保税区

我国保税区存在的问题

1我国保税区整体情况

1990年起，我国在东部沿海港口地区相继批准设立了上海外高桥、天津港、大连、青

岛、宁波、厦门象屿、福州、广州、汕头、珠海以及深圳的福田、沙头角、盐田港等12个

保税区。规划总面积46.23平方公里，实际封关运作面积34.8平方公里。经过多年的开发

建设，各保税区在改善贸易与投资环境、扩大招商引资和拓展功能运作等方面都显示出其

特有的经济活力和辐射功能。

虽然在设立之初，全国12个保税区被赋予相似的功能定位，即国际贸易、出口加工、

保税仓储和商品展示，其定位接近于国际贸工结合型的自由贸易区。但由于各地要素禀赋

不同，造成各保税区在区位优势、腹地经济、周边配套方面的差异。经过近二十年的发展

实践，各保税区根据自身特点，有侧重点地开发部分或全部功能，形成各有千秋的产业结

构差异。将其主体功能和辅助功能进行分类，大体有四种类型：

（1）以上海外高桥为代表的综合型保税区。该保税区是我国设立时间最早，规划面积

最大，发展速度最快，设施最完善、功能最成熟的保税区之一。目前，集国际贸易、进出

口贸易、转口贸易、保税仓储、仓储分拨、商品展示、交易功能、出口加工等功能于一体。

并被国内外专家普遍看好，是最有可能率先向自由贸易区转型的保税区之一。

（2）以天津港和大连为代表的贸易型保税区。充分利用港口优势发展国际贸易，并且

相应地提供配套服务，开拓转口贸易和加工出口业务，深化服务流程，拓展服务链。

（3）以深圳的沙头角为代表的工业型保税区。沙头角保税区的发展完全遵照了国务院

既定的工业园区设计开发模式，目前已有12万平方米的土地布置了工业项目，占总体规划

面积的1/2，可以说沙头角保税区是一个定型的工业保税区。

（4）物流型保税区。如厦门保税区和盐田保税区，充分发挥近台优势，建立以保税仓

储为特征的现代物流业。

2我国保税区发展中存在的问题

经过十几年的实践，我国的保税区在推动我国改革开放、促进当地经济发展、扩大当

地就业和税收等方面，都做出了积极的贡献，其成绩是很大的。但是，我们也应该清醒地

看到，我国保税区是主要遵循静态比较优势原则设立的，即通过廉价劳动力资源、土地资

源以及特殊的政策来吸引外资，发展劳动密集型的产业，以寻求资源禀赋差异决定的比较

利益。但有迹象表明，在历经了这些年的建设后，由于当初是以“‘大进大出’的外向型经

济发展模式”方案设计和后来实践中自然资源禀赋和特殊政策逐步削弱等的原因，其发展

出现了许多问题，阻碍了保税区功能的积极发挥。

（1）自然禀赋优势逐渐下降

1）政策优势弱化、吸引力下降

随着我国对外开放程度的加快，特别是加入WTO组织以后，对我国保税区带来了严峻

的挑战，主要包括：①我国关税总水平大幅降低，根据WTO协议，我国进口关税整体水平

要从入世前的17%降至9.4%，这将很大程度上削减保税区保税政策的优势和吸引力。②入

世后我国在享受WTO成员国取消对我国商品非关税壁垒的权力同时，也要承担取消许可证、

配额等非关税措施的义务。随着一般禁止数量限制原则的事实，保税区的贸易自由化有时

也将大幅削减。③区外经济政策的趋同也会弱化特殊区域原有的政策优势，目前，区外企

业在进出口经营权、出口退税、物流业开放等政策方面，已经取得了很大突破有些甚至比

特殊区域更为宽松，这种情况也使得保税区的政策优势显得越发微乎其微了。

2）企业遭遇发展瓶颈，竞争能力减弱

国家从1990—1996年共批准设立15个保税区以来，保税区的发展至今已接近二十

年，区内很多企业生产的产品也经历了创新、成熟到标准化的阶段，企业的技术优势已经

为价格优势所取代，成为参与市场竞争的基础，企业为了获得竞争优势必须不断地想方设

法降低成本，而土地、劳动力、原材料无疑是最重要的生产要素成本，我国随着近年来经

济的飞速发展，无论是土地资源、劳动力成本还是原材料价格都在不断提高，因此区内企

