协作消费

对金融消费权益保护跨部门协作机制的理论思考

对金融消费权益保护跨部门协作机制的理论思考

张

（中国人民银行武汉分行

琨

湖北武汉市４３００７１

摘 要：金融消费权益保护跨部门协作是解决金融消费权益保护条块分割．实现整体性治理的必

要举措。文章从金融消费权益保护跨部门协作的概念出发，提出了功能性整合的理论。在此基础上，对

构建行之有效的金融消费权益保护跨部门协作机制进行了初步的探索。

关键词：金融消费权益保护；跨部门协作；思考

中图分类号：Ｆ８３０ 文献标识码：Ｂ 文章编号：１００７—４３９２（２０１４｝０１—００５２—０３

一

、引言——金融消费权益保护跨部门

协作问题的提出

２００８年国际金融危机以来．加强金融消费权益

保护已成为国际社会的共识．也是我国金融改革的

重要方向。近年来．“一行三会”分别成立了专门负

责金融消费权益保护的内设机构。与此同时．工商

行政管理部门、消费者委员会、各金融行业协会等部

门也从不同角度承担着金融消费权益保护的职责

上述部门共同构成了我国金融消费权益保护的基本

组织框架 虽然各部门从不同的角度开展金融消费

权益保护工作看似有序，但仍然存在管理重复、管理

真空、管理冲突等难以克服的弊端。不利于金融消费

权益保护工作的整体推进：第一．从金融消费者的角

度看。当其因金融消费纠纷需要向权力部门求助时．

其面临着到底是向工商行政管理部门、“一行三会”

