定食品安全国家标

准，应当依据食品安全风险评估结果并充分考虑食用农产品质量安全风险评估结果，参照相

关的国际标准和国际食品安全风险评估结果，广泛听取食品生产经营者和消费者的意见，并

且经由医学、农业、食品、营养等方面的专家，以及国务院有关部门的代表组成的食品安全

国家标准审评委员会审查通过，由国务院卫生行政部门公布。因此，制定食品安全国家标准

需要通过各种实验进行相应的风险评估，收集国内外的有关信息，再经过严格的审查、公布

程序，这一过程需要一定的时间，因为有些食品安全国家标准一时制定不出来。在相应的国

家标准制定前，可以通过制定食品安全地方标准来填补该食品的标准空白。二是对一些地方

特色食品，由于其生产、流通、食用限制在一定区域范围内，尚不需要制定国家标准。对于

这些尚无必要制定食品安全国家标准，又需要在一定区域范围内统一食品安全要求的，可以

制定食品安全地方标准，在该区域内统一公布、适用。

在立法过程中，对于是否制定食品安全地方标准存在两种不同意见。一种意见认为，应

对地方特色食品、地方传统食品予以保护扶持，由当地有关部门对这类食品组织制定地方标

准；另一种意见认为，在食品安全的国家标准之外，又规定地方标准，可能会使一些地方政

府借地方标准搞地方保护主义，不利于食品业的发展，并且随着市场逐步成熟，交通、物流

发达，商品流通性加强，多数食品都是在全国范围内流通的，因此应当制定执行国家统一的

食品安全标准。立法机关充分听取各方意见，经多次研究论证，认为法律的制定应当考虑目

前的实际情况，而且依据标准化法的有关规定，在相应的食品安全国家标准制定实施后，该

项食品安全地方标准自行废止，不会造成国家标准和地方标准的混乱，因此规定，没有食品

安全国家标准的，可以制定食品安全地方标准。

制定食品安全地方标准的条件，除应当按照制定食品安全国家标准的要求外，还应当具

有充分的必要性、可行性，该食品在当地具有一定的普遍性，与当地经济社会发展、群众生

活紧密相关，并且有着明确的技术内容、必要的保障措施，并经与相关部门、相关行业等多

方研究协调，形成制定食品安全地方标准的一致意见，避免不必要的资源浪费。

（二）制定食品安全地方标准的具体要求

第二款规定了制定食品安全地方标准的主体和程序。为了规范食品安全地方标准的制

定，为生产经营没有食品安全国家标准的食品提供适当的标准，保障人民群众的身体健康和

生命安全，又要防止滥用地方标准进行地方保护，本法对制定食品安全地方标准的主体和程

序作出了明确的规定。

1、制定食品安全地方标准的主体

本法规定省、自治区、直辖市人民政府卫生行政部门组织制定食品安全地方标准，具有

两层含义：一是，只有省级卫生行政部门，即省、自治区、直辖市人民政府的卫生行政部门，

才可以组织制定食品安全地方标准。本法依据标准化法的规定，将制定食品安全地方标准的

权限，严格限定在省、自治区、直辖市政府的卫生行政部门，自治州、设区的市、县、自治

县、不设区的市、市辖区的人民政府乡、民族乡政府的卫生行政部门没有制定食品安全地方

标准的权力。二是，明确规定由省级政府的卫生行政部门，而不是其他行政部门，制定食品

安全地方标准。这一规定将食品安全地方标准的制定权赋予了省级卫生行政部门，符合本法

对卫生行政部门职责的规定，也与食品安全国家标准由国务院卫生行政部门负责制定相一

致。

2、制定食品安全地方标准的程序

（1）参照执行本法有关食品安全国家标准制定的规定。

本款所指的“参照执行本法有关食品安全国家标准制定的规定”主要是指本法第二十一

条、第二十三条的规定，即“食品安全国家标准由国务院卫生行政部门负责制定、公布，国