业非但不能通过这种方式降低成本反而还要增加，以至于提高市场竞争力的目的难以实现，

生存空间越来越小。

（2）管理体制和政策体系弊端凸显

1）立法滞后，管理法规缺乏系统性

一般来说，国外自由贸易区是先由国家立法，明确规定其性质和作用，有哪些法律适

用或不适用等，在此基础上再设立自由贸易区域，因此，区域在运行过程中一般不会遇到

法律没有规定的情形。而我国保税区在设立时具有试点的性质，没有做到先立法、后实施，

而是长期处于边探索、边试点、边调整的阶段，对定位、功能、管理模式等一系列重要问

题都没有一套权威、完整的法律政策、体系做出明确的规定。

1990年6月在上海外高桥保税区设立的时候，国家没有制定关于保税区的法律法规。

为对保税区实行监管，海关总署在1990年根据《海关法》和国家其它有关规定，颁布制定

了《中华人民共和国海关对进出上海外高桥保税区货物、运输工具和个人携带物品的管理

办法》，随后上海市政府根据国家有关规定颁布了《上海市外高桥保税区管理办法》。这两

个《办法》前者属于部门规章，后者是地方性管理法规，此后各保税区所依据的法律法规

基本上都属于这两类。在部门规章方面，1991年国家外汇管理局颁布了《保税区外汇管理

暂行办法》（2002年改为《保税区外汇管理办法》）；1997年，海关总署经国务院批准颁

布了《保税区海关管理办法》。地方性管理法规方面，以后设立的保税区基本上以《上海市

外高桥保税区管理办法》为蓝本制定出管理办法，各保税区根据当地人大或政府制定的管

理办法和实际运营的需要，制定和颁布区内规划建设、劳动人事、进出口货物、运输工具

和个人携带物品通关、人员和车辆进出、进出口商品检验检疫、税收征管、外汇等一系列

管理暂行规定和实施细则。在现有的和保税区有关的48种法律法规中，由国务院直属部门

颁布的规章有11种，由省级政府或人大颁布的法规有23种，由市级政府或者管委会颁布

的有14种，立法层次低而且重叠，变动频繁甚至相互冲突，立法过于向灵活性倾斜，偏离

了稳定性、一致性和灵活性的平衡。

这种先设区，后立法的情况，直到今天依然如此。在其他几种后起海关特殊监管区域

也或多或少的存在着，这种立法滞后的情况一方面使保税区的运作缺乏统一的法令，导致

各行其是，不同区域甚至是不同地区的同一种区域的政策也存在较大差异。另一方面也容

易给外商造成政策不稳定、不连续的印象，认为海关特殊监管区域只是权宜之计，不利于

吸引外商长期投资或战略性投资。

2）多头管理，部门政策缺乏协调性

由于缺乏统一的立法，加之目前实行的多部门管理体制，造成各部门协调政策不一致。

实际上反应出各部门对保税区尚没有一个明确的定位。例如，作为保税区的主管部门，海

关将其视为海关监管的特殊区域，仍实行“境内关内”的管理办法，货物在境外和保税区

的一线卡口仍需要履行备案、检验等程序，只是进区免征关税；财政部门虽将区内企业视

为境外企业，但出口退税时又采取了实际离境退税而非进区退税的做法；商务部则认为保

税区属于“境内关外”，区内企业不存在进出口经营权的审批问题，也即区内企业没有国内

的外贸经营权，也不存在配额和许可证的分配问题；外汇管理部门则将区内企业视为境外

企业对待；税务部门将区内企业视为国内企业；工商行政管理部门对区内外资企业和境内

外资企业存在不同的国民待遇，等等。另外，从海关关于保税区管理的规章来看，保税区

是一类特殊的经济区域，不实行政区域，但实际上，我国保税区因所依托城市行政级别的

高低而享受不同的行政级别和不同的管理权限。

3）变动频繁，相关政策缺乏稳定性

我国早期设立的保税区具有试验性质，许多法规政策的制定在当时都很不完善。随着

保税区建设的开展，一些政策上的疏漏逐渐暴露了出来，有关管理部门对相关政策进行了

一定调整，这对保税区的长期健康发展是有利的。但是，由于缺乏经验和其他宏观经济政

策的影响，有些政策规定的调整过于频繁，给区内企业造成了保税区政策不稳定的感觉，

一定程度上影响了企业经营者的信心。

