政改

改革开放以来中国行政体制改革总体特征分析

改革开放以来中国进行了6次行政体制改革。由政府主导的自上而下的行政

体制改革处于捆绑状态，缺乏稳定性和可预见性，因此必须在法律框架内推进改

革，以保证改革的理性和稳定性。

标签：行政体制改革体制捆绑法律推进

自改革开放以来中国先后经历了6次以精简机构和转变政府职能为重要内

容的行政体制改革。虽然每次改革的背景、原则、目标各不相同，但我们从中可

以找出共性、发现问题，为今后继续深入改革找准突围方向。

以机构改革为主线贯穿改革历程，政府职能尚未真正转变

机构改革是中国行政体制改革的组织主线。1998年前的3次改革以人员机

构调整为主，未能走出精简再膨胀怪圈，这是因为改革过程中政府职能转变不到

位。1978年国务院机构为76个，截至1981年已膨胀至100个，1982年改革减

至61个。然而此次改革未能照顾到经济领域改革的需要，只局限于机构及人员

精简方面，至1984年又膨胀至65个，到1986年底继续膨胀达72个。于是再度

精简机构成为1988年国务院改革的直接原因，深层次的原因则是经济体制和政

治体制改革的要求，改革后国务院机构由72个减为66个。但由于处于经济体制

改革初期，社会主义市场经济刚刚建立，制约了行政机构改革的效果和力度，改

革只能在原来体制内徘徊不能有所突破。机构改革再一次陷入精简膨胀怪圈，至

1993年改革前已膨胀至86个。1998年市场经济体制架构已基本建立，迫切需要

行政机构提供良好发展空间及服务，同时社会机体不断壮大，使得政府职能替代

的缺乏局面不会经常出现，因此1998年以后的改革效果显著。改革后国务院组

成部委由40个减至29个，减幅为27%，是历次政府机构改革中比例最高的一次。

这次改革的也没有出现较以往明显的反弹现象，行政机构的设置在2003年、2008

年的改革基本上保持不变（见图1），这表明国务院机构改革正在朝着正确的方

向迈进。在此之前的行政机构改革更多地表现为机构本身、技术层面的变革，2003

年以后的行政机构改革则主要体现在政治和结构层面上的变化。

行政机构是政府职能的载体，正是通过转变政府职能，明确政府权力边界，

机构改革才会取得真正成效，政府才能在既定轨道上正确地做事，适应社会发展

需求。

从改革任务看1988年既已提出转变政府职能，但至2008年改革仍然在强调

“健全政府职能体系”进行机构改革，变相地表明以往机构改革我们所走的弯路，

机构改革所要达到的目的仍然没有完成，政府职能尚未真正完成转变。而且在目

前的地方政府机构改革中精简人员仍然占据了主要的事务重心，如河南省政府目

前的10项改革中，机构改革仍有99个县市人员超编，占6成左右，目前仍在进

行“三定”工作（定编、定岗、定人）工作。前4次改革每次都带有机构精简的机

械化操作痕迹，2005年提出政府职能转变的“十六字方针”则意味着中国行政体

制改革已从组织起点迈向逻辑起点，政府逐步从经济管理领域中退出，更多地担

负起社会管理职责，向建立服务型政府方向挺进。

体制捆绑的适应性改革，而非从行政管理自身规律出发设计改革

中国改革遵循经济体制改革先行的原则，从而使政治体制改革相对滞后于经

济体制改革，在后者进退两难而两者又日益不相适应的情况下，行政体制改革就

提上了日程。行政体制改革提出的目的就在于及时适应经济需求并进而带动政治

体制改革。有学者指出：“当行政体制改革的诉求被提出后，它就同时承担起变

革生产关系和上层建筑的双重任务：一方面通过调整生产关系，克服旧体制下形

成的某些束缚和发展的障碍，促进新的生产关系建立；另一方面通过改革上层建

筑领域中某些弊端，巩固新的经济基础”。

八届一次人大会议明确提出“把适应社会主义市场经济发展的要求作为改革

的目标”，此后历次改革都把适应经济体制改革作为改革目标。行政体制改革重

点是职能转变，但由于中国刚性体制一时难以扭转，政府无法从市场中全身而退，

因此适应经济发展曾一度作为改革目标而存在。此外实际处于停滞状态的政治体

制改革只能通过深化行政体制改革来逐步实现。邓小平早在1986年就指出：不

改革政治体制，就不能保障经济体制改革成果，不能使经济体制改革继续前进。

实践证明延误政治体制改革、不回到解决原来体制的总病根上来，由政改滞后所

带来的问题会越来越严重。事实上行政体制改革已处于体制捆绑状态，一方面要

适应经济体制改革要求，另一方面又要肩负深化政治体制改革重任。因此这种被

