保定政治副中心

北京城市副中心的形成定位及战略要求分析

刘伟;雷淑霞

【摘要】运用城市发展理论和城市动力学方法,分析城市副中心形成的历史背景,梳

理城市副中心的概念和内涵,研究城市副中心与城市中心区的密切联系,剖析当今城

市副中心形成特点.从而提出了北京城市副中心建设的发展战略和城市定位,对北京

城市副中心未来发展建设具有一定的指导意义.

【期刊名称】《华北科技学院学报》

【年(卷),期】2016(013)006

【总页数】5页(P109-113)

【关键词】城市定位;城市副中心;发展战略;建设规划;产业经济

【作者】刘伟;雷淑霞

【作者单位】华北科技学院管理学院,北京101601;北京科学学研究中心,北京

100098

【正文语种】中文

【中图分类】TU984

在国内外特大城市的空间规划中，发展副中心、建成网络化多中心大都市已成为一

种理想发展模式［1，2］。新一轮北京市城市总体规划以及上海、广州、南京、

武汉等城市的空间发展战略都十分重视城市副中心的建设［3，4］。然而，上述

城市在副中心的建设中仍存在很多问题，真正意义的副中心很少建成，要么被主城

吸纳为一部分，要么综合功能不完善。国际上网络化大都市的发展及其副中心的建

设已有不少成功的经验，有必要进行梳理和提炼，以资借鉴。

1.1城市副中心形成的背景

城市是一个复杂的巨系统，其增长、发展、波动、衰退一般遵循系统动力学的基本

规律，在城市发展的不同阶段和不同历史条件下，有不同的发展轨迹和路径。城市

生成和成长的两种主要形式是城市新开发区建设与旧城改造。在一个城市发展不同

阶段，一般以其中一种开发形式为主。其中，城市新区建设的一种现代发展模式是

建设城市的副中心，大多数发达国家的大城市普遍采用这种模式，特别是在城市化

进程快速发展的全球化大背景下，已成为未来城市主要的发展形式［5］。

美国城市社会学家伯吉斯于1923年首次提出了中央商务区(CBD)的概念，他提出

城市中心是商业零售业和服务业汇聚之处。随着城市经济的持续发展，CBD的特

有职能不断丰富扩展，逐步具有了金融保险、现代贸易、信息咨询、国际会展、公

寓及配套的商业文化、市政建设和交通服务设施等多种城市职能和广泛的经济活动。

CBD的产生主要是经济要素追求规模经济，不断向城市中心集聚的结果［6］。总

之，城市副中心是在中心城市发展出现规模不经济，大城市病比较严重，CBD功

能向外扩散过程中伴随而产生的位于城市边缘区的城市新功能的集聚点和结合点。

1.2城市副中心的概念

关于城市副中心的概念，陈瑛(2002)给出了比较广泛认可的城市副中心的定义，

即城市副中心是城市核心CBD以外，城市经济流的高效聚集区，是城市中新兴第

三产业的集中分布区，是城市空间结构分散化过程中核心CBD的外延部分，具有

疏解或补充核心CBD的功能，并与之共同构成城市CBD网络系统［7］。尽管城

市副中心的定义相对世界各国的副中心建设具有普遍适用性，但由于世界各国国情

文化、经济发展水平和结构不同，因此叫法也各有千秋。如欧美国家常称之为

Sub－CBD，日本称为副都心，我国则称为副中心。Sub－CBD是大城市或特大

城市在一定经济发展时期，由单核心向多级化发展过程中的城市经济中心和公共活

动中心，是与中央商务区(CBD)紧密相连和相对应的一个概念。与CBD相比，

Sub－CBD特别突出了零售商业的主要职能。其建设目地主要在于运用经济杠杆

疏解城市中心地区的部分商业、商务功能培育新的城市经济增长极，改善城市空间

结构。

笔者认为，城市副中心(Sub－CBD)，是指与城市中央商务区(CBD)在空间上保持

一定距离且又相呼应，既疏解中心城区人口又服务主城，功能上不同且又相补充，

既分离完善中心城区的功能又赋予了城市发展中新增功能，同时又有相对独立性的

城市次级商业商务中心以及其他新的职能，是城市人口和生产要素在向外扩散的过

