铁路合作组织

2020/03CHINARAILWAY

境外铁路合作项目管理实践与探索

宋剑，孙玉兰

（中国铁路国际有限公司，北京100844）

摘要：在共建“一带一路”框架下，境外铁路合作项目的建设不同于一般商业铁路项目，双

方合作遵循共商共建共享的黄金法则，对深化推动基础设施互联互通具有促进作用。概述境外

铁路合作项目的特征，以在建的中老铁路、雅万高铁、中泰铁路、匈塞铁路、巴基斯坦拉合尔

轨道交通橙线项目为例，分析项目建设过程中面临的主要困难和挑战，研究提出主要问题的解

决方案，以促使合作项目走深走实。

关键词：境外合作；铁路“走出去”；项目管理

中图分类号：U215；TU721+.2文献标识码：A文章编号：1001-683X（2020）03-0017-05

DOI：10.19549/.1001-683x.2020.03.017

0引言

“一带一路”倡议提出6年来成绩斐然、硕果累累，

已成为当今世界广泛参与的国际合作平台和普受欢迎

的公共产品［1］。共商共建共享这一黄金法则得到国际

社会广泛认同，沿线国家的发展战略得到很好对接。

铁路是设施联通的重要组成部分，实现“一带一路”

倡议中的设施联通，不仅给中国铁路“走出去”带来

新的历史机遇，也给中国铁路建设管理者提出历史性

问题和挑战。中国国家铁路集团有限公司作为铁路

“走出去”企业层面的“牵头人”，深入推进中老铁路、

雅万高铁、中泰铁路、匈塞铁路、巴基斯坦拉合尔轨

道交通橙线项目，面对建设管理中遇到的困难，勇于

探索、大胆实践［2］。

1境外铁路合作项目的特征和挑战

1.1项目特征

境外铁路合作项目是在共建“一带一路”框架下，

我国与项目国相互支持、共同推进、福及双方的铁路项

目。境外铁路合作项目的主要特征为：项目所需的主要

资金由中国金融机构提供政策性融资支持，项目建设过

程一定比例的产品设备和服务源于中国，建设模式一般

为EPC或BOT，主要承包商为中国企业或中外企业组成

的联营体，招投标模式为议标或公开招标［3-4］。

1.2挑战

在项目实施过程中，中国企业面临新的挑战，主

要表现在政治、经济、社会、技术、环境、法律等6个

方面［5-6］。

1.2.1政治方面

在“一带一路”框架下，铁路合作项目通过政府双

边或多边机制推动取得一定进展。但同时要看到政治风

基金项目：中国铁路总公司科技研究开发计划项目（2018F023）

第一作者：宋剑（1963－），男，正高级工程师。E-mail：

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险是最具威胁性的，特别是政治生态混乱、政策变动风

险、限制性政策、国家公共安全，以及针对中资企业的

制裁和打压。例如，2014年墨西哥城—克雷塔罗高速

铁路项目进行国际招标，先是宣布中国铁建股份有限公

司牵头的国际联合体中标，可是短短几天内，墨西哥总

统决定撤销招标结果，并择日重新招标。此前巴西、阿

根廷都提出过高铁项目招标，但前后几次招标的投标情

