制宪国民大会

２００９年７月

第２２卷第４期

云南大学学报法学版

Ｊｏｕｒｎａｌ ｏｆ Ｙｔｍｎａｎ Ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ Ｌａｗ Ｅｄｉｔｉｏｎ

Ｊｕｌｙ，２００９

Ｖ０１．２２ Ｎｏ．４

文章编号：ＣＮ５３—１１４３／Ｄ（２００９）０４－００１０４－０６

论缅甸政局的发展前景

——从缅甸通过新宪法说起

赵天宝

国际法学与域外法学

摘要：缅甸新宪法在２００８年５月获得通过。“缅甸问题”历来是世界关注的焦点，新宪法的出

台无疑叉令世人瞩目。文章分析了缅甸新宪法迟迟不能出台的原因，预测了缅甸制宪后的未来的政

治、经济和外交政策的走向。

关键词：缅甸；政局；新宪法；军政府；民主

缅甸于２ｏｏ８年５月２６日对新宪法草案进行全

民公投，结果以高票获得通过。 缅甸新宪法规定，缅

甸国名为“缅甸联邦共和国”，首都为内比都，缅甸实

行总统制，总统为国家元首和政府首脑，同时还是包

括三军总司令在内的国家国防和安全委员会的主席。

新宪法还规定缅甸实行多党制、市场经济制度，奉行

自主、积极、不结盟的外交政策，不允许外国在缅驻

军。由此可见，缅甸新宪法一方面坚决维护国家统一

和主权完整，另一方面赋予总统极大权力。

那么，缘何迟迟不能与世人见面的新宪法于今年

迅速出台呢？为了说明这个问题，我们不得不回顾一

下缅甸２Ｏ年来的政局与制宪。

一

、缅甸２ｏｏ８宪法的制定历程

１９８８年，缅甸再次出现大规模的经济危机，物价

一度上涨达４００％之多，城市贫民和靠政府薪水生活

的人无法承受，生活状况急剧恶化。缅甸学生进行了

盛大的游行示威活动，工人和知识分子亦加入其中，

提出了废除一党制、实行多党制和民主化的要求。在

这种紧张的形势下，在１９８８年召开的缅甸社会主义

纲领党紧急会议上，奈温主席突然宣布辞去主席职

务，继任者盛伦上任仅仅１８天就被迫辞职。１９８８年

９月１８日，以缅军总参谋长苏貌为首的一批宣

布成立“国家治安建设委员会”，以军政府的形势接

管了缅甸政权。１９９２年４月２３日，苏貌因健康原因

辞去“国家治安建设委员会”主席职务，由丹瑞大将

接任“国家治安建设委员会”主席和总理职务，一直

执政至今。

由于１９８８年苏貌军政府一上台就终止了１９７４

年宪法，军政府经过四五年的努力经营稳定了缅甸国

内局势后，丹瑞军政府于１９９３年１月９日在仰光召

开了代表各政党组织、各少数民族团体和各专业协会

的７０２名代表参加的首次国民大会，讨论制定新宪法

的问题。军政府在会议上提出如下制宪原则：保证联

邦不分裂；保持民族团结；维护国家主权；发展真正的

多党民主制；建立更加公正和平等的社会；军队能够

在未来国家的政治领域中发挥作用。国民大会举行

多次会议，到１９９６年９月休会时已经制定并通过了

１０４项新宪法的基本原则。而缅甸全国民主联盟（以

下简称“民盟”）坚决反对这些原则，并当即退出国民

会议导致制宪被搁置。２００３年８月，军政府宣布为

了实现民族和解，时任缅甸总理的钦纽提出推进缅甸

制宪进程的七点民主路线图计划，其主要内容包括：

第一步，重新启动１９９６年临时中断的国民大会；第二

步，召开国民大会逐步开始各项工作进程，建立一个

真实的、有充分秩序的民主制度；第三步，按照国民大

会制定的基本原则起草新宪法草案；第四步，举行全

民公投，通过宪法草案；第五步，举行大选组成议会；

第六部，按照新宪法召开议会；第七步，由议会选举产

作者简介：赵天宝，西南政法大学应用法学院讲师（重庆４０００３１）。

①《缅甸今日以９２．４８％高票通过新宪法草案全民公投》，ｈｔｔｐ：／／ｎｅｗｓ．ｓｏｈｕ．ｃｏｍ／２ｏｏ８ｏ５２６／ｒＩ２５７ｏ９Ｏ８２１．ｓｈｔｍ１．最后访问时间：２００８年８月

