香港抗议

⾹港反腐成功关键：法律依托、制度⽀撑、社会⽀持

——《清风》杂志专访⾹港城市⼤学教授公婷

导读：⾹港的反腐倡廉经验是值得借鉴的，⾹港城市⼤学教授公婷将其概括为⼆⼗四个字：法治为本，制度为体；⽴⾜

当下，重在预防；廉署领军，全民⽀持。

⼗⼋⼤以来，中央政府以前所未有的决⼼和⼒度打击腐败，既抓⽼虎⼜拍苍蝇，形成了⾼压反腐的态势，取得了⼀定的

成果。近⽇，《清风》杂志记者（以下简称“记”）就中国⾹港的反腐败经验和⼀系列反腐话题，采访了⾹港城市⼤学教

授公婷（以下简称“公”），她认为，要继续推进党风廉政建设和反腐败⽃争，应将反腐败⼯作植根于培养和维护对腐败

零容忍这样⼀种社会⽣态之中。

▊▊反腐要实现社会对腐败的“零容忍”

记：提到⾹港反腐经验时您认为，⾹港社会对腐败的低容忍是反腐败成效卓然的⼀个重要原因。但在⼤陆，⼀些⼈对腐

败的容忍度较⾼，⽐如送礼、拿回扣都觉得不算什么，您怎么看待这个问题？

公：⽬前来看，我国反腐的阶段性胜利是显⽽易见的。但是，⼈们或许也会问，这样的反腐⾼压能持续多久？更重要的

是，它能否从根本上解决问题？换句话说，除了打虎拍蝇，我们还应该做些什么？

可以想见，重拳出击、狠打⽼虎、⼒捕苍蝇⼀定会带来巨⼤的威慑⼒，⾜以在短期内使官员“不敢贪”。除此之外，⽬前

强调的强化法制，完善规章制度，对权⼒的赋予和使⽤予以严格限制，“将权⼒关进笼⼦”也是绝对必要的。通过将权⼒

运⾏规范化和公开化，在制度上堵塞腐败产⽣的“漏洞”，⽬标是使官员“不能贪”。但即便如此，也依然不够。反腐败不能

只停留在制度建设或者时常被提到的“制度反腐”上。因为即使有了合理的制度和法规，也会出现有法不依、有章不循现

象。

透明国际在1⽉底刚刚公布了2016年度的腐败感知指数排名。⾹港的清廉排名在全球176个国家和地区中名列第15位。

作为全球最为清廉的地区之⼀，⾹港的成功，不仅胜在有⼀个众所周知的廉政公署，更胜在它的反贪腐⼯作有坚实的社

会基础，也即民众对腐败的零容忍。对腐败的零容忍是⼀种值得推崇的⾼尚的社会价值观念，也是控制和预防腐败的社

会保证。廉政公署的成功，除了有⼀个很好的制度设置和富有成效的“三管齐下”策略，也在于它将⾃⼰的⼯作植根于培

养和维护对腐败零容忍这样⼀种社会⽣态之中。对于廉署来说，反腐倡廉的最⾼⽬标不仅是挖出腐败分⼦，更重要的是

实现社会对腐败的“零容忍”，从⽽根除滋⽣腐败的⼟壤。它不忘初⼼，努⼒耕耘43年，在社会中培养了“不想贪”的清廉

之风。毫不夸张地说，在⼤多数⾹港市民看来，“贪⼀块钱也是贪”。

廉署的⼯作从⼀开始就是同民众的⽀持和信任紧密联系在⼀起的。我和我的研究团队于2015年在⾹港做了⼀个随机抽样

的社会调查，在接受访问的1025位市民中，93.5%表⽰“廉政公署值得⾃⼰的⽀持”；在问到如遇到疑似腐败案件时会不

会举报，70%的受访者表⽰“愿意举报”，仅有10%“不愿意举报”，另外20%表⽰“不确定”。这与⾹港廉政公署⼀直以来

估计的70%⾄80%的市民愿意举报⼤致相同。在受访者中，尽管相当⽐例的⼈同意“在⼈类社会中贪腐⽆可避免”，但他

们绝⼤部分都表⽰⽆法原谅官员以贪腐⼿段达到⾃⼰的⽬的，哪怕⽬的是正当的，同时他们也并不认同颇为流⾏的“腐

败是润滑剂，可以加速政府运作”这种说法。

▊▊赦免贪官是不现实的

记：反腐赦免论是⼀些反腐专家基于中国的腐败现状提出来的，但在民间，由于对贪官的痛恨，觉得赦免是对贪官的纵

容。您曾说过反腐赦免不可⾏，这主要基于哪些考虑？

公：“反腐赦免论”缺乏⾜够的理论基础和经验事实的⽀持，因此其必要性和可⾏性都值得商榷。从理论上看，“反腐赦免

论”的基本主张是对贪官的原罪进⾏赦免，解决腐败“存量”问题，以便集中⼒量解决腐败“增量”问题，这样可以加快廉政

建设的步⼦。甚⾄还提出可以恩威并重，以赦免作为“胡萝⼘”换取贪官⽀持反腐败改⾰。我想这⾥有两个问题：⼀是不