还是金融行业协会求助的困惑 这些有权主体的职

责划分往往非常复杂．在某些业务领域甚至模糊不

清．这就构成了一个权力分工的“黑箱”摆在了金融

消费者的面前 将正确选择救济主体的责任强加于

金融消费者无疑会提高金融消费者维权的成本．增

加金融消费者维权的障碍。第二．从救济主体的角

度看，多头管理的格局往往会演变成为“好事、政绩

抢着管”，“坏事、困难争着推”．麻烦事情“踢皮球”的

尴尬局面。同时，有权部门在管理的过程中，特别是

在对职责边界模糊不清的事项开展管理的过程中．

可能出现多头执法、重复执法、越权执法等情况，容

易引起部门间的摩擦和纠纷．最终降低行政管理的

整体效能。第三，从金融消费权益保护事项上看．不

同管理部门从本部门工作需要出发．对同一管理事

项可能制定出不同的管理标准和规则．在执法过程

中可能适用不同的尺度和标准．从而使得“监管套

利”行为有机可乘．妨碍国家行政管理工作的一致性。

应当通过构建金融消费权益保护跨部门协作机

制来解决多头管理的弊端．充分发挥金融消费权益

保护部门的合力

二、金融消费权益保护跨部门协作的概

念及分析

对于金融消费权益保护跨部门协作问题．学术界

尚未有系统性的研究。笔者认为．金融消费权益保护

跨部门协作是指金融消费权益保护相关职能部门在

一定机制的协调和作用下．共同开展工作．以实现维

护金融消费者的合法权益、规范金融机构的经营行

为、实现经济金融健康平稳运行的目标的行为方式。

金融消费权益保护跨部门协作主要具有以下三

个特点：第一。协作主体的广泛性。金融消费权益保

护内容十分丰富，从纠纷解决、教育培训、执法管理

直至裁决救济等不一而足 对于不同的内容．参与协

作的部门也不尽相同 如处理银行业务投诉时。可能

需要人民银行和银监部门相互协作：开展金融消费

者教育时．可能需要金融管理部门、宣传部门、教育

部门相互协作等等。第二．协作行为的组织性。由于

各管理部门在实施管理的过程中存在“隧道视野效

应”．就必须打破单兵作战的传统管理模式．加强其

相互之间的沟通和协调．构建组织框架．形成整体合

力。发挥“１＋１＞２”的管理效果。第三，协作目标的多

元性 金融消费权益保护跨部门协作的目标可以分

为三个层次：第一个层次是维护金融消费者的合法

权益．解决金融消费权益纠纷．它是金融消费权益保

《华ｊ巴金鬲虫》 ２０１４年第１期

护跨部门协作机制最基本的目标：第二个层次是规

范金融机构的经营行为．即通过金融消费权益保护

工作发现被管理的金融机构在经营过程中存在的风

险及违法、违规问题。引导和规范金融机构提供优质

的金融产品和金融服务：第三个层次是促进经济金

融健康平稳运行。对任何小的金融纠纷的处置不当，

都可能忽视潜在的金融风险隐患．通过蝴蝶效应和

羊群效应放大，进而引发系统性、区域性金融风险，

最终危害金融稳定 始于２００８年的国际金融危机

便是源于美联储对次级债对金融消费者权益的损害

未予以足够重视并采取有效措施加以干预 这是金

融消费权益是否得到充分保护和经济金融能否健康

平稳运行之间正相关关系的鲜活例证

三、金融消费权益保护跨部门协作的理论

分析 ．

金融消费权益保护跨部门协作的目标是整合资

源。发挥合力，实现整体性治理。整体性治理强调打破

传统公共管理模式的藩篱．在部门各司其职的基础上，

不再将各个部门作为基本的履职单元．而是将部门解

构为职权和责任（这里统称为功能）．实现功能上的协

同和整合．从而实现整体性治理的效果 功能视角下的

整合可以是全方位的：首先。可以是部门内部的整合；

其实．可以是同一层级或不同层级部门之间的整合：再

次．还可以是不同性质部门之间的整合。如政府部门与

社会团体、企业单位之间的整合等。通过功能性整合，

解决现有公共管理模式的两个缺陷：一是管理分工的

分散化和碎片化不利于提升整体管理工作的质效 尽

管专 业化分工带来了管理上的精细化效果．但由于所

管理的事务往往是复杂的．从多个管理维度和视角看

可能得出多个管理部门都具有管理责任的结论 过分

的分散化和碎片化往往不利于整体管理目标的实现

二是社会发展创新使得现有管理模式难以有效应对

一方ｉ酊．２００８年国际金融危机表明．金融： 动的风险扩

散性和传导性并非任何一个专业化金融管理部门能够

独自应对．需要有关部门通力协作才能解决 另一方

面，近年来，我国经济金融形势发生了巨大变化。金融

体制改革持续推进并在一些重点领域取得突破性进

展．金融产品和服务创新大大加快．金融控股公司队伍

日益庞大。网络信贷平台等新兴事物不断涌现．金融服

务多元化日益显著．这都对传统的公共管理模式提出

了严峻的挑战。各自为政的公共管理格局已经迫切需

要随着形势发展进行再造 功能性整合与以往的行政

管理模式具有明显不同：一是以公众需求为中心的价

值取向。功能性整合摒弃了现行公共管理中以效率为

中心的价值取向，将焦点转移到公众需求，实践“以人

为本”的管理理念。二是行政管理方式的整合。通过对

不同部门相关功能的整合，构建起多层次、广领域、全

覆盖的治理模式．提高政府履职的整体效能。三是评判

标准的整体化。功能性整合不再单一、分割地看待每个

政府部门的工作绩效．而是将政府对某方面的管理职

责作为一个整体．并对该整体的执行情况进行研判。强

调政府管理的整体性。四是工作模式发生变化。功能性

整合克服职责分工“黑箱”的障碍。强调“一个窗ＦＩ对

外”，为社会公众提供“一站式”服务。相关部门接到社