２６日。

ｌＯ４

论缅甸政局的发展前景

生的国家领导人和议会组成的内阁及权力机构领导

国家迈向现代化的、发达的新民主国家。①在此方针

指引下，２００４年５月，军政府宣布恢复举行国民大

会，重新启动制宪进程，主要是做好新宪法出台的准

备工作。２００７年９月，制宪国民大会完成新宪法通

过的各项准备工作，至此完成了其使命。２００８年２

月１９日，军政府宣布完成新宪法的起草工作。２００８

年５月１０日，缅甸全国（除部分灾区外）就新宪法草

案举行全民公决。５月１５日，缅甸新宪法全民公决

委员会宣布，新宪法草案通过。２００８年５月２６日，

缅甸宪法草案公投筹办委员会发布２００８年第１２号

公文，宣布了２００８年缅甸宪法草案公投结果，缅甸新

宪法获得高票通过。②至此历经１５年风风雨雨的艰

难坎坷，缅甸新宪法终于展示在世人面前。

二、缅甸新宪法“难产”的原因

自从１９８８年缅甸通过军事政变掌握了缅甸

政权以来，军政府立即废止了１９７４年宪法，新宪法于

２００８年出台尽力了整整２０年，真可谓姗姗来迟！即

便从丹瑞大将执掌军政府并与１９９３年召开制宪国民

大会算起，也已渡过１５个春秋。那么人们不禁要问，

缅甸新法为何如此“难产”呢？

（一）国内政局不稳，内部纷争如云是新宪法不

能出台的首要原因。

第一，１９８８年至１９９２年，缅甸政府领导人频繁

更迭，根本无暇顾及制宪。１９８８年７月２３日，面对

国内出现的严重经济危机、工人罢工、学生罢课的混

乱形势，在召开的缅甸社会主义纲领党的紧急会议

上，吴奈温将军土人宣布辞去纲领党主席职务，继任

者吴盛伦仅仅接任１８天就被迫于８月１２宣布辞职，

且由当时中央执行委员会委员貌貌博士出任总统，但

是依然不能控制缅甸局势的日益恶化。在此危难时

刻，１９８８年９月１８日，以国防部长苏貌将军为首的

“国家恢复法律与秩序委员会”（以下简称“恢委

会”）接管国家政权，宣布废除１９７４年宪法，解散了

现存的国家权力机构。９月２１日，新政府成立，国名

为“缅甸联邦”，自此缅甸进入军政府统治时期。为

缓和国内矛盾，以苏貌为首的军政府向民众承诺在全

国准备多党制大选。为此到１９８９年３月止，共批准

了２３３个政党为合法组织。其中成立于１９８８年９月

２４日的“缅甸全国民主联盟”是反对党中人数最多、

力量最强的政党，有缅甸独立之父——昂山将军的女

儿昂山素季任总书记。１９９０年５月２７ Ｅｔ，军政府许

诺的大选如期举行，选举结果令军政府大失所望。缅

甸最大的反对党——缅甸全国民主联盟赢得４８５个

议席中的３９６个，获得了压倒多数的大选胜利，就连

不太著名的掸邦少数民族同盟和若开民主同盟也分

别以２３席和ｌｌ席分居第二、第三位，军政府支持的

民族团结党仅获得１Ｏ个议席，位居第四。③在这种

情况下，苏貌军政府拒绝交权于“民盟”，并提出“先

制宪，再交权”的政治方针。因此军政府与“民盟”的

矛盾日益激化，“制宪”成为军政府对付反对党——

“民盟”要求交权的挡箭牌。鉴于国内局势日益混

乱，军政府软禁了“民盟”领导人昂山素季，但“民盟”