动的适应改革性质，使得改革方案很少从行政管理体制自身规律出发进行设计。

行政管理自身有许多规律或内在要求，如系统性要求、权责一致的要求、比

例原则的要求、政府结构的要求、管理幅度和层次的要求、预决算管理的要求等。

这些内在要求在改革中是不容忽视的，行政体制改革不能仅限于适应经济体制改

革、政治体制改革的需要，还要研究政府行政活动本身的特点和规律，在行政体

制的设计上体现行政管理相对独立的内在要求，力求行政活动本身的科学性、合

理性和运行机制的最优化。

中央政府主导的自上而下的改革，缺乏地方政府和社会力量的回应参与

如果经济发展显示了行政体制改革的需求来自社会，是自下而上的，那么政

府主导的行政体制改革则显示了中国自上而下的改革路径。中国政府改革基本上

是中央设计好方案后中央政府先进行改革，经过论证、试点后，统一部署在地方

全面铺开，即“设计方案-试点-全面铺开”模式。它需要中央政府的权威推动才能

顺利展开，以保证整个改革过程的可控制性和稳健性。如果没有中央政府的最后

推动，改革只是局部、实验性的。这就需要改革的大环境，即中央统一进行行政

审批制度改革，这样才有规范行政审批程序、提高行政审批工作的透明度和效率

的可能。

然而中央政府在推动改革过程中，实际上垄断了行政改革制度供给的权力，

地方政府在行政改革中总体处于被动执行地位，其改革制度供给主体地位及结合

本地区实际进行改革的权利没有得到有效保障。这种强制性的制度变迁方式客观

上忽略了地方政府的主动性，导致地方政府在改革中被动执行中央方案，更多注

重短期成果而忽略长期效果。这种模式难免会成为突击式的运动战，改革是长期

渐进的过程，不可能毕其功于一役。要将进行的地方机构改革纳入整个改革战略

之中，实现从各自为阵的战役性改革向系统衔接的战略性改革转变。同时，改革

要广泛吸纳社会力量，使改革过程更加民主和科学，改革方案更加理性，制定程

序更加公开透明，改革过程更具开放性，反映社会利益诉求、降低改革试错代价。

总之，政府自上而下地推行改革与社会自下而上地表达诉求相结合，这样才可能

使得改革能够以较小的成本推行并最大限度地反映基层民意。

行政体制改革突围方向——在法律框架内推进改革

中国行政体制改革正朝着转变政府职能的正确方向前进，然而并不是政府职

能转变了，机构及人员就会自然减少，就不会再膨胀，它需要一种外在、稳定的

制约机制控制机构发展。此外政府主导的改革路径靠政策推行、并通过上传下达

的传统行政方式达到改革目的，难以树立改革权威，降低改革可预见性，改革成

果难以保存，影响了对改革决策的信服与遵守。这种反复的改革不仅使改革成果

难保，同时对于迈向依法行政、建设法治政府的目的，成效是极其微弱的。它更

像是行政机构的自我演练，与法治无关。而西方行政机构改革则非常重视行政组

织立法工作及机构改革程序的完善，力求稳妥。中国行政管理体制改革尽管进行

了这么多次，但每次改革都遗留了一些问题，事实上与立法缺陷是分不开的。由

于缺乏法律保障，难免会影响改革的稳定性，改革成果也难以被保障和延续。通

过加强立法，尤其是完善行政组织法等行政实体制度建设、加强行政程序法制度

构建，才能更好地推进依法行政，加快法治政府建设。

中国行政组织法非常薄弱，而且关于行政组织的实体制度严重欠缺，诸如中

央与地方分权制度、行政主体制度等行政实体制度的构建都将成为行政体制改革

的重要内容。完善行政实体制度，确保在法律框架内改革将有利于改革目标的順

利实现。此外，中国行政体制改革的长期而又反复的行为决定了构建统一的行政

程序法亦同等重要。行政程序法作为行政法体系的核心，是规范政府权力的基本

法，但目前中国实行的是单项立法模式，统一的行政程序法始终没有出台。2008

年湖南省政府出台的《湖南省行政程序规定》是中国首部系统规范行政程序的地

方规章，被称为“行政机关‘作茧自缚’式的革命”，意义深远。它是一部填补中

国行政程序立法空白的地方立法。加强行政程序制度及行政实体制度的建设，确

保改革过程的理性，才能走出怪圈，减少改革代价，使行政体制改革的思路在法

治的框架内顺利推进。

参考文献

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2、迟福林.行政管理体制改革的突破是全面改革的关键[EB/OL].新华

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