加州地震

中国巨灾保险制度该如何构建

中国应当借鉴国际经验，建立相关的巨灾保险管理机构，设置如美国、日本等国家分层型

的赔偿机制，在商业保险公司的赔偿层次中发挥监督管理作用，而不直接干预承保理赔的

流程，同时给予商业保险公司更多政策与税收优惠，增加其参与的积极性。对于超出商业

保险公司赔付能力的重大损失，政府则应做好最后保障人的角色。

中共十八届三中全会提出要完善保险经济补偿机制、建立巨灾保险制度后，中国保监会

表示会尽快制定巨灾保险方案，充分利用保险手段来完善巨灾风险的经济补偿机制。中

国幅员辽阔，地质地貌种类较多，这也就决定了中国成为世界上自然灾害较为频发的国家之

一。从2008年南方罕见的特大雪灾、汶川地震，2010年玉树地震、浙江省舟山市特大洪

涝泥石流自然灾害，到今年新疆、四川、云南等地持续不断的地震灾情，国家财产和人民

生命安全都遭受了巨大的损失。由于没有完善的巨灾风险分散机制和巨灾保险制度，这些

损失绝大部分只能由政府承担，给国家财政造成很大的冲击。以2008年的汶川地震为

例，在这场损失超过8000亿元的特大地震中，保险赔付金额不到20亿元，占总损失额的

比例不到1%，而且其中绝大部分的赔付都是人身险赔付，财产险公司对房屋遭受地震的

风险不予承保。比较而言，美国桑迪飓风巨灾事故中保险的赔付达到了经济总损失的50%

以上。因此，推出并建立完备的中国巨灾保险体系非常必要。尽管早在2013年9月，

中国保监会已经批准在云南省和深圳市进行巨灾保险试点，云南省试点地震巨灾保险，深

圳市试点综合性的巨灾保险，但这距建立完善的巨灾保险制度还有很长的路要走。后文我

们将在巨灾风险分析和国外经验借鉴基础上，尝试提出中国建立巨灾保险制度的一些建议。

巨灾风险的特点巨灾风险是指巨灾事故发生的客观不确定性。按照发生原因的不同，巨

灾风险可分为自然灾害风险和人为灾害风险。前者多指如地震、海啸、飓风等自然不可抗

力给人民生命财产带来的损失，而后者则指与人类活动有关的巨灾风险，例如重大火灾、

爆炸、空难等特大灾难；按照发生频率的不同，可以分为常态巨灾风险和异态巨灾风险，

前者指灾害在一年中偶有发生，但依旧无法准确预测，而后者则指在较长一段时间内一般

不会发生，但一发生就将造成重大损失的风险。巨灾风险一般具有如下几个特点：（1）

巨灾发生频率较低且无法准确预测。巨灾的发生频率低导致相关巨灾风险数据库不够规模，

难以对巨灾发生做出准确预测。（2）巨灾一旦发生，影响范围广，损失规模大。巨灾风险

事故一旦发生，同一时间大范围的标的物都有遭受重大损失的可能性，如2008年的南方

雪灾，影响范围就横跨几个省，近百万人受灾。（3）地域不同决定所面临的巨灾风险不同。

例如中国的四川盆地、甘肃、云南、新疆等地处于大陆板块交界处，地震频发，相比较而

言，位于平原地带的北京、上海、河南等省市发生大规模地震的风险很小。（4）不是理想

的可保风险，保险公司多将其列为除外责任。面对世界范围内越来越频发的各类巨型灾

害，国家内与国家间都在尝试各种各样的巨灾风险处理方法。大体上可以分为两种：一种

是通过行政手段处理，如国家财政补偿、国际援助等；另一种是通过商业途径解决，如巨

灾保险、巨灾再保险、巨灾风险证券化等。目前，中国应对巨灾风险基本是靠第一种方式。

随着财政负担加重和以巨灾保险为主要模式的商业途径越来越成为各国应对巨灾的主流方

式，我们非常有必要探讨中国的巨灾保险制度。

国外巨灾保险制度比较巨灾风险是一个世界性问题，许多国家都有潜在遭受巨灾的风

险。目前，国际上一些发达的国家已经建立了较为成熟的巨灾保险体系。这其中比较有代

表性的国家如美国、加拿大、英国、法国、德国、新西兰和日本。分析比较相对成熟的巨