成员的示威活动却从未停止，少数民族武装与军政府

的冲突也此起彼伏。１９９２年４月２３日，苏貌大将因

健康原因辞职，丹瑞大将接任“恢委会”主席职务，

１９９７年丹瑞军政府将“恢委会”改为“和平与发展委

员会”（以下简称“和发会”），一直执政至今。这一阶

段，缅甸国家领导人不断更换，国内局势动荡，反对党

“民盟”要求交权，与少数民族武装时有交火，军政府

根本无暇顾及制宪，此时的制宪只是军政府借以延缓

自己合法统治的缓兵之计。

第二，１９９２年至２００１年，由于“民盟”的激烈抵

制，加上东南亚经济危机的冲击，缅甸制宪会议时开

时停，在艰难中匍匐前行。从１９９２年丹瑞大将执政

以来，军政府采取诸多措施来稳定国内局势，诸如丹

瑞一上台就释放政治犯、取消戒严令，宣布全国高等

学校复课，准许亲人探视昂山素季和外国记者入境采

访。在此情形下，军政府遂于１９９３年１月召开了缅

甸国民代表大会，启动了缅甸新宪法制定的进程，但

由于会议为军政府所把持，要将“在缅甸未来的政治

生活中，军队将起主导作用”写进宪法草案，此举立

即遭到“民盟”的极力反对。会议开开停停，１９９４年

在此复会讨论了新宪法的具体条款。１９９６年“民盟”