程中形成的新的结节点，也是城市空间结构由单核向多核演变的结果。城市副中心

是位于城市中心外围节点附近的第三产业集中分布区，是城市空间结构分散化过程

中核心CBD的外延部分，具有疏解和互补核心CBD的功能［8，9］。城市副中

心是城市内生发育与外在规划力共同作用下形成的特殊区域，该区域是以商业、商

务职能为主，兼具其他城市主要职能，具有独特功能特色的次一级城市中心区。它

对于产业和要素的吸引力仅次于中心区，在疏解主城中心人口和产业方面的作用突

出［10］。城市副中心可以说是在特大城市发展过程中，由于规模扩大造成大城

市病越来越严重，其中心辐射功能逐步减弱，在区域之外形成的以第三产业为主，

具备较强的产业和要素吸引力，能疏解和互补城市中心功能并与之共同构成城市中

心系统的城市次级中心区［11］。

2.1城市副中心是城市内生成长与外在规划力共同作用形成的结果

城市副中心是城市中心区内生发育成长与外在政策规划共同推动作用下形成的仅次

于中心区的特殊区域，该区域是以商业、商务、创意文化和休闲饮食职能为主，具

有独特功能特色的次一级城市中心区。城市副中心主要是按照政府城市总体规划和

城市土地利用的长期总体规划所要求的区域功能布局，一定要分担中心城区的一定

职能，以达到疏解中心区的人口和职能、调整中心区用地结构、改善中心区的生态

环境，形成城市发展所要求的功能合理布局以及完整地保存古城的传统风貌，实现

城市内生增长扩大机能，带动周边地区协同发展的目标［12］。

2.2城市副中心与城市中心区共同组成城市中心区完整体系

城市副中心与城市中心区共同组成城市中心区体系的重要组成部分，两者共处于同

一个大城市系统中，功能互补、相辅相成。城市中心区与城市副中心有功能互补、

机能相通之处，只是由于形成时间有前后，表现为不同的发展阶段。城市中心区历

史形成和成长时期长，是地处区域成熟阶段的中心区;而城市副中心形成时间较短，

是处于初始阶段的区位中心区;两者在空间范围、规模大小、功能内涵上有所差异，

城市副中心依存城市中心区而形成。

2.3城市中心区成长是一个随着科学技术和经济发展不断更新改造的过程

在城市生成的早期，城市商业、办公等功能高度集中在市中心区域，产生了城市中

心区用地紧张、人口过分集中、交通拥挤、建筑密集度高等诸多缺陷，影响抵消甚

至降低了城市的高效运行，为了保证办公等商务功能的效率，逐步从商业贸易职能

中脱离出来，在附件形成新的功能分区。在这一演变发展过程，一是受土地地价不

断攀升的市场作用，中心商务区空间结构进行第一次大的功能筛选;二是政府作用

开始发挥作用。为了推进城市建设和政治社会经济的有效发展，政府开始积极介入

城市规划与监管工作，慎重选择最佳区位建立城市副中心［6］。一些城市普通服

务功能，如与市民平日生活相关的零售、餐饮业等，随着人口郊区化进程而向城市

外围扩散。可以说，城市副中心的生产和形成过程就是补偿和平衡了城市中心区功

能高度化进程中形成的功能空缺的过程。

2.4城市副中心的生成是对城市中心区商业功能的补充、疏解和分担

从城市历史发展看，城市中心区最初以零售业为主发展，包括内核中央商务区

CBD和中心商业区等，土地的稀缺限制阻碍了商业商务档次的进一步发展和提升，

基于经济持续发展的需要，新的商业商务区开发就会从与老中心区功能互补、疏解

其部分功能和发展高档次的商业商务角度来考虑和定位。新建的商业和商务区是在

原有商业集聚的周边逐渐发展起来。形成过程表现为:一是高等级办公商务单位和

经营选购性商品专业化零售店留在了原城市中心区，尤其是具有中心指挥和调控功

能的政府部门、跨国公司总部和金融机构在大都市CBD地区集聚;二是低等级办公

机构和一般零售业外迁至副中心或郊区。在市场聚集效应持续作用下，城市内部空

间布局随之逐步调整优化，由城市传统单一中心向多中心演变。即原城市中心区聚