能把解决“存量”同解决“增量”对⽴起来。腐败的存量状况确实严峻，但是否会影响到反腐⼯作的推进和廉政治理的进⼀步

开展？解决“存量”同解决“增量”应当是⽬标⼀致、相辅相成的。⽐如，解决存量所起到的警⽰作⽤可以为减少腐败的增

量服务，所以，解决“存量”同解决“增量”是可以两⼿抓的。问题之⼆是，不能把贪官与改⾰所需要依靠的进步⼒量混淆起

来。改⾰所依靠的是⼴⼤民众的⽀持。⽽赦免贪官恰恰会动摇反贪腐的社会基础，即民众的信⼼和信任，⼈们不免会认

为政府向腐败妥协，以⾄于怀疑政府反腐败的诚意和决⼼。此外，赦免贪官会给社会价值观念带来很⼤的负⾯影响，它

会向社会释放⼀个错误的信号，让⼈们误以为腐败是可以原谅的，也可以获得法律赦免的。这可能会导致⼀些⼈是⾮观

念混淆，法律意识丧失，铤⽽⾛险，以⾝试法，社会对腐败的零容忍更⽆从谈起。总之，赦免贪官的政治和社会成本都

念混淆，法律意识丧失，铤⽽⾛险，以⾝试法，社会对腐败的零容忍更⽆从谈起。总之，赦免贪官的政治和社会成本都

是极⾼的。

从实际情况看，赦免贪官论是否必要和可⾏也是问题。中国的反腐败历经⼏⼗载，不断取得阶段性胜利，尤其是⼗⼋⼤

以来更是成绩斐然。事实证明，要彻底打击腐败，就不能对它姑息迁就，⽽只有这样做才是深得民⼼的。因此，我看不

到赦免的必要。在实际操作层⾯，实⾏⼤⾯积的贪官赦免政策的技术性要求很⾼，甚⾄可能是不现实的。⽬前的腐败⾏

为已经变得越来越复杂多样，从物质性腐败向⾮物质性腐败发展，权钱交易，权⾊交易，权权交易，⽆所不包。腐败⽅

式也越来越隐蔽。权权交易并不⼀定涉及⾦钱，有些贪官受贿次数之多数量之⼤，连⾃⼰都⽆法记清楚。使⽤⼀⼑切的

办法来解决腐败问题，⽐如说，要求腐败分⼦在规定期限内把贪污的赃款如数上交就能够得到赦免，这在实际操作中并

不现实。如有些学者已经指出的，1989年最⾼法院和最⾼检察院发布的《关于贪污、受贿、投机倒把等犯罪分⼦必须在

限期内⾃⾸坦⽩的通知》，虽然规定对期限内⾃⾸坦⽩的腐败分⼦“⼀律从宽处理”，但是赦免的效果远远低于预期，在

随后⽽来的年代⾥，贪官变本加厉，腐败有增⽆减。

在⾹港历史上曾经有过⼀次局部特赦。⼆⼗世纪六七⼗年代时，⾹港公共部门（尤其是警察部队）贪污受贿情况⾮常严

重。廉政公署成⽴不久之后就⼤⼒肃贪，引起了犯罪集团的抵抗。⼀些警务⼈员由于习惯了没有约束的权⼒，对廉政公

署的反贪⾏动不理解乃⾄怨愤，以致发⽣了数千名警察上街游⾏，抗议廉政公署权⼒过⼤的对抗⾏为。在威胁到英国管

治下的⾹港社会稳定发展的情况下，当时的港督麦理浩发布局部特赦令，除已经进⼊司法程序及涉嫌特别严重的罪⾏，

或已被解雇的、逃离海外的涉案⼈员外，停⽌调查1977年1⽉1⽇之前发⽣的贪污案。这次特赦是局部的、有条件的。

因局部特赦令⽽免于调查和起诉的约六百⼈，有⼀百多⼈没有获得特赦。⽽后，港府⼜通过强令退休清理了⼀部分腐败

分⼦。尽管这只是⾹港全⾯肃贪过程中的⼀个⼩插曲，它还是多少影响了⼀些市民对廉署的信⼼。这在廉署事后所做的

民意调查中有所反映。为此，廉署随即开展了重获公众⽀持的⼤规模动员，派社会关系处的⼯作⼈员逐门逐户访问，向

市民解释廉署的⼯作，加深他们对廉署的了解，并⼤⼒宣传廉洁观念，向民众展⽰将⾹港建成⼀个清廉社会的决⼼。通

过努⼒，廉署很快挽回了市民对它⼯作的⽀持和信任。

记：您曾提出，即便在较好的制度设计下，腐败也会依附于某些特定政策环境⽣存发展，即“腐败的⾮制度根源”，能否

举例说明？该如何去除这种腐败？

公：造成腐败的原因是多种多样的，也是⼗分复杂的。对腐败的根源可以有多种解释。我曾提出区分“制度性根源”和“⾮

制度性根源”的观点。前者是由于制度上的缺陷⽽造成的腐败，也就是说，制度缺失使得腐败分⼦有机可乘。但是，这

并不是说在好的制度下就可以⾼枕⽆忧，不会发⽣腐败了。提出要研究腐败的⾮制度根源，就是想告诉⼤家，即便在良