务院标准化行政部门提供国家标准标号。”“食品中农药残留、兽药残留的限量规定及其检验

方法与规程由国务院卫生行政部门、国务院农业行政部门制定。”“屠宰畜、禽的检验规程，

由国务院有关主管部门会同国务院卫生行政部门制定。”“制定食品安全国家标准应当经食品

安全国家标准审评委员会审查通过。食品安全国家标准审评委员会由医学、农业、食品、营

养等方面的专家以及国务院有关部门的代表组成。”“制定食品安全国家标准，应当依据食品

安全风险评估结果并充分考虑食用农产品质量安全风险评估结果，参照相关的国际标准和国

际食品安全风险评估结果，并广泛听取食品生产经营者和消费者的意见。”省、自治区、直

辖市人民政府卫生行政部门组织制定食品安全地方标准，应当参照执行上述规定，由省级卫

生行政部门负责制定、公布，省级标准化行政部门提供地方标准标号。食品中农药残留、兽

药残留的限量规定及其检验方法与规程由省级卫生行政部门、省级农业行政部门制定。屠宰

畜、禽的检验规程，由省级有关主管部门会同省级卫生行政部门制定。食品地方国家标准应

当经由医学、农业、食品、营养等方面的专家，以及省级有关部门的代表组成的食品安全国

家标准审评委员会审查通过。制定食品安全地方标准，应当依据食品安全风险评估结果并充

分考虑食用农产品质量安全风险评估结果，参照其他地区、国家以及国际上的相关情况，并

广泛听取食品生产经营者和消费者的意见。

总之，省、自治区、直辖市人民政府卫生行政部门组织制定食品安全地方标准，应当经

过充分调查研究，广泛收集资料，进行综合分析、试验论证，标准的内容应当符合国家有关

法律、法规、规章，充分考虑标准的科学性、合理性、规范性和可操作性，不得以地方标准

为名，设定地方保护、实行垄断，阻碍市场流通和其他妨害公平竞争等内容。

（2）报国务院卫生行政部门备案。

本条中“报国务院卫生行政部门备案”是指，负责制定食品安全地方标准的省级卫生行政

部门，在规定的时间内，按规定的要求，向国务院卫生行政部门备案；受理备案的国务院卫

生行政部门有权对与相关法律、行政法规、国家标准相抵触的地方标准提出修改建议，责令

备案的省级卫生行政部门限期改进或停止执行。

第二十五条企业生产的食品没有食品安全国家标准或者地方标准的，应当制定企业标

准，作为组织生产的依据。国家鼓励食品生产企业制定严于食品安全国家标准或者地方标

准的企业标准。企业标准应当报省级卫生行政部门备案，在本企业内部适用。

【释义】本条是关于食品安全企业标准的规定。

食品安全企业标准，是生产食品的企业自己制定的，作为企业组织生产的依据，在企业

内部适用的食品安全标准，属于企业标准的范畴。企业标准是对企业范围内需要协调、统一

的技术要求、管理要求和工作要求所制定的标准，是企业组织生产经营活动的依据。制定企

业标准有利于企业强化内部管理、提高效率、降低成本、提高市场竞争力。本条的规定，既

是保障食品安全的要求，也体现了对食品企业生产经营自主权的尊重。

（一）食品安全企业标准的分类

根据有无相应的国家标准或者地方标准，食品安全企业标准可以分为以下两种：一是，

企业生产的食品没有食品安全国家标准或者地方标准的，应当制定企业标准。这一规定属于

强制性规范。强制性规范是指，规定人们必须作出或禁止作出一定行为的法律规范。强制性

规范具有强制适用效力，法律关系主体一方或者双方不得随意改变或者违反，不得以合同约

定加以排除或变更，不得以其意志排除适用，否则就要承担一定的法律责任。强制性规范又

可分为命令性规范和禁止性规范。命令性规范，是指规定法律关系主体必须为一定行为的义

务的规范。禁止性规范，是指规定法律关系主体必须不为一定行为的义务的规范。显然，“企

