全国人大几年一次

全国人民代表大会六十五年发展历程：恢宏

壮阔的民主之旅

不知不觉中，全国人民代表大会已陪伴我们走过了六十

五载春秋。

其间，它见证了新中国成立之初的百废待兴；走过了

“文革”前后的黯淡蹉跎；经历着改革开放以来政治经济

社会及百姓生活的日新月异。如今，站在新的起点，它正陪

伴中国走向实现伟大复兴“中国梦”的历史征程。

六十年的发展，既是一段气势恢宏的民主之旅，也是一

部波澜壮阔的历史大戏。

今天，让我们一起重归原点，回顾人民代表大会制度发

展沿革的轨迹，追寻那些记忆深处的历史故事，共同触摸和

感悟中国民主的真正内涵。

民主融合的盛会

1949年9月21日，新中国成立前夕召开的中国人民

政治协商会议第一次会议，与全国人民代表大会有着很深的

渊源，由这次会议诞生的《中国人民政治协商会议共同纲领》

（以下简称共同纲领）确定了人民代表大会制度是我国根本

的政治制度。

中国人民政治协商会议第一次会议闭会后，经过新中国

成立之初三年的努力，全国范围内取得了土地改革、抗美援

朝、“三反”“五反”等重大斗争的胜利，巩固了人民民主

专政。

在这样的背景下，全国人民代表大会会议的召开被提上

了议事日程。

从1953年下半年起，根据选举法的规定，全国范围内

开展了各级人大代表的选举。这是中国历史上第一次规模空

前的普选，共选出近567万名地方各级人大代表，并为县级

以上各级人大的成立奠定了基础。

1954年9月15日至28日，第一届全国人民代表大会

第一次会议在北京中南海怀仁堂举行。

那年的全国人大代表来自各行各业，分布十分广泛，各

民族、各阶层都有与其地位相当的代表。据资料记载，一届

全国人大一次会议共有1226名全国人大代表，其中，妇女

代表147人，占代表总数的11.9%；少数民族代表178人，

占代表总数的14.4%。代表中，共产党员668人，非共产党

人士558人，分别占代表总数的54.5%和45.5%，充分体现

了党的长期共存、荣辱与共的统一战线政策。

当时，人们聚拢在广播旁，欢欣鼓舞地倾听着来自北京

的声音。这次会议通过了新中国第一部宪法，以及全国人民

代表大会组织法、国务院组织法、人民法院组织法、人民检

察院组织法、地方各级人民代表大会和地方各级人民委员会

组织法五部法律，以无记名投票方式选举出国家领导人，国

家领导机构全面建立起来。

新中国第一部宪法，以根本大法的形式，对人民代表大

会制度作出了较为系统的规定，确立了全国人民代表大会为

最高国家权力机关，其常设机关为全国人大常委会。

从那时起，我国的国家权力开始由人民选举产生的人民

代表大会统一行使，标志着以人民代表大会为基础的国家政

权制度全面确立。

据有关资料记载：至1957年年底，一届全国人大召开

了四次代表大会会议，除了1954年出台的宪法和国家机构

方面五个基本法律外，还审议通过了兵役法，并修改了几部

法律；一届全国人大常委会先后审议通过了二十多个法令，

启动了刑法、民法等法律的起草工作，开启了社会主义民主

与法制建设工作。

这一期间，监督和代表工作开展得比较活跃，比如一届

全国人大二次会议审议通过了“一五”计划；全国人大常

委会听取了57次国务院专题报告。代表们在全国进行了三

次视察，提案数量不断增多。所以这三年，称得上是新中国

成立初期人大制度建设史上的“黄金期”。

陷入低谷

但一场政治浪潮打破了平衡。

1957年夏季，面对复杂多变的国内外矛盾，新中国大

地上掀起了一场“反右”政治浪潮，随着事态的发展，这场

运动逐渐偏离了法制轨道，大规模的、疾风骤雨式的群众阶

级斗争迅速波及全国人民代表大会。“反右”斗争扩大化影

响了我国民主政治和法制建设的进程，接踵而来的“大跃进”