集利益不断被日益增加的过度聚集产生的不经济、交通拥挤成本和环境恶化所耗尽，

在聚集经济利益再驱动下，社会经济活动在原中心外围附近重新聚集，从而导致城

市副中心产生，促使城市空间布局有由单中心向多中心演化趋势。在这种趋势下，

伴随城市经济总量的持续增长和各层面有利政策的推动，具有影响力的城市副中心

就会快速应运而生，并不断吸收城市发展的增量部分，持续壮大，而且这种副中心

可能不只一个［6］。

结合上述分析，在推进北京副中心基本实现现代化过程中，必须把握好以下六方面

的基本要求。

3.1通州城市副中心定位要与北京城市定位吻合

首都北京人口众多，“大城市病”较为集中和突显，要建设国际一流和谐宜居城市，

须着眼于城市长足发展，再科学权衡城市功能定位。2015年8月25日，中共中

央政治局审议通过的《京津冀协同发展规划纲要》中，提出北京定位为“全国政治

中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心”。不再提北京经济中心概念，这

是在现有坚实的经济建设基础上，进一步做实做强首都发展主要功能，为建设国际

一流城市做一些必要的让步，真正做好“大北京”发展这篇文章。这也是立足北京

的当前发展态势，站在我国首都和国际社会负责任大国首都的战略高度，为实施人

文北京、科技北京、绿色北京做出的战略部署，体现了北京立足于可持续发展的战

略要求。按照北京市委、市政府《关于贯彻落实〈京津冀协同发展规划纲要〉的意

见》要求，到2017年，市属行政事业单位整体或部分迁入通州区工作，远期带动

约40万人疏解至通州。北京市行政副中心功能定位主要是有序推动市属行政事业

单位整体或部分向市行政副中心转移，同时带动部分文化旅游、商务办公等功能向

市行政副中心疏解。北京主中心是综合性的，通州副中心多是专业性的，通州区仅

是北京市的一个城市副中心。按照通州区“十三五”规划纲要目标，到2017年，

行政办公区将初具规模，对中心城区的功能承接取得明显成效，到2020年，与功

能定位相适应的空间格局基本形成，国际化城市框架初步搭建，非首都功能疏解取

得重大突破。

3.2发展战略要与规划建设北京城市副中心，推动京津冀协同发展战略相吻合

一是建设北京城市副中心应调整好北京空间格局、治理大城市病、拓展发展新空间

的作用，也是推动京津冀协同发展、探索人口经济密集地区优化开发模式的需要。

中国中共中央政治局2016年5月提出:“规划建设北京城市副中心，疏解北京非

首都功能、推动京津冀协同发展是历史性工程，必须一件一件事去做，一茬接一茬

地干，发扬“工匠”精神，精心推进，不留历史遗憾。”二是着力把通州城市副中

心角度打造国际一流和谐宜居之都示范区、新型城镇化示范区、京津冀区域协同发

展示范区。三是广泛应用世界先进节能环保技术、标准、材料、工艺，建成绿色城

市、森林城市、海绵城市、智慧城市。并要坚持统筹规划生产、生活、生态空间布

局，使工作、居住、休闲、交通、教育、医疗等有机衔接、便利快捷。四是充分体

现中华元素、文化基因，也要借鉴其他文化特色。要坚持先规划后建设的原则，把

握好通州区城市定位，把每一寸土地都规划得清清楚楚后再开工建设。四要划定好

大的空间格局，注重开发强度管控，实现城市开发边界和生态红线“两线合一”。

五要提升城市形态，有更多开敞空间，体现绿色低碳智能、宜居宜业特点。这些都

需要进行创新体制机制和政策，制定相应配套政策。

3.3建设规划要与2016年《北京市城市总体规划》相适应

一是通州城市副中心建设确保北京在交通、生态、产业3个重点领域率先突破取

得重要进展的作用，确保承接北京非首都功能疏解，推动京津冀良性互动取得成效，

协同发展实现了良好开局。二是通州区生态保护和城市绿化要与2016年《北京市

城市总体规划》相适应，把通州建设成一个处处见绿的城市，因为在城市更新的过

程中，将严格保护现状绿地，做到“只增不减”。三是充分发掘通州潮白河、北运