会公众的需求后．通过内部协调程序。实现“正确”的部

门办理“正确”的事情。为社会公众提供高效、便捷的服

务。五是管理工具的便捷化。信息技术的迅猛发展为打

破部门间的“鸿沟”．加强部门之间的信息传递和共享

提供了有力武器．促进了公共管理行为的规范化和阳

光化．降低了协作的成本。为实现功能性整合提供了强

有力的技术保障 此外．信息技术的支持还提升了社会

公众与政府沟通的便捷性．更有利于公众和政府之间

的良性互动

四、金融消费权益保护跨部门协作机制的

构建

金融消费权益保护跨部门协作机制是跨部门协

作工作得以有效运行的基本支撑。综观各地金融消

费权益保护跨部门协作实践，金融消费权益保护跨

部门协作机制应当具有协作意愿、政策论坛、战略思

想、协作组织和协作实践等五个关键因素，这五个关

键因素形成了严密的逻辑链．共同维系着跨部门协

作机制的有效运转。

协作意愿Ｌ—．Ｊ政策论坛Ｌ＿—’Ｉ战略思想Ｌ—．１协作组织Ｌ—．１协作实践

图１ 金融消费权益保护跨部门协作机制的基本框架

（一）协作意愿

协作意愿是一个部门愿意与其他部门开展管理

协作．共同完成金融消费权益保护工作目标的意向，

它是开展跨部门协作的前提条件。金融消费权益保

护跨部门协作意愿主要来自以下四个方面：一是来

源于外界情势的压力。近年来，中央政府对民生问题

Ｅｔ益关注．侵害金融消费者合法权益的行为日益受

到社会各界的广泛诟病。在这种外在情势下，相关金

融管理部门也提高了对金融消费权益保护工作的认

对金融消费权益保护跨部门协作机制的理论思考

识．并愈发愿意采取包括跨部门协作在内的各种举

措做好此项工作。二是来源于解决部门冲突的需要。

对于某些金融管理权限模糊地带．金融管理部门之间

容易产生“政策打架”、“执法冲突”，只有通过加强沟

通和协作。才能避免此类问题的产生。三是来源于以

较低的管理成本获取较高的管理收益的动机 通过开

展跨部门协作．金融管理部门能够以较低的成本获取

较为丰富的金融管理信息．从而有针对性地开展金融

管理工作，起到事半功倍的效果。四是来源于对自身

管理职权与责任之间不完全匹配的认识。如前所述。

由于经济生活的复杂性．金融管理部门之间的权限划

分往往不可能做到绝对的明晰．不可避免地存在职权

模糊或交叉等问题。在这种情况下．特别是对于交叉

性金融产品的管理和纠纷解决．任何一家金融管理部

门都无力独自面对和承担．由此可见加强协调和配合

是有效履职的必由之路。长期以来．人民银行有防范

和化解证券期货市场的金融风险、实现维护整体金融

稳定目标的职责和意愿．证监会有在市、县两级加大

对证券期货业的监管力度的职责和意愿。正是这两种

职责和意愿的融合．才促成了二者于２０１２年底签署

了加强证券期货监管合作、共同维护金融稳定的备忘

录。成为金融消费权益保护跨部门协作机制的典范。

（二）政策论坛

跨部门协作既是各方互动的方式．也是利益博

弈的结果 政策论坛正是各参与部门进行利益博弈

的平台。各参与部门不可避免地从自身需要角度出

发考虑问题．政策论坛使得各参与部门能以面对面

的形式直接开展对话和协商．充分发表自身的观点

和诉求．提出自身的意见和建议．展示自身的优势和

面临的挑战，沟通自身的目标和愿景．使自身的观点

和看法能够被其他方所了解．使得最终的意见和主

张能够综合多方意见和建议．体现多方的意志和利

益，达到协调目标、协调政策、协调措施的目的。

（三）战略思想

战略思想是为了实现特定目的而制定的指导全

局的方略 前文所述的人民银行和证监会签订的备忘

录．就是双方协作的战略思想的文字化体现。统一的

战略思想是实现跨部门协作的必要条件。在协作意愿

的引领下，通过政策论坛。可以形成统一的战略思想：

一是统一的战略计划，它是一种有意识、有预计、有组

织的行动程序．即明确跨部门协作的发展方向和途

径；二是统一的策略，是指在特定环境下的开展跨部

门协作行动方针和工作方法：三是统一的模式．是指

实现跨部门协作目标的方法总结：四是统一的定位。

它是明确跨部门协作在整体工作中的角色。以及与相

关工作之间的关系：五是统一的观念，是对跨部门协

作认识的集合体．实现从形式意义上的整合向实质意

义上的整合转变．达到一个声音对外的效果。

（四）协作组织

协作组织是战略思想的具体实践者。旨在实施

跨部门协同方案、解决问题并提供服务的执行机构，

它是通过整合多个部门的多种资源——包括物质资

源、人力资源、信息资源、权力资源等——组合而成

的 协作组织由参与协作的各部门所派生，但和原部

门不同．其受到政策论坛的指挥。按照既定的战略思

想来开展行动．实现其特有的工作目标，并将执行情

况及时向论坛反馈．对政策论坛负责。组成金融消费

权益保护跨部门协作组织时。应当明确牵头部门，这

个牵头部门应当对金融消费权益保护目标的实现承

担主要责任．对管理事项具有广泛的影响力和较强

的管理能力。同时。要明确各参与部门之间的职责边

界．理顺相互之间的协同配合关系。今年８月１５日，

国务院对央行报送的《关于金融监管协调机制工作

方案的请示》做出了批复，同意建立由人民银行牵头

的金融监管协调部际联席会议制度．联席会议就是

协调“一行三会”金融监管工作的具体组织形式。

（五）协作实践

协作实践是跨部门协作组织的具体行为。金融

消费权益保护协作方式主要有以下几种：一是信息交

换。协作组织之间信息交换的内容十分广泛，如金融