况都大同小异，要么只有1家企业或联合体投标，要么

索性连1家投标的都没有，最终招标都中断了。东南亚

国家政权更迭频率较快，一旦换届，都会对正在推进的

合作项目产生重大影响。2018年5月，马来西亚新总理

马哈蒂尔·穆罕默德上任后，要求对中国交通建设股份

有限公司正在建设的马来西亚东海岸铁路项目进行重新

审核，并叫停了项目。墨西哥高铁事件以及与日本在东

南亚市场上的高铁项目争夺中都掺杂着一定的政治因

素，委内瑞拉高铁项目烂尾则是由东道国经济危机造成

的。所以说从竞标到施工，具有政治色彩的大型工程承

包项目都易受到政治或经济风险事件的冲击。

1.2.2经济方面

一是铁路建设物资匮乏。项目国工业基础薄弱，经

济总体欠发达，铁路配套产业支持不足，建设物资主要

依靠周边国家或从中国进口。用于塞尔维亚铁路的钢

轨、道岔从波兰等国家采购。中老铁路的钢材以及铁路

专用物资和防水材料依靠中国进口，水泥来自中国、老

挝、越南、泰国。二是铁路基础设施和管理落后。老挝

全国仅有万象至老泰边境的3.5km的米轨铁路，基本没

有铁路建设和管理相关经验，相关的法律法规和行业规

定也相对缺少。匈塞铁路始建于19世纪末，目前铁路

设备使用已经超过20年，极不适应运输需求。三是缺

乏合格劳动力。由于项目国多年没有新建铁路，现代化

铁路建设管理人才和相关经验缺少，铁路建设劳动力资

源不足，尤其是技术劳动力严重不足。

1.2.3社会方面

一是受项目国文化传统、价值观念、宗教习俗的影

响，本地劳动力工作效率相对低下。印度尼西亚（简称

印尼）是一个信仰多宗教的国家，当地人多数信仰伊斯

兰教，华人多数信仰佛教、基督教和天主教。每年在斋

月期间，信奉伊斯兰教的当地人白天不进食，晚上才吃

饭，大多数公司及公共场所放假，白天基本不工作或工

作效率很低；伊斯兰教规定一天5次礼拜，星期五必须

到清真寺礼拜［7］。这些民俗会对正常施工产生影响。

二是中国企业受地区或竞争企业的阻碍。中国企业进入

欧盟地区开展铁路合作，给欧盟企业和产品供应商造成

一定竞争压力，遭到欧盟企业的抗拒。三是部分民众

对项目持消极态度。政府间合作项目重点关注了政府

（或者说执政党），但对项目国的市场、对民众带来的好

处有时并没有体现在明处，或短时间内没能明显体现，

易遭当地反对党的阻击以及别有用心的社会层面的抵

制。四是铁路物资失盗严重。2018年6月5日中老铁路

一施工单位的仓库被盗。匈塞铁路塞尔维亚境内，铁路

通信电力物资时常被当地吉普赛人盗窃。五是中方企业

缺少管理当地分包商的经验。由于当地分包商缺乏现代

铁路施工完整体系的技术和设备，受资源限制很难赶工

期，容易影响下道工序施工时间。

1.2.4技术方面

受历史因素影响，中国铁路技术标准的推广有区域

性障碍。一方面，对于铁路基础设施落后，铁路技术发

展晚的中东、南亚国家，虽然自身技术能力较弱，但却

推崇欧美的工业技术和标准，但通过长期交流和体验，

对方也接纳中国铁路技术标准。如中老铁路、雅万高

铁、中泰铁路、巴基斯坦拉合尔轨道交通橙线项目全部