和三年自然灾害期间，全国人大的工作更是陷入低谷。

但是厄运依旧没有止步。纷沓而至的“文化大革命”中，

“左”倾思想登峰造极，对人大制度进行了全面的践踏和破

坏。1964年12月三届全国人大一次会议召开后，在长达十

年多的时间里，全国人代会再没有举行过一次。

其中，四届全国人大一次会议召开时，代表们甚至要走

秘密通道进入会场，但是周恩来总理在会上抱病作政府工作

报告的场景，让人们在那个阴霾笼罩的时期看到了希望，感

受到人大制度根基尚存。

民主思潮破冰

1976年，“四人帮”反革命集团被粉碎，经过两年的

反思与徘徊，1978年12月召开的党的十一届三中全会一扫

“文革”阴霾,作出伟大战略决策，提出全党和全国工作的

重点今后要转移到社会主义现代化建设上来。

邓小平在会上所作的主题报告中，提出了一个关乎

国家命运的重大任务，即必须充分保障人民民主，逐步健全

社会主义法制。全国人大工作在沉寂多年后迎来了绝地逆转

的历史时期。

1979年6月18日，五届全国人大二次会议隆重召开，

时任全国人大常委会委员长的叶剑英主持会议并致开

幕词。会期历时14天，其中，除了听取和审议政府工作报

告、全国人大常委会工作报告、国民经济计划草案报告等常

规议程外，会议审议并表决通过了选举法、地方组织法、人

民法院组织法、人民检察院组织法、刑法、刑事诉讼法、中

外合资经营企业法七部法律。

6月26日，时任全国人大常委会法制委员会主任的彭

真，在会上作了《关于七个法律草案的说明》。他表示，

七部法律的贯彻执行，迈出了加强和健全我国社会主义法制

的一大步。

“文革”重创过后，中央高层开始反思中国的民主制度。

“为了保障人民民主，必须加强法制。”据全国人大常

委会原副委员长王汉斌回忆，邓小平曾表示，要使民主

制度化、法制化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改

变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。

可以说，五届全国人大二次会议启动了我国“文革”后

民主法制建设的恢复重建。

1982年12月4日，经过长达四个月的全民大讨论，

五届全国人大五次会议通过了新修订的宪法，根本大法重新

回归至高无上的法律地位。

1989年4月4日，行政诉讼法经七届全国人大二次会

议通过，确立的“民告官”制度把公权力置于法治的约束之

下。

一批护航改革开放经济发展的立法项目，如个人所得税

法、中外合资经营企业所得税法、外国企业所得税法、经济

合同法、外资企业法、土地管理法、全民所有制工业企业法

等在全国人大及其常委会的会议上相继通过。

民主思潮的破冰也在一个个细小的变化中逐步显现。

1980年9月，170多名北京团全国人大代表在五届全

国人大三次会议上，就新中国成立以来，投资最大的“上海

宝钢工程建设问题”向冶金部提出质询。这成为全国人大历

史上第一起质询案。

“八二宪法”表决通过后，新华社首次报道了全国人代

会历史上出现弃权票的现象。

有了这个先例，“从此，党和国家召开的一些重要决策

会议，特别是全国人民代表大会及常务委员会讨论、审议、

通过一些重大事项时，若有不同的意见，在新闻报道中都有

所反映。”