与军政府矛盾继续激化，军政府逮捕了在昂山素季门

前举行了大选获胜６周年集会的２５６个“民盟”的当

①缅甸新闻报道，《镜报）２ＯＯ３年８月３１日，第１版。

②缅句新闻报道，《缅句新光报）ｚＯＯｓ年５月２７日，第１版。

③米良：《东盟国家宪政制度研究》，昆明：云南大学出版社，２００６年，第１３５页。

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云南大学学报法学版

选议员，致使民盟推出国民大会。缅甸制宪进程再次

受阻。１９９７年东南亚金融危机也波及到已经加入东

盟的缅甸。缅币大幅贬值，外国投资骤减，对外贸易

萎缩，外汇储备剧降，丹瑞军政府面临着自１９８８年军

政府执政以来最严重的危机，但由于缅甸连续几年农

业获得丰收。到２０００年基本恢复了国内的金融秩

序，从而保持了缅甸秩序的稳定。此时“民盟”与军

政府的关系亦有所缓和，双方于２０００年１０月开始接

触，就新宪法的制定、军队在国家政治生活中的地位

和作用以及成立过渡政府等问题进行对话，历时一年

有余，但没有取得实质性进展。

第三，２００２年到２００５年，缅甸高层出现突变，缅

甸制宪进程再次遭受挫折。２００２年３月，缅甸政治

高层出现新的波动，军政府宣称前总统吴奈温的女婿

吴佐埃温及其三个儿子涉嫌阴谋政变，３月７日逮捕

了他们，并于同年９月２７日被处以死刑，同时把吴奈

温及其长女杜钦姗达温软禁在吴奈温的住所。事情

发生后，丹瑞主席指责吴奈温的独裁政权致使国家

１９８８年陷入混乱。已经９１岁的吴奈温实在经受不

了如此沉重的打击，与２００２年ｌ２月５日病逝于家

中，两小时后即被匆匆埋葬，葬礼没有一位缅甸领导

人参加。至此，丹瑞彻底清除了吴奈温对于军队和国

家的影响，巩固了自身和军政府的统治。２００３年，

“民盟”和军政府关系再次恶化，由要求军政府兑现

１９９０年大选结果，军政府采取果断措施，再次软禁了

昂山素季等民盟领导人。迫于国内外形势的压力，

２ｏｏ３年８月３０日，缅甸总理钦纽提出了缅甸民主化

进程的“七步路线图计划”，军政府再次稳住阵脚，缅

甸外长吴奈温在参加在曼谷举行的“缅甸民族和解

国际支持论坛”上宣布，缅甸将在２００４年召开国民大

会并制定新宪法，稳步推进缅甸的“七步路线图计

划”。２００４年５月１７日，缅甸召开国民大会，但由于

“民盟”的抵制使该次会议无果而终。此时，“和发

会”主席丹瑞和副主席貌埃同总理钦纽之间矛盾激

化，１０月ｌ９日，丹瑞大将发布公告，宣布总理钦纽上

将因健康原因及日起退休，由梭温中将接替其总理职

务，同时宣布了一系列部长的任免。钦纽势力的被清

洗使缅甸军政府丹瑞主席的统治地位更加巩固。

２００５年２月１７日，缅甸制宪国民大会在仰光复会，

由于反对党“民盟”和掸邦民族民主联盟等三个政党

拒绝参加，导致这次会议仍未确定出制宪原则细则。

第四，２００５年至今，缅甸军政府的统治得到巩固

后，采取了逐步推进制宪进程的策略，缅甸新宪法终

以诞生。２００５年１１月，缅甸军政府迁都之内比都。

至此，缅甸高层空前团结，以丹瑞为核心的军政府的

更加巩固，随即开始新宪法制定的准备工作。

２００７年９月，“和发会”宣布完成了新宪法制定的准

备工作。在军政府正着手召开制宪大会时，就在９月

爆发了引燃油提价而导致的“袈裟革命”，即成千上

万名僧侣身披黄色袈裟，上街示威，他们打出“改善