采用中国标准和设备。另一方面，对于铁路早期发达、

影响力大而形成的“技术壁垒”的欧盟、东欧国家，中

国铁路技术标准不易被接纳。一是这些国家长期执行欧

洲标准，已经形成固定渠道来源的欧洲技术标准体系和

庞大既得利益集团。匈塞铁路项目按照《欧盟铁路互联

互通技术规范》要求，铁路设备产品需按照欧盟铁路标

准建设进行认证。二是东欧国家采用1520mm宽轨距

铁路技术体系，与我国1435mm标准轨距技术标准不

同。三是设计在EPC承包商中发挥的“牵头”作用亟待

提高。“E”是EPC项目的灵魂，是核心，是决定项目

经济合理的支柱，是项目成败的关键［8］。例如，在沙

特轻轨项目中，业主请英国的设计单位按欧洲标准设

计，因此订购了大批欧洲的控制设备，其价格大大地超

出了原合同的预算，导致承包商成本大增。目前中方设

计企业独立进行或者与当地设计企业合作时，还存在对

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当地技术标准不熟悉、照搬国内设计规范、不能掌控当

地企业的现象，缺乏对项目采购、施工全面全过程服务

理念。

1.2.5环境方面

一是公共安全日趋严峻，安全形势威胁项目实施。

巴基斯坦拉合尔轨道交通橙线项目开工2年多的时间，

有2次爆恐袭击距离橙线项目施工现场仅1km。二是项

目国对外来劳务人员、物资设备进口有严格限制。中

国劳务人员赴境外项目工作，需要办理工作签证和居

留许可。一般项目国对入境的外国人都有资格和数量

上要求，使得中国企业不能如愿地使用国内熟练、关

键工种的劳务人员，物资设备进口清关和免税等政策

很难得到制度性落实。三是项目征地及公共设施迁改

进展缓慢。受土地私有制影响、项目国征地拆迁资金

限制，以及报批手续繁杂，项目开始实施后往往因征

地、公共设施拆迁缓慢等制约项目的正常开展。

1.2.6法律方面

一是项目国对中国工程师执业准入有严格控制。执

业资格是指政府对某些责任较大，社会通用性强，关系

公共利益的专业（工种）实行准入控制，是依法独立开

展或从事某一特定专业（工种）知识、技术和能力的必

备标准。在项目的推动过程中，中国工程师对自己的设

计图纸和管理文件没有签字权，只能聘请当地责任工程

师承担这部分工作。国外技术人员在泰国申请注册工程

师必须通过本国专业机构的认证和审核，通常情况下需

要历时5~6个月的审核期，总之，在泰国从事工程师职

业技能认证方面中方人员和其他外国工程人员采取统一

的标准［3］。二是项目国有严格的劳工法。据中信保

《国别投资经营便利化状况报告（2017）》显示，印尼

对外籍劳工入境工作有严格的规定，对于印尼经济建设

和国家发展需要的外籍专业人员，在保证优先录用本国

专业人员的前提下，允许外籍专业人员依合法途径进入

印尼，并获工作许可。受聘的外国技术人员，可以申请

居留签证和工作准证。印尼雅万高铁项目中印尼劳工比

例要求至少1∶4［9］。三是存在技术壁垒。欧盟通过产品

认证进行市场保护。中国产品进入欧盟必须加贴“CE”