例如，关于保税区企业不能在区外设分支机构的规定。国家工商行政管理局1996年

10月17日下发了《关于保税区内外商投资企业在区外不得设立分支机构有关问题的通知》

的文件，规定区内企业不得在区外设立分支机构。后经各地保税区长期呼吁，于2001年

12月17日下发另一文件取消该限制性规定，政策又回到了当初的模式，又如关于购汇支

付问题。国家外汇总局开始对保税区实行比较宽松的政策，一是现汇全额留存，二是不实

行核销，这种外汇政策是很有吸引力的。但到了1998年，在全国打击走私、打击逃套汇的

背景下，于同年9月1日下发了《关于保税区外汇管理有关问题的通知》，要求区内“原

则上不得购汇支付”。导致企业对此反响很大，通过多方用力，上海外汇分局在得到总局同

意后在10天内出台了一个补充性规定，开放了出口加工企业、物流分拨企业的有限度购

汇，并同意保税区交易市场内的进出口公司凭进口报关单为区内贸易公司购汇。

（3）发展受到功能定位和功能性政策的限制

1）功能紊乱，业务定位缺乏科学性

保税区最重要的是保税政策，而与保税政策关系最密切的业务有两种，一种是国际保

税物流，即境外货物在保税区内进行中转、分拨、配送，货物并不出区进入境内；另一种

是两头在外的加工制造。但目前部分保税区的实际运作情况是，区内企业所从事的并不全

是以上两种业务，国内贸易和一般加工等与保税政策无关的业务占有相当的比重。从事与

保税政策无关的内贸企业和一般贸易加工企业，在区内不但不能享受到保税政策所提供的

便利，还往往由于海关监管流程的约束，即在一线、二线都要接受海关的管理，往往感到

比在区外经营手续更加繁琐。例如一般贸易进口，如果在保税区外，则只要进行一次报关

缴纳关税就可以进口，而经过保税区再进口，则不但没有免交关税，还多履行了一次备案

手续。这种情况导致产生了以下问题：一是这些企业为了追求经济效益必然多方寻求出路，

对管理部门而言产生了“寻租”问题，对保税区而言这些不规范的经营行为偏离了设立的

初衷，造成定位功能的混乱；二是与保税政策无关的项目占用了保税区内最稀缺的土地资

源，同时在区内布局散乱，很难划分出明确的功能区域；三是如果按有关政策其进行调整

和清理到区外，不光对政府和企业而言“沉没成本”巨大，而且又会给人以政府政策不稳

定，朝令夕改，缺乏诚信的形象，甚至引发许多法律纠纷。

2）手续繁杂，监管流程缺乏效率性

海关、检验检疫等口岸部门的通关便利程序对保税区功能发展至关重要。按照境外自

由贸易区的一般做法，海关对保税区的监管应该按照“境内关外”的原则进行管理，但根

据我国的具体国情和现阶段的实施能力，海关、检验检疫等口岸部门对保税区进出口货物

的监管实际上是对一线二线都采取严格管理的措施，即采取的是“境内关内”的原则。尤

其是在一线，即货物在保税区和境外流动时，必须要在海关进行备案申报和查验。尽管最

近几年海关、检验检疫等口岸部门为支持保税区的发展也先后推出了许多改革的举措，但

在管理方式上没有大的突破，比如虽然国家政策、海关管理办法允许在保税区内进行国际

中转、过境贸易等业务，但由于报关程序和监管模式上存在一定难度，不能进行国际“异

地拼箱”，因此，大大限制了上述业务的开展。

（4）发展目标调整滞后

我国在实行对内改革、对外开放的过程中，于1985—1986年间明确提出了发展外

向型经济的发展战略。以此为背景，我国于20世纪90年代初的几年中，相继成立了十几

个保税区。作为实施外向型经济发展战略的一种政策工具，中央政府当时将保税区的经济

发展目标确定为：充分利用国外资源和国外市场发展外向型经济服务。这一经济发展目标

在当时无疑是正确的。随着改革的不断深入，我国的经济建设取得了令人瞩目的成就，原

来提出的一些主要经济发展目标（如“翻两番”）大多数如期实现了。与此相适应，国家的

经济发展战略也发生了明显的变化，开始由原来的外向型经济发展战略逐步过渡到开放型

