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公共管理学

公共管理学（PublicAdministrationorPublicManagement）公

共管理学，是运用管理学、政治学、经济学等多学科理论与方法专门

研究公共组织，尤其是政府组织的管理活动及其规律的学科群体系。

在西方，它源于20世纪初形成的传统公共行政学和60-70年代流行

的新公共行政学，后于70年代末期开始因受到公共政策和工商管理

两个学科取向的强烈影响而逐渐发展起来。如今它已经成为融合了公

共政策、公共事务管理等多个学科方向的大学科门类。

特点：

公共管理学是70年代末期以后因为受到公共政策学科范式和工

商管理学科范式的影响而在原新公共行政学的基础上形成的。其

主要特点：

①研究公共管理问题

在综合运用多学科理论与方法的同时更重视从经济学视角来

研究公共管理问题，在重视定性分析的同时更强调定量分析工具

的运用；

②研究利益关系问题

以公共利益为核心展开对公共机构与其它社会机构（各

类企业和公共组织等）以及与个人之间的利益关系问题的研究，

大大拓展了以往公共行政学的研究领域：它涉及的对象，除了政

府组织管理外，还包括一般的社会公共组织、公益性组织或非政

府组织（NGO）、非营利组织（NPO）

的管理问题；它涉及的主题众多，

如政府与市场、政府与企业、政府与社会、外部性、公共物品、

公共选择、政府失败、公共政治管理、公共（人力、财力、信息）

资源管理等等。

公共管理学的发展沿革

公共管理学兴起于20世纪70—80年代，在其发展过程中，

因学者们研究取向上的差异而显现出不同的风貌与内涵。公共管

理学者波兹曼认为，尽管研究途径及理念互有差异，但就概念的

演进而言，公共管理研究大致可分为两种途径。其一是公共政策

途径(PublicPolicyApproach，简称P途径)。P途径下的基本观

点是：公共管理必须与公共政策的形成与制定密切联系，因而该

学派直接将公共管理界定为政策管理。认为只有从管理的观点探

讨公共政策，才能落实政策目标，实现理想境界。其二是企业管

理途径(BusinessApproach，简称B途径)。20世纪70年代，

在管理思潮的影响下，各国的企业行政管理学院不再专注于对内

部行政管理过程的研究，转而注重研究工商政策与管理战略。在

此背景下，B途径的公共管理研究也逐步发展起来。B途径与P

途径有以下不同之处：(1)前者的课程设计依循商业学院的传统，

后者则依循公共政策学的传统。(2)前者并不强调公共组织与私人

组织的差异性，后者则特别凸显公共组织的特殊性。(3)前者企图

与公共行政合流，后者则企图摆脱公共行政，而形成一个独立的

管理领域。(4)前者重视策略与组织间的管理，是过程取向的，因

而强调组织设计、人事与预算等问题；后者则强调政策与政治问

题。(5)前者主张采用量化分析(如集群资料分析、实验设计)，后

者则强调采用个案研究方法。

系统、科学的公共管理学只有在整合公共政策与企业管理两

种研究途径的基础上才有可能形成。为此，国外研究者进行了长

期不懈的探索，波兹曼总结学术界各种观点，提出公共管理具有

以下本质特征：公共管理是一个整合性的概念(integrativeconce

pt)，是介于企业管理与公共行政之间的“第三条道路(thirday)。它

在“什么”(What)与“为什么”(Why)的层面上沿袭公共行政或公共政

策途径，而在如何(How)的层面上沿袭企业管理途径。虽然公共

管理是将私人部门的管理手段运用于公共部门，但并未由此改变

公共部门的主体性。当代公共管理学非常重视组织运行的内外部

环境，尤其是重视外部环境的变化，强调实施战略管理，这是公

共管理相对于公共行政的优越之处。公共管理强调价值融合和与

责任分担，关注政府改革与政府重塑，是一种全新的治理模式。

综上所述，由社会事务复杂性、社会价值观多元性，以及公