安全认证标志，以表明产品符合欧盟《技术协调与标准

化新方法》指令的基本要求，这是欧盟法律对产品提出

的一种强制性要求。例如，波兰A2高速公路项目的失

败，关键原因就是国内企业没有对当地的法律政策进行

充分调研，只是按照自己国内的承包经验设计方案，最

终在实际操作过程中陷入被动。

2项目管理的实践与探索

第二届“一带一路”国际合作高峰论坛的召开，

进一步推动了境外项目的建设步伐，要实现高质量地

发展目标，作为牵头方的中国企业，必须在管理上大

胆实践与探索。

2.1营造政治稳定的良好氛围，促进项目顺利进展

从近几年的实践来看，“一带一路”框架下，我国

与项目国政府建立的协调推动机制，定期进行发展战略

对接，解决了项目中存在的重大问题，有力推动了项目

的进展。如每年召开的中国-中东欧“17+1合作”领导

人峰会以及中匈塞基础设施合作联合工作组等营造了良

好的政治氛围，有力推动了匈塞铁路项目进展。中老两

国开展中老铁路“廉洁之路”建设，促进各方完善工作

机制，加强政治风险管控，推动了项目质量安全管控和

廉政建设。另外，中国驻项目国大使日常监督项目进

展，及时帮助解决了项目建设中遇到的工作签证、工作

许可等实际问题，为项目合作提供了稳定的政治氛围。

2.2调查材料和劳动力资源状况，打好建设管理基础

项目国一般铁路基础设施落后，并且经济欠发达。

一是中方承包商需要先对照设计图纸的技术条件和数量

提出需求计划，然后委托专业的铁路物资公司在当地和

周边国家进行调查，由物资公司签订供应合同，制定物

资材料的供求计划。二是多方面调查了解当地施工企业

资信、业绩和履约能力状况。土建工程往往分包给当地

企业，当地企业的履约能力决定中方的进度和质量。工

作划分上，关键工序、重要工作以中方企业为主施工，

以保证工程质量和进度。当地分包商承包附属工程。四

电工程以劳务分包为主，需要上岗前进行技术培训。

2.3融入项目国社会文化习俗，促进双方友好合作

对于第1次“走出去”或者第1次进入项目国的中

国企业，“入乡随俗”是基本的行为准则。融入当地文

化、兼容本地技术、利用本土资源、遵守当地法规是推

进境外铁路项目顺利进行的刚性要求。一是利用外籍雇

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员的语言和熟悉环境上的优势，充分了解当地文化习

俗，了解政府行政办事程序及效率，合理安排工作，避

免工期延误。例如，当地员工及政府工作人员休息时间

不得加班；伊斯兰国家每年都有斋月，斋月期间白天基

本不工作或工作效率很低。这些社会风险都要深入细致

调查，作出相应应对措施，否则施工组织设计工期计划

会受到影响。二是担负企业的社会责任。尽可能地雇用

当地员工，带动当地中小企业和配套产业发展。中老铁

路项目实施过程中，中国企业主动与当地社区沟通融

合，为当地人民提供力所能及的帮助，向学校捐赠教学

用品，向灾区捐赠生活用品，给当地村民修碎石路等。

通过这些活动，项目得到了当地民众与社会势力的支

持，取得很好效果。三是中外双方对铁路建设管理办法

进行有机结合。项目建设之初，中方企业应就工程施

工、监理、验收等方面进行细化，了解项目国建设管理

机制、程序、方法等。特别是工程验工计量规则，各个

国家都有自己法规要求，可以向业主介绍中国铁路建设

管理的有关办法，但必须就向监理工程师提供的基础资

料内容、格式要求、验收的具体方法和程序达成共识，

做到及时验收，总结经验。

2.4设计单位转变观念和设计习惯，真正起到技术牵

头作用

一是努力提高中国标准体系兼容性，适应本地技术

环境，支撑基础设施互联互通建设。中国铁路拥有庞大

的技术体系，在推进过程中要充分考虑当地技术体系和

人员的可接受性，采取“因材施教”。中老铁路、雅万

高铁均采用中国铁路技术标准，而匈塞铁路采用欧洲标

准。二是按照项目国的习惯来开展设计。国际工程中没

有设计标准，只有设计习惯。要让项目业主/监理工程

师理解中国工程师的设计成品，设计工作就必须转变观

念，必须充分利用当地钢材、水泥等原材料，灵活使用

中国设计规范。例如，国内设计使用标准图集，在标准

图集中有的图可以在设计图纸中不重复，只注明使用的

标准图集号。但是国际项目，任何设计内容都必须体现

在设计图纸中，并且都要附带详细准确的设计计算说明

书；国际承包工程中，一般允许设计公司指定采购产品

目录，而国内是不允许的。三是在EPC项目做好“E”