河的生态环境资源，构建通州优美舒适的生态环境。研究污水治理、垃圾处理、绿

化等工作的工作原则、服务标准，以国际城市的要求建设通州区的环境保护与卫生

治理。力争把通州建设成一座海绵城市，城市河道、排水防涝体系将升级，下暴雨

时，小区、道路、绿地以及河湖水系将留住雨水，用于补充地下水及再利用。四是

改革构建大城管体制。优化城市现代化管理水平。从北京市当前的城市管理体制来

看，存在着专业性强但综合性弱的问题，一旦一件事情跨部门、跨领域，往往会发

生找不到牵头部门的状况。将重点解决统筹问题，形成合力机制。五是坚持了符合

北京市和通州区副中心的实际发展思路。坚持了符合实际的发展思路，包括坚持城

乡一体化发展、坚持减量提质发展、坚持突出首都历史文化特色、坚持先进城市建

设方式、坚持城市多元治理等。

3.4建设任务要与“一城、五镇、双走廊”建设内容相统一

要根据北京通州区副中心提出的“建设以一城(通州中心城)为中心、五镇(宋庄、

西集、漷县、永乐店、马驹桥)相拱卫、双走廊(中心城－西集城市发展和城市经济

增长走廊、马驹桥－永乐店产业发展走廊)相辉映的产业支撑强劲、经济特色突出、

生态环境良好、运河文化特色彰显、公共和生活配套设施比较完善、社会事业全面

发展、人民生活相对宽裕的城乡统筹、全面协调可持续发展的现代化新通州”的新

要求［13，14］，来赋予和丰富率先基本实现现代化的内涵，率先基本实现现代

化的新任务要以“一城为中心、五镇相拱卫、双走廊相辉映”建设的新举措来落实，

率先基本实现现代化的新成果要以“一城为中心、五镇相拱卫、双走廊相辉映”建

设的新成效来检验。

3.5发展路径要与建设新城市、集聚新人才、发展新产业相对接

人才是通州区副中心建设与发展的第一资源，把发展新兴产业、现代制造业作为通

州区副中心建设与发展第一方略，加快推进通州区副中心城乡一体化和城乡现代化，

提升发展现代化的新城市，用现代化的人才战略来引领通州区副中心发展，用现代

化的新产业政策来支撑通州区副中心发展，力求全面提高通州区副中心经济社会发

展的现代化水平。

3.6发展手段要与解决发展中的矛盾和问题相联结

着力破解通州区副中心发展中遇到的难题，补齐发展中的“短腿”和“短板”，只

有坚持改革创新，在提升发展水平的过程中解决发展中的各种问题，推动各项符合

城市副中心发展规划要求的产业和事业全面协调发展的过程。此外，对通州区城市

副中心的评价标准，要以群众的感觉、认知和认可为依据，特别要注重以人为本的

发展理念，注重人民的生活质量、发展潜能和幸福指数等一系列指标，努力让人民

更多更好地享受到改革发展的成果，提高人民群众对率先基本实现现代化的满意度。

北京副中心新城区不同一般的卫星城，未来它将是一个拥有限制在两百万人口，离

北京城区较近、规划科学、布局合理、建设高端、环境优美、现代化和国际化高品

质的中等发达城市。北京城市副中心是对通州区现代化国际新城定位的更高要求，

最终要形成对中心城在功能上的全面疏解，以解决中心城在发展中面临的日益显现

的城市空间布局难题，同时为建设世界城市增加新的承载力。中央政治局会议明确，

要着力将通州副中心打造成为:国际一流和谐宜居之都示范区、新型城镇化示范区、

京津冀区域协同发展示范区。这是中央赋予通州城市副中心新的建设目标。建设成

为国际一流和谐宜居之都示范区，是要带动非首都功能疏解。这主要是起带动示范

作用，促进中心城功能的疏解，减弱中心城区过度向心的压力，促使北京整体空间

布局优化;而且带动疏解不光要往通州疏解，还要给其他的新城或者城区示范。建

设成为京津冀区域协同发展示范区，意在带动区域协同发展，特别要协调好与周边

的关系。因此对京津冀协同发展而言，通州的战略位置非常重要。

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