业生产的食品没有食品安全国家标准或者地方标准的，应当制定企业标准”，属于命令性规

范，即企业生产的食品没有食品安全国家标准或者地方标准的，企业必须制定食品安全企业

标准，并报省级卫生行政部门备案后，才能依据该项企业标准组织生产，否则，企业不得生

产没有食品安全国家标准或者地方标准的食品。二是，已有食品国家标准或者地方标准的，

企业可以制定严于食品安全国家标准或者地方标准的企业标准。国家对此采取鼓励而非强制

的态度。已有食品安全国家标准或者地方标准的，企业制定的企业标准要严于食品安全国家

标准或者地方标准。企业采用的食品安全标准，对其提高食品安全水平及市场竞争力具有重

要意义。国家标准或者地方标准由于要照顾到全国或者全省、自治区、直辖市的平均水平，

是保障食品安全的基本标准。为了增强市场竞争力，企业可以制定严于国家标准或地方标准

的企业食品安全标准，提高食品质量和食品安全水平。国家采取一定的措施，对企业的这种

行为给予一定的鼓励和支持。

（二）食品安全企业标准的适用范围

没有食品安全国家标准或者地方标准的，企业标准是该企业组织生产的依据，在企业内

部适用。企业在进行食品生产时，应当严格遵循食品安全企业标准的规定，按照该标准组织

生产、进行检验，保障其生产食品的安全。经检验符合标准的，由企业质量检验部门签发合

格证书。企业还应当在其食品包装上注明所执行标准的代号、编号、名称。

企业生产的食品没有食品安全国家标准或地方标准的，食品安全监督管理部门在对其进

行监督检查时，应当以该企业依法备案的企业标准作为依据。该企业交货、买方验货也应当

以该企业标准作为依据。如果企业生产的食品不符合其制定的该食品企业标准的规定，买方

可以以此为依据要求该企业依法承担相应的责任。

（三）食品企业安全标准的制定

企业制定食品安全企业标准应当遵循以下原则：贯彻国家和地方有关的方针、政策、法

律、法规，有国家标准或者地方标准的，不得低于国家标准或者地方标准；保证安全、卫生，

充分考虑使用要求，保护消费者利益，保护环境；有利于企业技术进步，保证和提高产品质

量，改善经营管理和增加社会经济效益；积极采用国际标准和国外先进标准；有利于合理利

用国家资源、能源，推广科学技术成果，有利于产品的通用互换，符合使用要求，技术先进，

经济合理；有利于对外经济技术合作和对外贸易；本企业内的企业标准之间应协调一致等。

企业制定食品安全企业标准的一般程序是：编制计划、调查研究，起草标准草案、征求

意见，对标准草案进行必要的验证、审查、批准、编号、发布。企业标准的编写和印刷，参

照国家标准的有关规定执行。

（四）食品安全企业标准的备案制度

食品安全企业标准，无论是没有相应的食品安全国家标准或者地方标准，还是严于国家

标准或者地方标准的，都应当报省级卫生行政部门备案。省级卫生行政部门收到企业食品安

全标准的备案材料后即予登记。如果发现备案的企业食品安全标准，违反有关法律、法规，

或者低于国家强制性标准或地方标准时，卫生行政部门应当责令申报备案的企业限期改正、

停止执行。备案后的食品安全企业标准，是企业组织生产的依据，也是合同交货和仲裁、监

督部门进行监督检验的依据。在制定、修订相应的食品安全国家标准或者地方标准时，卫生

行政部门还可以适当参考、借鉴企业标准。企业在各种检测报告、技术文件、说明书、食品

标签等材料上或进行宣传，引用备案的企业产品标准时，应当根据有关规定同时标明企业标

准编号和备案登记号。

需要注意的是，标准化法规定企业标准应当报当地政府标准化行政主管部门备案，而本

法规定的是向省级卫生行政部门备案。根据特别法优于一般法的原则，食品安全企业标准经

报省级卫生行政部门备案后，无须再报当地政府标准化行政主管部门备案。