共关系的错综复杂等因素所决定，公共管理学必然是一个科际整

合的研究领域。这意味着公共问题的解决有赖于运用多学科的基

础理论与分析工具。公共管理需要借用社会科学其他领域，如政

治学、社会学、心理学和管理学的研究成果，尤其需要从公共经

济学、福利经济学、公共财政学、经济管理学中获得处置和调节

现代社会中各种复杂经济利益关系的有效政策手段。

公共管理学的理论基础

公共管理学的理论基础首先是公共部门经济学，其核心部分

是公共财政学。因为任何管理活动都离不开对经济资源的配置与

调剂，都离不开物质资金基础，都需要公共财政为之当家理财。

公共财政学以政府收支活动为直接研究对象，具体言之，就是如

何通过国家预算组织财政收入、安排财政支出、提供公共产品、

矫正市场失灵、优化资源配置以及调节收入分析。公共财政学的

基础内容是公共产品理论，该理论细致地区分出公共产品与私人

产品的各种类型，其意义在于，合理界定政府组织与市场组织及

其它社会组织在公共物品提供与生产中的相互依存和伙伴关系，

从而有助于清晰地划分各级政府组织的职责范围。对公共产品提

供途径的分析，有利于根据公共产品的属性，进行多样化的制度

安排，实现公共产品与劳务的有效供给。

公共选择理论可以定义为“对非市场决策的经济学分析”，在

“经济人”预设的前提下，公共选择理论认为政府低效和规模不断

膨胀的根本原因在于官僚制在公共服务供给中的垄断特性。具体

而言，就是缺乏竞争，缺乏利润激励，以及缺乏监督机制。因此，

改善官僚制的运转效率、消除政府失灵的根本途径在于取消任何

形式的“公共垄断”，在公共部门中恢复竞争，引入市场竞争机制。

公共选择理论悲观的结论能够给公共管理者以警示，告诫他们完

善民主宪政，提高公共管理效率，避免政府政策失灵。

公共管理的经济学基础中还包括新制度经济学体系中的诸种

理论。(1)委托-代理理论。在政治与公共行政领域，公民与政治

家、政治家与行政官员之间均存在着委托—代理关系，委托人和

代理人的目标冲突与信息不对称是委托代理问题的核心。在有限

理性和机会主义的“经济人”前提下，代理人利益与委托人的利益

未必一致，他可能去追求个人利益而把委托人的利益放在次要位

置，甚至以牺牲委托人的利益为代价，因而，在公共部门中，逆

向选择和道德风险等问题仍会普遍存在。为了保证官员和政府机

构能够按照委托人的意志行事，必须建立政府官员责任与激励结

构，强化对政府组织的监督机制。(2)交易成本理论。它是新制度

经济学及产权理论的核心。在产权关系界定模糊不清、环境不确

定、信息不对称以及人类有限理性与规则匮乏等情况下，交易成

本会变得异常高昂。因此，政府强化在建立产权制度、确立相关

的法律秩序的作用，通过合理的制度安排和制度创新，可以有效

地控制与减少交易成本的支出，提高经济活动的内在效率。总之，

新制度经济学肯定了公共管理活动的主观能动性，特别是对于制

度供给的作用。

公共部门的各项活动，从公共部门参与社会资源的配置、公

共政策的制定实施到公共部门的发展战略、组织结构演变、公共

行政的效率，以致公共部门的财务、人力资源管理等等，无一不

需要以经济学理论作为指导。经济学以自利、理性的“经济人”预

设为逻辑起点，将公共管理活动置于资源稀缺的硬约束之下，促

使其务必讲求经济效益。新制度经济学各流派的发展，则在某种

意义上直接促进了政府重塑等当代公共管理改革的实践。由此以

经济学作为理论基础，不但拓展了公共管理的研究范畴，也使其

研究视角得以深化，进而使公共管理学的理论基础远比传统的公

共行政学更为深厚。

中国公共管理学的发展方向

这里认为中国公共管理学的发展应该充分考虑以下3个方面

所蕴含的发展方向。

(1)确立公共管理学特有的问题意识。

现代社会科学在任何一个国家的发展。都不能离开其对这个

国家发展所能够提供的实际贡献。这也就是说，我们固然能够把

公共管理学发展的最新成就引入国内，但是，如果这些最新学术

成果不能转化为认识、研究和创新中国公共管理的学术资源，那