的牵头作用。设计单位严格检查项目建设过程中不同阶

段（建筑许可、施工图）与商务合同时期业主需求的变

化，不能出现价格不变合同内容增加的现象。另外项目

的验收标准、验收条件的具体内容，设计单位应代表

EPC承包商与业主及时确定。

2.5积极维护项目建设外部环境，提供良好的建设条件

一是分析项目国公共安全状况，建立安全保障机

制。例如，巴基斯坦拉合尔轨道交通橙线项目，项目部

遵守《中国铁路国际有限公司境外项目突发事件应急预

案》《关于建立境外项目应对突发公共安全风险管理机

制和措施的通知》等办法，明确责任部门安全风险防范

职责，建立风险预警有关程序，细化安全风险防范办

法，取得良好效果。二是对于项目国限制中方劳务人员

入境数量、办理工作签证周期长的问题，通过中国使馆

协调当地政府争取绿色通道，提高效率。三是中方员工

不参加当地人举行的旅行、罢工、集会等政治、宗教活

动，也不随意发表自己的言论或表明自己的态度。与当

地或国内有资质专业安保公司合作，聘请专业人员常驻

现场，保护铁路物资安全。四是积极主动协助业主推动

征地拆迁、既有轨料拆除存放等工作。征地拆迁、轨料

存放等工作虽然在合同中属于业主范围，但由于其进度

缓慢，制约中方施工进度，这时候承包商若主动帮助业

主，反而有利于承包商的工作推进。

2.6诚信为本、遵守法规是实现项目目标的根本前提

国际项目首先要以诚信为本，严格遵守项目所在国

的法律法规和合同条款，严格按照合同技术条款进行施

工，绝不偷工减料、给项目埋下事故隐患［10］。一是要

对项目进行尽职调查，一方面了解熟悉项目国或地区在

基础设施方面的建设法规，特别是劳工法、公共采购

法，聘请当地律师协助中方企业拟定雇佣劳务合同、按

采购流程选择分包商和设备供应商；另一方面合理合法

降低承包商税赋。了解当地税法、海关法、以及有关免

税政策、会计核算方法等，聘请当地经验丰富财税师，

从财务管理和合同管理等环节做好税收管理，规避税收

风险。三是按照要求提早开展产品认证工作。产品认证

是进入欧盟市场的关键因素。欧盟指令（EC）、欧盟互

联互通技术规范（TSI）和欧盟合格评定方法构成欧盟

统一大市场的三大支柱。目前中国铁路大部分产品已经

取得TSI证书，确保匈塞铁路塞尔维亚段建设需要。

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境外铁路合作项目管理实践与探索宋剑等

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3结束语

“一带一路”框架下，我国充分发挥资金和技术优

势，与项目国开展铁路项目合作，在政府机制推动下，

中国国家铁路集团有限公司充分发挥其资源和管理优

势，秉持共商共建共享原则，与当地企业进一步融合，

面对项目实施中的新问题、新挑战，创新工作思路，

进行境外铁路项目管理实践和探索，提升中国铁路主

要技术设备在世界铁路产业链和价值链中的地位，实

现合作项目的高质量发展。

参考文献

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合作高峰论坛举行中外媒体吹风会［EB/OL］.

（2019-04-20）［2019-07-01］.https：//⁃/xwzx/bwdt/.

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健康发展作出更大贡献——在中国铁路总公司工

作会议上的报告（摘要）［J］.中国铁路，2018（1）：1-6.

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筑经济，2012（6）：23-26.

［4］李普，张少男，赖晓燕.境外铁路项目运维人员培

训探索［J］.中国铁路，2019（6）：23-27.

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北京：机械工业出版社，2015.

［8］凤凰资讯.泰国工程研究所坚持必须获得高铁“技

术转让”［EB/OL］.（2017-06-18）［2019-07-01］.http：///a/20170618/51273285_.

［9］杨忠民.雅万高铁创新实践与启示［J］.中国铁路，2018（12）：1-6.

［10］朱小华.国际承包工程实务［M］.北京：中国水利

水电出版社，2018.

责任编辑瓦然

收稿日期2019-07-02

SONGJian,SUNYulan

(CHINARAILWAYInternationalCoLtd,Beijing100844,China)

Abstract:UndertheframeworkofBeltandRoadInitiative(BRI),theconstructionofoverasrailway

cooperatiperationbetweenthe

twosidesfollowsthegoldenruleofjointconsultation,constructionandsharing,whichplaysapositiverolein

perexaminesthecharacteristicsofoverasrailwayprojects,

takesChina-LaosRailway,Jakarta-BandungHSR,China-ThailandRailway,Hungary-SerbiaRailwayand

PakistaniLahoreLightRailOrangeLineasanexample,looksintothemaindifficultiesandchallengesinthe

processofprojectconstruction,andputsforwardsolutionstopromoteanddeepentheprojects..

Keywords:overascooperation；railway“go-global”;projectmanagement

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