经济发展战略。保税区作为“特区中的特区”，其发展目标必须作相应的调整。从保税区的

实际运作情况看，发展目标调整滞后已经制约了进一步发展。

（5）区港分离

由于法律依据不完整加上管理体制条块分割，保税区与港口分离，口岸功能受到限制。

目前我国保税区一般都与港口分开，区港功能没有得到协调开发、货物通关不顺畅、管理

手续繁杂、企业费用增加等问题日益突出。

我国大部分保税区虽然临港而设，但大多未能与港口直接相连，而是港区隔开。这种

格局的弊端是：一是港口对保税区发展的作用并未充分发挥，削弱了两者相互促进、共同

发展的作用；二是保税区不能形成一个对内地封闭、对境外开放的区域，货物从港口不能

直接进入保税区，必须经过其他地区。因此，保税区的货物进出口流通都要经过港口和保

税区两道海关检验手续，区内货物还要有一套登记和管理制度，造成手续繁杂和海关尽管

困难，物流不畅。世界上发展较好的自由贸易区，大多与港口连在一起，一般都实行港区

一体化管理，以港口为载体，增强保税区货物、资金和信息的集聚，扩散能力，使保税区

的各项功能得到充分发挥。

目前，“区港联动”已经在我国很多保税区试点运行，但是“区港联动”在中国还只是

一个政府行为，而国外的自由贸易区则是通过立法设立并管理，处于“境内关外”的区域。

自由贸易港区不仅涉及物流、保税、监管，还涉及金融、法律等多方面。我国很多保

税区所设计的“区港联动”运作模式，可以看作是自由贸易港区的雏形，但与真正意义上

的自由贸易港区还差距甚远。

（6）实际运作中出现的功能不完善问题

我国保税区在功能的设定上是模仿了国外自由贸易区的功能，但实际开发方面不够完

善，仍然存在不少的问题，主要是定位缺陷、功能发展不平衡，产业结构重叠，不利于扩

大就业，区内企业与区外企业的关联度不高，区内仍处于较低的产业化水平，知识型、技

术密集型等高质量的产业少。主要体现在：①转口贸易功能由于受地理位置和操作手续的

影响，难以成规模。②为外贸发展服务的进口功能比较完善，而出口功能受到出口退税政

策的影响难以发挥。③加工功能受企业进出口经营权的限制以及货物在保税区和非保税区

之间进出相对区外多了一道手续，制约了加工功能的发展。④区内贸易公司不具备进出口

经营权，只能与国外企业或国内有进出口经营权企业进行贸易，制约保税区贸易功能的发

展。⑤国际上在自由贸易区内，金融服务和物流服务是两大新兴功能，而在中国保税区内，

目前还不允许开办离岸金融业务。⑥仓储、展示、分拨、配送、运输等物流功能则还远远

没有得到发挥，物流不畅的最大障碍则是中国的保税区和港口多是相互分离，各自为政，

使得货物无法直接从港口进入保税区，而保税区的货物进出口流通都要经过港口和保税区

两道海关的检验手续。

（7）保税区发展存在的一些其它问题

1）保税区之间以及区内各类产业之间发展不平衡

由于设立的保税区过多，各个保税区所在地的产业基础和区位条件差别很大，导致保

税区之间的发展不平衡。一些保税区的运营状况不尽如人意；营运状况较好的保税区主要

依靠出口加工业和进口仓储分拨，而口岸贸易、转口贸易、出口仓储和物流加工等产业没

有得到发展，没有形成区港联动，相互促进的局面。

2）保税区发展后劲不足

保税区土地有限，多数保税区已布满加工制造业，发展空间受到限制。我国加入WTO

之后，随着关税水平下调，进口保税分拨的政策优势将逐步减弱。随着经济全球化的发展，

为适应我国进出口贸易和港口集装箱运输规模急剧扩大的形势，有条件的保税区应当向自

由贸易港区转型，充分发挥物流功能，促进我国国际枢纽港的建设。

3）设施落后，信息化技术利用率不高

信息化环境是现代物流发展的重要基础。目前保税区的信息技术推广缓慢，企业的主

要投资还是在物流基础设施上。保税区在政府管理部门之间的信息共享，政府通过网络为

企业服务，企业间商务交易的网络平台建设等方面还处于比较低的水平。这对于保税区管

委会对企业的管理、检验和企业营运效率的提高，都会产生不利的影响。