民主”、“实现民主和解”等政治口号，这次活动对缅

甸的制宪进程有一定影响。袈裟革命随后被军政府

采取强硬手段平息。２００８年２月９日，缅甸国家电

台对外宣布，缅甸将于５月举行新宪法全民公决，

２０１０年根据新宪法举行多党制大选。这是世人看到

了缅甸新宪法问世的曙光。２００８年５月２日，缅甸

南部遭受强热带风暴袭击，受灾人数超过全国人口一

半，遇难人数超过ｌ２万，这又是军政府必须面对影响

制宪进程的又一次考验。令人庆幸的是，缅甸军政府

依然进行了新宪法的全民公决，并于２００８年５月２６

日宣布，新宪法在全民公决中通过。

综上所述，缅甸新宪法实在缅甸军政府领导人数

次更迭，反对党“民盟”等数次示威以及国内金融危

机与自然灾害中缓慢前行的。新宪法之所以能在今

年通过，至少说明“在缅甸政坛的主导地位暂时

无法撼动，政治僵局近期难以打破，缅甸国内局势将

基本保持稳定，国际社会难以对缅甸军政府采取有效

的一致行动”①。同时也说明，经过年的执政，缅甸军

政府的执政经验在逐步走向成熟。

（二）欧美的经济制裁使缅甸经济长期疲于应付

人民生计，是缅甸宪法迟迟不能出台的重要原因。

１９９０年，“民盟”赢得缅甸大选，但缅甸军政府拒

绝交权，致使美国等西方国家支持的“民盟”领导人

昂山素季无法上任，为此美国撤回驻缅大使，对缅甸

经济制裁的范围进一步扩大，制裁措施也愈来愈严

厉。１９９３年，美国政府支持美国一些社团和一些流

亡美国的缅甸反对派组织共同组建了“撤离缅甸联

盟”。在该组织的鼓动下，百事可乐公司、苹果公司

等美国大型跨国公司纷纷从缅甸撤资，给缅甸经济带

①李晨阳：《缅甸内政外交：２００４年回顾与２０５年展望》，《东南亚纵横）２００５年第２期，第２１－２２页。

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论缅甸政局的发展前景

来重大影响，致使缅甸成千上万工人失业而流落街

头。１９９７年，美国进一步加大制裁，包括终止援助计

划、禁止军售、不给与缅甸优惠的关税政策、反对给予

缅甸多边贷款、禁止本国公司到缅甸投资等。２００３

年，美国布什政府通过对缅制裁行政令，禁止从缅甸

进口，冻结缅甸政府在美资产，禁止缅甸高官入境，禁

止到缅甸投资及对缅甸提供贷款及技术援助等，目的

是通过对缅经济上的制裁迫使军政府交权给“民

盟”。２００４年，美国再次加大了对缅甸的是压力度，

延长对缅全面封锁制裁。２００７年９月１８日，缅甸僧

侣爆发大规模示威游行，抗议政府提高油价，引发双

方流血事件。其后布什政府立即于２００８年９月２７

日签署行政命令，宣布对缅实施新的制裁措施。，并强

烈要求中国停止向缅甸提供军事援助，同时还要求日

本停止对缅甸进行经济援助。在美国的影响下，欧盟

诸国对缅甸也加大了制裁力度。１９９６年，欧洲议会

发表声明，一致要求欧盟国家“响应昂山素季有关欧

盟应终止与缅甸的贸易、旅游及投资等一切联系来对

缅甸现政权实施经济制裁的要求”①。２０００年，欧盟

冻结了缅甸主要现任和前任军政官员在欧盟国家的

存款，并拒绝与缅甸签订合作协议，以继续维持对缅

甸的经济制裁。２００６年，欧盟继续对缅甸采取经济

制裁，而缅甸在自己的内政受到干涉时也表现得毫不

妥协，双方继续维持一种对抗的状态。②此外，美国

和欧盟还利用联合国和东盟施压，如２００７年联合国

大会期间，东盟九国外长发表罕见的强烈声明，对缅