么这些最新成果，不管引入多少，都构不成中国公共管理学的发

展。要形成这种转化，关键的是要确立公共管理学特有的问题意

识。这种意识的确立。基于两个方面：一是对公共管理学研究内

容的科学把握，明确公共管理学的核心问题取向；二是对中国公

共管理实践的全面观察和科学透视。在这2方面中，第1个方面

更为基础，因为，它决定认识和把握中国公共管理实践的视角与

视野。

我们不停地讨论公共管理学的学科边界。其真实的意义和价

值，实际上不在于为这个学科正名、划界和定位，而在于回答这

个学科的核心问题是什么。只有回答了这个问题，一切问题才能

迎刃而解。在这个问题上，我们不能追求绝对，只能追求相对，

抓住核心问题就可以了。认为，公共管理学的核心问题应该围绕

着公共资源的组织、管理与配置展开，具体涉及4个方面问题：

即公共资源的增长、公共资源的配置、公共资源的危机以及公共

机构的管理。

(2)确立中国公共管理的规范性价值体系。

达尔在1947年的论文中，委婉地表达了这样的想法，公共

行政学要走向科学化，必须与规范性价值的影响划一个界限。所

以，他认为建立公共行政科学，首先必须清楚地确定规范性价值

在其中的地位。这多少带有行为主义取向的论断。时过境迁，在

今天的中国，我们应该承认达尔提出的问题的价值，但是，对这

个问题的态度应该有所不同。作为一门科学学科，在研究具体问

题的时候。可以考虑如何处置规范性价值与研究的科学性关系的

问题，但是，这不等于这门学科不必承担提供规范性价值体系的

使命。道理很简单，中国的公共管理在许多方面还不是现代的公

共管理，而要推进公共管理的现代化，其首要前提就是实现制度

的理性化和管理者的理性化。

现实公共管理如果是建筑在非理性的基础上，那么任何的努

力都不可能使其实现科学化。现实的公共管理缺乏走向科学化的

可能，研究现实公共管理的公共管理学要走向科学化也就必然无

从谈起。1955年，德怀特·沃尔多在回答什么是公共行政学这个

问题时，高度强调了行政的理性基础。他说：“行政被认为是一

种具有高度理性的人类合作努力。”“我们可以将管理定义为：在

一个行政系统中试图获得理性合作的行动”。“公共行政的中心概

念是理性行为，即正确地计划实现特定的期望目标的行为。”行政

的特性，决定了行政的活动或者说公共管理的活动，必须有强有

力的规范性价值体系支撑。这种价值体系必须解决2个基本问题：

一是公共管理中制度的理性基础和价值取向是什么；二是公共管

理中管理者的价值追求与行为规范是什么。中国公共管理的发展

现实表明，其发展面临的问题，不是规范性价值的过剩，恰恰相

反，是规范性价值相当短缺。所以，如果中国公共管理学不能为

中国公共管理实践承担起提供规范性价值的使命，其在理论创立

和实践指导上就难有作为。当然，这种规范性价值不是来自学者

的主观设定，而是来自对现代政府原理、公共管理规律和现代社

会发展的总体趋势的科学研究和准确把握。在这其中，比较研究

和经验考察都是确定规范性价值的学术基础。

(3)形成理论与实践相互转化的研究能力。

公共管理学，既是一门理论科学，同时也是一门应用科

学，其内在的活力在于理论抽象与经验指导能够自由转化，即一

般的原理能够转化为指导具体行动的原则；而经验的考察能够抽

象为一般的原理与规则。实现这种转换的关键在于研究本身的科

学化，而科学化的基础在于超越简单的意识形态之争。关注于公

共管理的规律本身，在增进公共利益这个大原则下，研究公共管

理过程中的价值、组织、制度、程序和技术。为此，中国的公共

管理学不能停留在简单的理论阐发上，应该关注中国公共管理现

实中的理论问题、实践问题和技术问题，从而把学科发展中的理

论研究与公共管理实践中的理论研究结合起来，把价值设定与经

验验证结合起来，把经验试验与模式归纳结合起来，把理论供给

与制度供给、政策供给和技术供给结合起来。理论的源头来自经

验事实的抽象，理论只有能够为经验提供智慧和方法，才是有价

值的。有了这样的研究能力，中国公共管理学就能获得蓬勃的发

展。