消费纠纷信息：通过金融消费权益保护发现的属于其

他部门职责范围的违法违规行为线索：通过金融消费

权益保护发现的可能诱发危害金融稳定的风险点：各

部门在金融消费权益保护方面的法律规定和政策导

向：各部门在开展金融消费权益保护方面的具体工作

思路和计划等。二是交流学习。通过开展相互之间的

交流学习，能够达到增进了解，加强信任，互通有无，

取长补短的目的．从而共同提高金融消费权益保护工

作的技能和水平。三是共同执法行动。共同执法行动

既可以是同时行动．例如组成联合执法组，一起进场

对金融机构开展金融消费权益保护工作的情况进行

检查：也可以是在不同的领域统一时间，分别开展金

融消费权益保护行动．例如司法部门在打击危害金融

消费者合法权益的同时。 （下转第６９页）

《华北金融》 ２０１４年第１期

学关系着核查工作的顺利进行．要研究科学的指标

设置方式．各个核查方凭借着指标的异常与否进行

有针对性的工作．促进核查工作的顺：利开展 四是转

变二［作思路．加快资本项目工作人员的知识更新和

转型 要特别注意培训一批能够适应新的工作模式

的：［作人员。促进未来工作的开展。

２．要有强大有效的系统作为支撑 事后核查的

重点是核查数据。数据来源于各个经济主体的申报．

因而首先要保证申报数据的质量．可以专门发文规

范数据申报质量．以各外汇指定银行为提高数据申

报质量的抓手．发挥他们的作用．利用他们指导督促

企业的申报数据质量。其次要研究完善系统．对不符

合数据关联规则而异常的数据要发挥系统的作用，

设计模式可以使系统自动甄别数据．处理异常．减轻

外汇局工作人员的判断工作量 再次将各项指标值

嵌入系统．使系统自动对大量数据进行分类鉴别．筛

选出异常数据．外汇局工作人员再针对这部分异常

数据进行核查．使他们摆脱大海捞针的数据处理工

作．有目的的开展核查工作。最后．按照宏观审慎监

管思路的要求．资本项目工作人员开展事后核查工

作不要仅针对资本项目业务而开展工作．而要更宏

观，全面的考虑企业的各项经济行为．综合进行判

断，这就给系统设计工作带来了挑战，不仅要涵盖企

业的资本项目数据而且要有经常和国际收支数据作

为参考．这样就使事后核查真正按照主体来进行．使

资本项目管理做到了主体管理、宏观管理。

３．要有配套的核查处理方式做后备 事后核查

不是工作目的而是工作手段．因而对核查出的问题

如何进行有针对性的处理也是要研究的方面．诚然

对于核查主体的违规行为要移交检查部门．但是对

于可疑线索或不太好判断是否会影响未来经济形势

的行为应该如何做就要在出台核查政策时一应包

括 例如对企业或银行一段时期内异常大量的借款

行为．虽然没有超过自身的额度．但是频繁程度已经

引起了外汇局的关注．这时外汇局应采取何种手段

进行管理．是否要横向和纵向．也就是同其他区域或

全国进行比较．是否要对该类主体的业务进行指导

等等。这样从政策层面上畅通上传下达的渠道，有利

于核查工作的有的放矢和事半功倍

（责任编辑秦亚丽）

（上接第５４页） 宣传部门组织各家媒体就金融消费

陷阱发布警示。四是共同宣传和教育。跨部门协作各部

门分别在自己的领域发挥信息提供、媒介组织等优势．

相互配合．共同开展金融消费权益保护知识宣传和教

育 ２００９年起．人民银行广州分行就开始与当地银监

部门、司法机关的合作。打击涉及银行卡的犯罪和交易

纠纷，对商业银行银行卡业务提出指导意见 ２０１２年．

还共同举办了“保障用卡安全维护消费权益”大型宣

传月，人民银行及银监部门组织金融机构设点宣传、

公安部门在街道社区开展人户宣传．实现了提升广

州市民的安全用卡意识、降低涉卡纠纷发案率的共

同管理目标

五、人民银行应当在金融消费权益保护跨

部门协作机制中发挥更大的作用

应当看到．由于行政管理碎片化的影响．负有金

融消费权益保护职责的各个部门受到“隧道视野效

应”的局限，各自为政的情况还相当普遍 金融消费权

益保护跨部门协作机制尚处起步阶段，离实现高效、

顺畅的协作机制尚需要付出大量艰苦的努力 从管理

主体角度看，人民银行作为我国的中央银行．其视角

囊括金融业的各个领域．较之“三会”等专业监管机

构．处于超然的地位。更能站在公正的立场去维护金

融消费者的合法权益；从金融纠纷的特性来看，其纠

纷的复杂性和专业性导致工商行政管理、消费者协会

等一般性消费者权益保护部门解决金融纠纷能力较

弱 更重要的是．人民银行为实现“防范和化解金融风

险．维护金融稳定”的法定职责．必须承担起做好金融

消费权益保护工作的大任 中编办对“一行三会”金融

消费权益保护职能的设置和划分．也体现了将人民银

行定位于综合研究和整体协调的角色。可见。无论是

理论分析还是现实实践．人民银行均应在金融消费权

益保护跨部门协调机制中起到领导者、组织者、协调

者和推动者的作用．应当也必将在未来整体金融消费

权益保护工作中发挥更大的作用

参考文献：

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庆：西南政法大学，２０１２．

［２】尤金・巴达赫．跨部门合作——管理“巧匠”的理论与实

践［Ｍ】．北京：北京大学出版社，２０１１．

［３］李莹．中国海事管理部门协作机制初探叨．中国行政管

理，２０１０，（０６）：３９－４２．

（责任编辑王彬）

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