甸军政府武力镇压游行示威者表示不满。

众所周知，缅甸的经济发展水平本来就不高，交

通、能源以及基础设施落后，资金短缺，技术水平很

低，机器设备和原材料严重依赖进口。美国和欧盟的

经济制裁无疑是缅甸的经济雪上加霜。尽管缅甸军

政府一直在努力消除经济制裁对缅甸产生的不利影

响，如积极开展同中国、印度和泰国的边境贸易，但缅

甸的对外贸易一直没有恢复到美国等国家加重制裁

前的水平。正因如此，为了与美国、欧盟等国家的干

涉相对抗，缅甸对“民盟”采取坚决打压措施，加上疲

于应付国民生计而无暇顾及制宪问题，所以新宪法迟

迟不能出台。反过来说，正是由于美欧的连年制裁，

缅甸军政府意识到缅甸经济已经受到严重挑战，为了

缓解国内的经济压力，缅甸军政府才顺应时势的在今

年通过了新宪法。

三、缅甸制宪后的前景预测

缅甸新宪法在军政府经历２０年风风雨雨的艰辛

历程，终于在２００８年落定沉埃。缅甸新宪法的出台

不仅是缅甸政治生活中的一件大事，而且也是令世界

各国所瞩目，那么它将对未来缅甸的未来发展有何影

响呢？

首先，缅甸新宪法的颁布，有利于军政府缓和国

内矛盾，进一步推动缅甸政治的民主化进程，但军政

府在缅甸政治生活中的主导地位短期内很难改变。

自从１９９０年大选“民盟”获胜以来，缅甸政治舞台上

呈现三足鼎立的局面：军政府、反对党和各少数民族

力量，谁也吃不掉谁，但军政府力量最强。原因如下：

缅甸军政府虽然不得人心，但掌握着军队的领导权，

并且在联合国仍代表着缅甸联邦；昂山素季领导的全

国民主联盟，由于在１９９０年大选中大获全胜。国内深

得民心，国外又获得美国、欧盟等国际力量的支持；各

少数民族领导的武装力量和非武装力量，合法或非正

式的统治者当地的民族地区，他们大多拥有自己民族

的军队，虽然数量上无法与军政府抗衡，但由于占有

地利优势，加上深得少数民族人民的支持，所以也很

有实力。在这种政治形势下，“民盟”等反对党强烈

要求军政府交权，少数民族力量也要求分权，而缅甸

军政府一直以“先制宪，再交权”的方针来拖延交权

的时间，为此军政府在国内政治生活中举步维艰。在

进行十几年的对立和斗争后，三方均认识到只有相互

妥协才能割取其利，才能缓和国内国际矛盾，使自己

利益达到最大化。例如去年民盟领导人昂山素季说

过：“南非白人和黑人的分歧那么大，最终都能达成

协议，消除了种族隔离，而缅甸与反对派的分歧

要比南非小得多”③。她还说：“所有缅甸人享受基本

自由，是民主的主要突破口”④。这些言论都是“民

盟”与军政府寻求妥协的表现，已经有其原来坚持的

“毕其功于一役”改为以渐进方式实现缅甸民主。军

政府对此亦是心知肚明，先于２００３年提出实现政治

①陈明华：《当代缅甸经济》，昆明：云南大学出版社，１９９７年，第２Ｍ页。

②王士录：《东南亚报告》（２００６－２０Ｏ７），昆明：云南大学出版社，２００７年，第１０１页。

③林锡星：《全球背景下的缅甸政治危机》，《东南亚研究）２００８年第１期，第１４页。

④Ｂｅ￣ｉｌＬｎｔｎｅｒ ａｎｄ ＣｈｕｇＭａｉ：“Ｔｈｅ Ｐｒｏｏｆ ０ｆＴｈｅ Ｐｕｄｄｉｎｇ”，ＦａｒＥａｓｔｅｒｎ Ｅｃｏｎｏ￣ｃ Ｒｅｖｉｅｗ，ＨｏｎｇＫｏｎｇ，ＮＯ．１４，Ｍａｙ ２００２．

１Ｏ７

云南大学学报法学版

民主的“七步路线图”计划，又于２００８年５月通过缅

甸新宪法草案，同时宣布缅甸将于２０１０年举行多党

制大选。这一方面兑现了军政府“先制宪，再交权”