20世纪80年代前后，全国人大在改革开放思想解放的

大潮下作了很多民主尝试。

1986年，六届全国人大常委会第十七次会议连续三天

召开联组会议对企业破产法草案进行讨论。中央电视台对会

议讨论情况进行了现场直播，现场委员们展开了激烈的辩论，

在当时造成了很大影响。

1987六届全国人大五次会议期间，第一次电视转播领

导人记者招待会，民众好评如潮；1988年的七届全国人大

一次会议，中央电视台开始直播总理记者会，总理答记者问

的场景进入寻常百姓家。民主开放的气氛日渐浓厚。

严格按法定程序办事，也是民主政治的主要特征。这一

时期，全国人大议事规则、全国人大常委会议事规则等一系

列议事制度、程序的制定和完善，保证了人大及其常委会职

权的正确行使。如今，最高国家权力机关的工作正在制度化、

程序化的轨道上健康运行。

市场经济大潮中创新

这一时期，宪法迎来了两次历史性的完善，1993年，

八届全国人大一次会议通过了宪法修正案，明确规定“国家

实行社会主义市场经济”；1999年，“依法治国，建设社

会主义法治国家”写进宪法，法律权威上升到新高度。

宪法修正开辟了共和国立法的新纪元，从以规范市场经

济秩序为主，到法律体系的全面构架，从初步构成社会主义

市场经济法律体系框架，到中国特色社会主义法律体系的初

步形成，中国的民主法制建设进入快速发展期。

完善立法的同时，最高国家权力机关开始重视监督工作。

1992年的七届全国人大常委会第二十四次会议上，万里委

员长表示，“一定要把对法律执行情况的监督检查，同制定

法律放在同等重要的地位。”从此，执法检查成为各级人大

常委会实施法律监督的一种重要形式。

“抓住机遇，加快发展”“国务院机构改革”“港澳

基本法出台”“入世”„„这一时期的全国人代会关注的热

点更加丰富，越来越多的代表放下手中本地区、本部门、本

行业的政绩单、成绩表，开始把目光投向国家和民族的规划

发展蓝图上，申纪兰说，在每次全国人代会上，她都会就群

众普遍关心的“三农”、教育、惩治腐败等问题提出建议。

曾几何时，全国人代会上的“反对票”是新闻的热点，

而随着人们对民主运行方式的熟悉、适应，“反对票”的出

现，开始逐渐失去了往日的轰动效应，变得司空见惯。从“完

全赞成”“热烈拥护”“一致通过”，到赞成中有反对、有

弃权，表决结果留给历史的远不止票数的变化。有媒体对此

评论，这无疑是民主精神的进步，因为允许和保护不同声音

和批评正是民主的价值所在。

从八届全国人大开始，人代会期间各代表团都设立了新

闻联络员，并允许各代表团带随行记者上会。这一时期，

“两会”关注度大增，一些群众用来电来信表达他们的关切，

据统计，八届全国人大一次会议收到全国各界来信九千多件。

渐进的民主步伐

近年来代表构成不断优化完善的新变化：十一届全国

人大大幅增加了一线工人和基层农民代表的比例，其中，一

线工人代表比上届增加了一倍以上，基层农民代表比上届增

加了70％以上。

在增加基层代表比例的同时，全国人大代表的文化层次

也逐年提高。2003年3月15日，十届全国人大一次会议选

出了159名常委会委员。令人瞩目的是，一批年轻的专业人

士被选进常委会，使全国人大常委会的人员结构发生了重大

变化。他们原来的身份大多是政府官员、学界精英，共同特

点是年富力强、学识精深。对此有人评价称，一批具有专业

背景的相对年轻的委员进入全国人大常委会，为人大常委会

注入了活力，对提高全国人大及其常委会的立法质量和监督

水平起到了促进作用。

自中国从2007年1月1日起放宽外国记者采访限制以

来，每年的“两会”成为境外媒体的新闻盛宴。海外媒体对

此评论称，这些年来，“两会”一个可圈可点的现象是，会

议议题日趋开放，民主气氛日渐浓厚，说明中国正在一步一

步地透明和强大起来。

一个个重大事件的历史瞬间见证了这一时期人民代表

大会制度发展的伟大进程。

2004年，“国家尊重和保障人权”载入宪法；2007年，

饱经波折的物权法终获通过，明确私有财产同公有财产受同

等保护；2010年，吴邦国委员长提出要“依法开展专题询

问和质询”；同样是在这次大会上，通过的选举法修正案，

实行城乡按相同人口比例选举人大代表；2011年中国特色

社会主义法律体系正式形成；2012年刑事诉讼法修改，人