灾保险体系，对当今中国建立符合国情的巨灾保险制度将提供有益的参考，很有借鉴意义。

1.美国的巨灾保险体系美国的巨灾保险体系主要由三部分构成：美国洪水保险制度、美

国地震保险制度和美国农业巨灾保险制度。（1）美国洪水保险制度美国的洪水保

险计划（NationalFloodInsuranceProgram，NFIP）可以说是国际范围内最早的巨灾保险模

式，该计划主要由联邦保险管理局和商业保险公司参与，但两者地位并不对等，联邦保险

管理局是整个计划的核心，而该管理局隶属于美国国土安全部，对整个计划的运行进行监督

管理，而商业保险公司在其中仅扮演代理机构的角色。因为商业保险公司具有政府机构

所无法比拟的营业网点多、覆盖范围广的优势，所以联邦保险管理局就与商业保险公司签

署了“WriteYourOwner”计划，商业保险公司帮助联邦保险管理局代理出售洪水保险保单，

但不承担其中的保险责任。洪水保险计划的赔偿资金主要来自美国洪水保险基金和国家财

政，一旦出现保险赔付，该部分资金将会转移给代办该业务的商业保险公司，由商业保险

公司赔偿投保人的损失，当保险资金不足时，再由国家财政赔偿其余部分。（2）美国

地震保险制度美国的地震保险具有明显的区域性特征，最为有名的模式是美国加州地震

保险，加利福尼亚州是地震的高发地段，加州政府为了分散地震所带来的巨灾风险，组织

成立了加州地震保险局（CaliforniaEarthquakeAuthority，CEA）。与联邦保险管理局相似，

加州地震保险局也是整个州开展地震巨灾保险的核心机构。但其与美国的洪水巨灾保险

还是存在一些不同之处：美国政府并不会对该州的巨灾保险计划提供任何资金支持，所有

的巨灾赔付都由州政府自行承担，加州政府一方面通过保费收入和保险资金投资等方式积

累巨灾保险基金，另一方面向参与该计划的商业保险机构提供贷款、税收优惠和资金支持，

以吸引更多的商业保险机构加入其中，提高运作效率、分担运营风险。（3）美国农业

巨灾保险制度美国农业巨灾保险的发展经历了“政府-市场-政府和市场相结合”三个阶

段。农业巨灾保险体系成立之初建立了联邦农作物保险公司（FederalCropInsurance

Corporation，FCIC），该机构隶属于美国农业部，主要负责运营与管理农业巨灾风险与农

业再保险，随着农业再保险业务发展，目前FCIC已经允许个人与商业保险公司直接参与，

代理运营农业巨灾保险与农业再保险业务，形成了政府和市场合作的模式。政府在商业

保险机构运营巨灾保险时给予了大力的政策与资金支持，如对农业作物免予征收农业税、

联邦农作物保险公司所支持的再保险公司为经营农业巨灾保险的商业保险公司提供相当比

例的再保险与超额损失再保险，并通过资本市场进一步分摊风险。2.日本的巨灾保险体

系日本的巨灾保险体系主要由两部分构成：日本地震巨灾保险制度和日本农业巨灾保险

制度。（1）日本地震巨灾保险制度日本为岛国，地处海洋地震活跃带，经常遭受地

震的困扰，可以说较为频繁的地震灾害推动了日本地震巨灾保险业务的发展。日本再保险

株式会社（JapanEarthquakeReinsuranceCompany，JER）在日本巨灾保险体系的构建过程

中发挥了十分关键的作用。日本地震保险制度的一大特点是其企业地震保险与家庭地震

保险是两套不同的运营模式。对于企业地震保险，日本政府采用的是完全商业化的做法，

对于面临地震损失风险的企业，可以向

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商业保险公司投保地震保险，商业保险公司则通过再保险等方式再次分散风险。JER并不