的诺言，另一方面也提高了军政府在缅甸人民心目中

的形象。所以缅甸新宪法的制定，至少让反对党、少

数民族力量和缅甸人民知道，军政府执政依然要实行

民主而不是独裁。而“民盟”等反对力量也认为军政

府已经向他们妥协，至少从心理上讲比较平衡，毕竟

自己多年的斗争没有白费。但我们也应当清醒地看

到，新宪法是在军政府的一手导演下通过的，其内容

也体现了维护参政和军队在国家政治生活中的

地位。军政府自１９８８年上台以来，与国内绝大多数

少数民族地方武装达成了和解，扶植了亲军政府的群

众性政治组织“联邦巩固和发展协会”（简称“巩

协”），该协会发展极为迅速，至目前成员已达２０００

多万，成为缅甸国内最大的群众性自治组织，这就以

强势压倒了“民盟”为主的反对派，巩固了军政府的

统治地位。军政府由于有“巩协”的支持，才会在去

年的“袈裟革命”中迅速稳住阵脚，才会使今年的新

宪法顺利高票通过。因为新宪法的一些内容历来为

“民盟”所坚决反对，如国家总统又具有军事背景的

人担任；军队在各级议会中有２５％的不经选民选举

产生的议会代表名额；缅甸军队最高司令在国家陷人

危机时可以接管国家政权；在执行公务时所采取

的任何行动，都免遭起诉；修改上述条款须经联邦议

会全体会议７５％以上同意，并且在全民公决半数以

上通过等，最后的修改条款实质上是只有得到军方议

员的支持才可能实现。这充分说明军政府在缅甸的

国家政治生活中起着主导作用，即便到２０１０年进行

全国大选，只要不发生军队高层的内讧或者是外国出

兵彻底推翻缅甸军政府的情形，军政府的主导地位依

然难以撼动！尽管一些外国媒体军政府的承诺可能

是“画饼充饥”，但笔者认为即使军政府是在“画饼”，

也说明了缅甸政局的两大问题：一是军政府之所以能

够“画饼”，说明他依然在主宰着缅甸政局；二是军政

府之所以要“画饼”，也说明它正在循序渐进的实施

民主改革。因此缅甸新宪法的制定，不仅缓和了军政

府与国内各派势力的矛盾，而且也使缅甸政治民主向

前跨越了一步，尽管这仍与美国为首的西方国家所想

象的“民主缅甸”相差甚远。

其次，缅甸新宪法的出台，有利于军政府缓和与

】０８

美国、欧盟等发达国家之间的矛盾，使缅甸经济尽快

恢复元气，但依靠自身大力发展本国经济和对外贸易

仍应是军政府发扬的主旋律。自从１９９０年“民盟”