权保障理念获得充分彰显。

相对于电视、广播的单方信息输出，互联网为民主政治

的发展提供了新的方式和渠道。越来越多的普通老百姓通过

网络、手机等新科技手段，向全国人大及其常委会建言献策，

有序参与国家政治生活。

“这给省委、省政府很大的教训。”2010年

3月6日，时任海南省委书记的卫留成代表谈到当时炒得火

热的海南“毒豇豆事件”表示，事件反映出海南监管的不到

位，特别是对农药市场的监管不到位。在民主的氛围中，各

方官员汇集在中外媒体的“闪光灯”下，面对记者的连珠炮

般的提问和围追堵截式的采访，不惧问题敏感尖锐，多了几

分“自曝家丑”的从容坦诚，少了一些“无可奉告”的搪塞

躲闪。媒体对此评论，官员这种角色“复位”恰恰是对“国

家一切权力属于人民”这一宪法原则的强劲回归，也是全国

人代会对民主发展所做的一大贡献。

“改革”中阔步前行

党的十八大、十八届三中全会吹响全面深化改革的集结

号，新一届最高国家权力机关站在了一个新的历史入口。

全国人代会本身亦是中国改革的重要组成部分。2013

年，全国人大代表首次实行“城乡同比例”选举，来自基层

的工农代表达401名，占代表总数13.4%，比上一届提高了

5.18个百分点。他们将更多基层的声音带进了国家最高议

政殿堂。

基层代表带来更多一线声音，凸显了基层百姓话语权的

不断增强。对此媒体评论称，此举体现着中国民主政治进程

迈入积极、活跃、亲民的新阶段，是社会主义民主政治的一

大进步。

代表参好政、议好政、履好职是最大的“会风”改革。

我们看到，在这两年的全国人代会上，议案、建议盯准的都

是各改革领域的“硬骨头”。代表们不仅讲真话、讲实话，

而且讲“接地气”的话，所举的事例都是来自身边“看得见、

摸得着”的事。雾霾治理、医患矛盾解决、互联网金融规范、

二胎政策落地应对等，一个个新问题、新难点从群众最期盼

的领域出发，直指国家经济社会改革发展和社会民生改善的

关键环节，引起了社会的广泛共鸣。

全国人代会上，媒体不断曝出代表们争相发言、热议交

锋的场景。与以往相比，新一届人大代表更具“公民意识”

和“平等意识”，发言更踊跃，思维更活跃，他们对领导人

“直来直去”“开门见山”，甚至交锋式的辩论建言，构成

了近年来全国人代会上一道独特的风景线。

除此之外，十二届全国人大还以创新的形式促进程序更

加民主、公开。十二届全国人大一次会议上，全国人大常委

会委员实行差额选举，提名174名候选人，应选名额为161

名，差额数为13名，比上届高一个百分点。选举过程通过

电视和网络全程对外直播。

大会后，“改革”之风延续到了会下。

换届伊始，新一届全国人大常委会就把立法工作的重点

锁定在提高立法质量上。张德江委员长更是明确指出，立法

质量直接关系到法律的实施效果，是加强和改进立法工作、

完善法律体系的永恒主题。

从旅游法、特种设备安全法、商标法，到消费者权益保

护法、环保法、预算法、安全生产法，再到集中“打包”修

改的文物保护法、海洋环境保护法等，从一个又一个成功的

立法实践中，人们对科学立法、民主立法有了最直观的感受。

可以说，随着立法质量的不断提升，中国立法完成了转型升

级，步入“精细化”时代。

正确处理监督和支持的关系，是发挥人大监督作用，增

强人大监督实效的重要前提。围绕国家的一系列改革举措，

人大监督开辟出一片新天地：专题询问再出发，强调不能

走过场，去形式化，向更高质量挺进；配合国家高调反腐、

整顿吏治的大环境，及时听取审议最高人民检察院关于反贪

污贿赂工作情况报告；为实现“中国梦”,建设美丽中国,

新一届全国人大常委会的首次监督从“生态补偿”专题调研

开始„„人大监督工作呈现出积极的变化，给人以耳目一新

之感。

代表联系群众制度得到了不断完善。一年多来，全国人

大常委会组建了260个全国人大代表小组，通过多种方式听

取和反映人民群众的意见要求；部分委员长会议组成人员、

常委会组成人员回到原选举单位参加代表小组活动，同基层

代表交流履职情况。这些措施一举盘活了代表工作，取得

了明显的实效。

新的起点、新的征程，围绕“中国梦”这一宏伟目标，

新一届全国人大及其常委会将民众的期待和愿望在交融中

升华，凝聚成新的思路和动力，为改革发展注入新的活力，

并在坚实的民主制度基础上，推进着中国式民主政治不断进

步。