参与到巨灾保险的运营过程当中，其职责仅是对商业保险公司、再保险公司的资质进行审

核，以及对运营过程进行监督。而日本的家庭地震保险则采用的是政府机构与商业保险

公司合作的方式。其大体的运作流程如下：首先，以家庭为单位向商业保险公司投保，而

后商业保险公司向JER进行全额的再保险投保，随后再保险公司将所收保费的一部分与

原商业保险公司签订协议，实际上相当于再次的再保险，剩余保费则形成巨灾保险基金。

在赔付时，JER设置了两个金额线：A线与B线，低于A线时，由商业保险公司承担；

当在A、B线之间时，由商业保险公司与JER各承担一半；当超过B线后，绝大部分赔

款责任由JER和日本政府承担。（2）日本农业巨灾保险制度总体上来看，日本的

农业巨灾保险是政府包办的，农民只需缴纳少量的保费便可享受全额的保障，政府财政在

其中起到了主导性的作用。日本农业保险组织结构由村一级农业共济组合、县一级农业共

济组织联合会、农业共济再保险特别会计处、农业共济基金会四部分组成。在这种模式下，

政府对农作物的保障不单单限于巨灾发生之后，还附带有农业补贴、农产品价格保证、农业

信用贷款等优惠措施和技术支持，在有效管理国内农业巨灾风险的同时，也促进了本国农业

的发展。3.欧洲典型国家的巨灾保险体系美国和日本开展巨灾保险的模式得到了许

多国家的借鉴和效仿，但两个国家在投保强制与否、政府是否承担无限责任问题上都采用

了较为灵活的方式。相比较，欧洲部分国家在巨灾保险问题上的处理则略显不同，并探索

了一条适合本国国情的巨灾保险体系。（1）英国的市场化运作模式英国的巨灾保险

使用的是纯粹市场化的运作模式，所有的巨灾保险业务完全由商业保险公司提供。通常情

况下，商业保险公司面对巨灾风险巨大的压力与风险分散乏力的状况，对承保巨灾风险积

极性不高。为此，英国政府虽然不参与整个巨灾保险的运营工作，但其向商业保险公司

做出了一系列让他们打消顾虑的承诺。例如，英国政府制定的《洪水保险供给准则》（以

下简称《准则》）中就要求英国政府要参与防汛防洪工程的建设，并向保险公司保证工程

抵御洪水的可靠性，同时承担后续工程的维护与更新工作。《准则》的出台对于商业保

险公司来说无疑是一种无形的保障，成功打消了他们的承保顾虑。同时，英国的巨灾保险

采取强制保险的形式，当地居民在购买相关财产保险产品的同时，也同时购买了巨灾保险，

但民众在购买巨灾保险时具有选择承保商业保险公司的权利。（2）法国的政府承担无

限责任的巨灾保险体系法国以政府财政作为担保，强制全民必须参与巨灾保险，且政府

承担无限赔偿责任。这样的运营模式无疑让政府承担了巨大的风险，但法国政府也有其应

对的策略。首先，政府享有衡量和认定巨灾风险的权利，这就避免了在巨灾风险界定方

面存在的漏洞；其次，法国政府采取合作互助的形式，在政策上对承保巨灾保险的商业保

险给予税收优惠、财政补贴以及无限担保，鼓励商业保险公司承办巨灾保险业务，为政府

分担风险；再者，法国政府还建立了诸如农业保险合作基金、全国农业灾害保障基金、重

大自然灾害预防基金等巨灾基金，为巨灾风险面前的国家信用提供足够的资金支持。中

国巨灾险构建建议基于对国际巨灾保险模式的比较分析，结合国情，我们对中国构建巨

灾保险制度提出几点建议。首先，中国应该采取政府和市场相结合的巨灾保险制度。

新中国成立以来，中国的商业保险行业已经取得了长足的进步，商业保险公司营业网点多、

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覆盖范围广，资金积累规模大，风险管控技术日益增强，有条件也有义务去开展巨灾保险业

务，充分发挥保险的经济补偿和社会管理职能，为政府分担压力，这也符合当今世界巨灾

保险发展大方向的要求。其次，巨灾保险不单是事后的经济补偿，更应当是事前的防灾

防损。国外的经验告诉我们，政府希望商业保险公司参与到巨灾风险的承保过程中来，

一定要在防灾防损方面付出努力，打消商业保险公司的承保顾虑。如果仅仅让商业保险公

司在巨灾保险体系中担当赔偿人的角色，轻则削弱商业保险机构承保的积极性，重则出现

偿付能力不足，影响国内保险业市场的健康发展。其三，建立巨灾保险体系，必须有完

善的法律法规支持。立法是对一个国家政策方针顺利实施最有力的保障。上述介绍的各

国开展巨灾保险无不有完善的立法作为后盾。例如，美国的洪水巨灾保险体系中，就制定

了《全国洪水保险法》、《洪水保险改革法》、《联邦洪水保险法》等一系列与洪水保险

相关的法律法规，在法律上给予巨灾保险最大限度的支持。中国建立巨灾保险的呼声已

久，但还没有一部与巨灾保险相关的法律条文出现，想要建立健全巨灾保险制度，法律制

度建设必须跟上甚至先行。其四，寻求政府与商业保险公司合作的平衡机制。要想建

好政府和市场合作的巨灾保险模式必须创建政府与商业保险机构的平衡机制，商业保险机

构不能仅仅作为“代办机构”的角色。商业保险机构除了发挥网点优势之外，更应当利用自

身的专业优势承接巨灾保险业务，而商业保险机构真正承保巨灾保险业务，也有助于推动中

国保险市场专业化与国际化的步伐。政府应当借鉴国际经验，建立相关的巨灾保险管理

机构，设置如美国、日本等国家分层型的赔偿机制，在商业保险公司的赔偿层次中发挥监

督管理作用，而不直接干预承保理赔的流程，同时给予商业保险公司更多政策与税收优惠，

增加其参与的积极性。对于超出商业保险公司赔付能力的重大损失，政府则应做好最后保

障人的角色。最后，政府与商业保险机构必须寻求多途径分散风险的手段。巨灾风险

事故一旦发生，单靠商业保险公司与政府财政进行赔付保障是远远不够的，必须寻求多途

径的分散风险方法。对于商业保险公司来说，一方面最大限度地细分风险，降低估损偏差太

大给承保机构带来的损失；另一方面要考虑通过国内国际再保险分保、巨灾风险证券化等途

径进行风险的分散。对于政府来说，相关机构应当通过税收转移、财政补贴等途径筹集

资金，建立巨灾保险保障基金，甚至对于不同类别的巨灾可以分别成立基金，分类、独立、

根据基金性质专业化管理，确保保障基金保值增值。