好的制度下，腐败依然会出现，这是特别需要警惕的。

这⾥我以政府采购为例来说明腐败的⾮制度根源。众所周知，我国于2000年和2003年相继推出了《招投投标法》以及

《政府采购法》两个⼤法，全⾯规范政府采购活动。它们不仅规定了招投标的原则、范围、招标⽅式以及流程，同时也

明确了政府采购相关主体的权利和义务。再加上以后制定的⼀系列规章制度，可以说，我国早在本世纪初就已经建⽴了

体现公开、公平、公正、诚实、守信等原则的政府采购和招投标制度。但是，就在这样的制度下，⼀些地⽅的腐败⾏为

仍然没有得到遏制，甚⾄愈演愈烈。出现这样的问题显然与正式制度⽆关。这就需要我们去寻找腐败的⾮制度根源。事

实上，在合法的外⾐下，采购过程中存在不少潜规则，它们主导着腐败活动。例如，在招投标之前，采购单位内定⽬标

企业；企业在投标之前与采购单位达成“合作”意向；在招标过程中指定产品型号，缩⼩招标信息范围、提⾼投标⼈的资

质要求、故意泄露招投标信息，等等。这类潜规则，如新制度主义学派所述，通过社会实际⽣活⽽构成⾮正式的但却⼜

是常规的⾏为模式，它们之所以被称为腐败的⾮制度根源，是因为它们在国家所界定的制度框架之外发⽣效⽤，尽管不

成⽂却被⼴泛接受，甚⾄在更⼤程度上影响着社会关系和社会⾏为，它们削弱了正式制度的权威性。

由此可见，即便有了良好的正式制度和种种法律法规，在失去监督的情况下，仍会受到⾮正式规则的⼲扰，导致⾏

为“失范”和腐败盛⾏。因此，制度的建⽴与对制度的监督必须齐头并进。⽽这种监督，应当既是⾃上⽽下的，也应当是

⾃下⽽上的。强化制度之外的监管，尤其是社会的监督，是必不可少的。

▊▊廉署的成功在于三个维度的⽀持

记：反腐的办法，⼀般有预防和惩治两种。在⾹港，⽆论⾼校还是政府，都⼗分注重廉洁教育，注重腐败的预防，请您

谈谈⾹港⾼校廉洁教育的⼀些好做法。

公：⾹港这⽅⾯的⼯作开展得很好。⽐如，各⾼校都有“廉政⼤使”计划，在2007年创⽴，其后每年通过⾃我报名，⾯试

和选拔，吸纳优秀⼤学⽣参加。“廉政⼤使”与廉政公署密切互动，参加领袖训练营，增加对廉政⼯作的认识，提升组织

活动能⼒。完成训练后，提交在学校进⾏反腐倡廉的计划书。并根据计划在各个⾼校组织廉洁教育活动，举办倡廉周，

同时也会举办以廉洁诚信为主题的各类讲座、图⽚展览等，吸引校内外⼤量青年⼈参加。

例如，在⾹港城市⼤学，学⽣们提出了⾃⼰的创意⼝号，“城诚成”（城⼤、诚信、成功）和“让诚信起飞”。现任和前任廉

政⼤使也经常保持联系，定期交流。他们都是全港⼀个名叫“爱——廉洁”的组织的成员。该组织举⾏周年聚会，组织暑

假义⼯和交流团举办“青年峰会”等活动，并就廉政课题进⾏跨学校、跨学区的交流，其⽬的是让廉政⼤使的热忱和动⼒

进⼀步发扬光⼤。这个组织⽬前有500余名成员，这不仅有助于廉政⼯作，同时对培养青年⼈作为未来领袖应具备的才

能也有积极意义。

记：⼗⼋⼤以来，中央反腐的⼒度很⼤，逐步形成了“不敢腐”的氛围，但要做到“不能腐”“不想腐”还有很长的路要⾛。

公：是的。从不敢贪到不能贪，再到不想贪，完成这“三部曲”可谓长路漫漫。但这并不等于说，只有在完成第⼀步后才

能迈出第⼆步和第三步。“三管齐下”是必要的，也是可能的。结合⾹港的情况来看，如果说⾹港胜在有廉署或廉署的“三

管齐下”，对，也不全对。惩处、预防和教育的策略为世界各国和地区的反贪机构普遍使⽤，但在很多国家和地区并不

奏效。例如，在1952年到2014年间，亚洲各国和各地区共有29个反贪机构成⽴，其中只有⾹港廉政公署和新加坡的贪

污调查局堪称成功。

我认为，⾹港廉政公署的成功在于它有来⾃三个维度的⽀持：上有法律依托，后有制度⽀撑，下有社会⽀持。这三条使

得廉署能⽴于不败之地，也保证了⾹港作为⼀个清廉社会的可持续性。

即便在最近⼏年，港府前任⾼官出现了⼀些“状况”，但是⽆论是⾹港⼈或⾹港以外的⼈们，基本上没有怀疑过这个社会

总体上的清廉。

责任编辑：吴俊