在大选中获胜而无法取得政权以来，美国就以缅甸

“侵犯人权，压制民主”为借口对其施行长达２Ｏ年的

经济制裁；欧盟、加拿大、澳大利亚等国均步美国之后

尘，对缅甸实行了不同程度的贸易和经济制裁，日本

和印度也间或制裁；全球范围内的人权组织提出抵制

缅甸商品。屋漏偏逢连阴雨，今年５月缅甸又发生了

百年不遇的“飓风海啸”自然灾害，使本来就举步维

艰的缅甸经济又遭受致命一击。所有这些难题都考

验着军政府的执政能力。一个政府，无论他是通过什

么手段上台执政，也无论他的统治是否有合法性根

据，一旦他掌握了一个国家的政权，他都会千方百计

树立自身在民众心目中和国际上的良好形象；它都会

通过发展经济让国民获得实惠，通过维护主权来展示

自身的管理能力，否则这个政府的统治是很危险的，

换句话说，它的垮台只是时间问题。缅甸军政府自从

１９８８年登上缅甸政治舞台以来就一直面临自身统治

是否具有“合法性”的挑战，所以２０年来军政府一直

致力于发展国家的工农业生产并取得较为理想的成

绩，国民总值年增长率超过１０％，在东盟国家中保持

了较高的增长率。但由于对外贸易受到欧美等国的

制裁却一直徘徊不前。在此种情况下，缅甸军政府审

时度势，于今年５月通过新宪法，一方面回应了欧美

等国要求缅甸实行政治民主的要求，另一方面也使寻

求减少甚至消除外国经济制裁的突破口，以谋求缅甸

经济快速发展，尽快摆脱最不发达国家的帽子。但

是，任何事物都具有两面性。军政府设法改善与美

国、欧盟的关系以利于本国对外贸易的增加，这是值

得肯定的；但是缅甸虽然通过了新宪法并承诺在

２０１０年举行大选后还政于民，美国等西方国家也不

会轻易就取消对缅甸的制裁，因为毕竟缅甸军政府还

在执行专制统治，离他们所期望的民主国家还相

距太远。鉴于此，缅甸军政府必然洞察秋毫，在未来

几年的经济发展规划中，首先会紧紧依托东盟。因为

２００７年１１月，《东盟宪章》已经签署，作为东盟成员

国的缅甸，也必须履行自己应当承担的义务和享有应

当享受的权利。缅甸可以东盟作为对外贸易的平台，

扩大对外贸易的数量以增强自身的经济实力。其次，

缅甸极可能会继续保持与中国和印度的对外贸易关

论缅甸政局的发展前景

系，利用本国的自然资源优势，以弥补中印两国能源

的不足，这是三方利益的趋同性使然。第三，在保证

前两者的对外贸易基础上，逐渐改善与美国、欧盟等

发达国家的关系，以利于推动本国对外贸易的增长，

赚取更多外汇。当然，军政府发展国内经济的步伐也

不会放松，因为对外贸易的成功取决于不同国家间的

利益所向，其中很多因素是本国难以操控的；但国内

经济则不同，军政府可以通过积极地宏观调控使之达

到良态发展。众所周知，缅甸具有发展农业的生产的

有利条件，可耕地面积占全国土地面积的２７％；缅甸

石油、天然气和矿产储量丰富；缅甸森林面积占全国

总面积的５７％，是名副其实的“森林之国”。①这些

有利条件，为军政府大力发展本国经济奠定了基础。

军政府只有大力发展国内经济并尽力开展对外贸易，

才能使缅甸尽快走出经济泥潭，才能维持国内稳定，

才能抵制美欧的制裁。所以缅甸新宪法的制定，对缅

甸经济发展是一个突破口，军政府必然不会错过此等

良机。

第三，缅甸通过新宪法，有利于缅甸改善与美国、

欧盟等国的外交关系，但缅甸仍然会继续推行以前的

“大国平衡”的外交政策。缅甸今年顺利通过新宪法

草案，至少是暂时顺应了美国等西方国家要求缅甸实

行民主改革的要求，军政府必然会专著这个千载难逢

的良机，改善与美欧等发达国家的关系，要求他们取

消对缅甸的制裁。当然缅甸军政府也深知，美欧也不

会完全按照自己的外家意图行事，为了维护缅甸的国

家利益，军政府必定继续奉行独立自主的外交政策。

因为二十年来，缅甸政府饱受美欧的制裁，其对

外关系主要是围绕东盟、中国和印度展开的。显而易

见，缅甸实施地缘外交政策的目的，就是为了对付西

方的制裁和封锁，不断加强与世界各国的联系，巩固

争权的长期统治。为了实现这个外交的总目标，

缅甸于１９９７年加入东盟，改善了与东盟成员国的关

系。尽管由于本国的民主进程问题，缅甸与东盟亦有

冲突和矛盾，但双方也有利噢意的趋同性，即缅甸可

以依靠东盟这个平台来改善自身鼓励的外交局面并

有利于开展对外贸易，而东盟如果置缅甸于不顾，一

味投合美欧等国，那么中南半岛的不稳定局势就会增

加。正如东盟秘书长王景荣所说：“缅甸有１３５个民

族，缅甸问题必须控制在境内解决，否则复杂的民族

问题可能会因为统治的结束而使缅甸演变为另

一个南斯拉夫，导致东南岩地区动荡不安”②。这是

东盟不愿意看到的结果。缅甸与中国的外交关系一

直呈现良好的发展势头，上世纪９Ｏ年代中期缅甸曾

实行“一边倒”的对华外交政策；但西邻印度为了使

缅甸脱离中国的势力范围，调整了过去的“民主和自

由主义”的对缅政策为“现实主义”政策，积极开展对

缅的外交关系和对外贸易合作。这也正中缅甸下怀，

缅甸既防止了中国对他的全面控制和影响，又打开了

对外关心的新局面，利用印度、东盟等力量抗衡中国，

从而逐步形成了缅甸“大国平衡”的外交政策，因为

缅甸人深知，这符合面的利益。所以，新宪法的通过

可能会促使缅甸与美欧的外交关系有所改善，但缅甸

的总体外交政策短期内不会有太大改变。

综上所述，缅甸新宪法的制定是缅甸军政府执政

２０年来开天辟地的大事件。它不仅能够缓和国内各

派势力的政治纷争，而且可以争取一个有利于缅甸经

济发展的国际环境，同时也向世人昭示了缅甸实现政

治民主的曙光。当然在未来几年中，缅甸军政府仍将

主导缅甸政治和民主的进程，也必然要大力发展经济

和对外关系，以缓和国内外矛盾和提高自身经济实

力。因此，缅甸的未来政局走向究竟如何，还值得学

界同仁继续关注。

（责任编辑米良）

①王全珍：《缅句军政府长期执政之原因探析》，《东南亚之窗）２００７年第２期，第１５页。

②贺圣达、李晨阳：《缅甸》，北京：社会科学文献出版社，２００５年，第３７５页

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