foodcurity

关于粮食安全几个基本问题的辨析

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来源：《粮农智库》2018年第14期

内容提要:粮食安全的内涵小于食物安全，粮食安全的实质是食物安全，食物安全的重点是

粮食。剔除进口大豆及价格倒挂型进口后，我国真实的粮食自给率已足够高。综合粮食供求、

国际贸易、库存、综合供给能力考虑，应给我国粮食自给率减压，分层次确定口粮、谷物、粮

食等自产率与自给率。农村改革四十年来有几个时期特别是近期我国粮食供过于求。2017年，

我国人均粮食产量、包括净进口(不含大豆)的人均粮食占有量以及再包括年末库存的人均粮食

占有量已分别达到445公斤、468公斤、637公斤的高点。2010年以来我国人均粮食(谷物)产

量持续高于全球平均水平。建议确立年人均粮食产量400公斤为粮食安全调控基线，结合人均

粮食占有量指标制定分区间的粮食调控机制。

一、粮食安全的实质是食物安全，食物安全的重点是粮食

(一)粮食安全的内涵小于食物安全

长期以来，关于粮食安全的内涵和观念比较模糊并有所偏差，甚至偏离了本质。人们每天

吃的是食物，不止是粮食。国内界定的粮食包括谷物类、薯类和豆类三大类。稻谷、小麦、玉

米三大谷物一般占到粮食产量的9成。食物的内涵更丰富，包括粮食、油料、蔬菜、水果、肉、

蛋、奶、糖等所有可供食用的农产品和食品。国际上常用食物(Food)和谷物(Cereal，Grain)的

概念。联合国粮食及农业组织(FAO，以下简称粮农组织)定义的谷物包括稻谷类、麦类、粗粮类

以及补充主食用的薯类和豆类，在粮农组织的界定中大豆是油料而非谷物。1974年，粮农组织

提出食物安全(FoodSecurity，常被误译为粮食安全)的概念，即保证任何人在任何时候都能够

得到为了生存和健康所需要的足够食物。综上可见，粮食安全的内涵小于食物安全。

(二)粮食安全的实质是食物安全

人除了吃粮食，还要吃其他食物。并且随着居民收入与生活水平的提高，食物多样化趋势

明显。我们所关注的粮食安全问题其实质是食物安全问题，粮食安全观念更应该是食物安全观

念。粮食安全问题应该回归到食物安全问题上，食物生产与供应中，不宜过分突出粮食增产，

不能简单地“以粮为纲”，而要统筹生产供应各类食物。

从历史趋势看，我国人均粮食消费量持续下降，其他食物消费量呈上升趋势。以农村居民

人均食物消费量来分析，农村人均粮食消费量从1978年的247.83公斤持续减少至2016年的

157.2公斤，减少了90.63公斤，降幅为36.6%。蔬菜消费量也呈下降趋势，从141.5公斤降至

89.7公斤，减少51.8公斤，降幅为36.6%。与此同时，人均食用油、猪肉、牛羊肉、禽类、水

产品、蛋类、奶类、食糖、水果消费量都呈上升趋势。人均食用油从1.97公斤增加至10.19公

斤，增加3.17倍。简单相加的人均猪肉、牛羊肉、禽类、水产品、蛋类消费量从7.63公斤增

加至44.58公斤，增加4.84倍。人均奶类消费量自2000年开始有统计数据以来，从1.06公斤

增加至6.63公斤，增加5.25倍。城镇居民人均粮食消费量比农村居民少，而肉蛋奶、蔬菜、

食用油、水果等消费量则多。

(三)食物安全的重点是粮食

粮食安全不是食物安全的全部，但食物安全的重点是粮食，食物安全的抓手还主要是粮食

安全。尽管人直接食用的粮食在减少，但间接食用的粮食在增加。肉蛋奶和水产品等食物主要

是由以玉米、大豆、豆粕、麦麸、薯类等饲料粮为主的饲料转化来的，此外，还需要秸秆、饲

草、添加剂等。比如，猪和肉牛的料肉比都约为3:1，肉鸡、肉鸭的料肉比不到2∶1，大约3

公斤饲料转化为1公斤猪或牛的重量，不到2公斤饲料转化为1公斤肉鸡或肉鸭的重量。

二、给粮食自给率减压，科学确定粮食自给率

(一)我国真实的粮食自给水平足够高

我国历来对粮食自给能力与自给水平高度重视，加给的压力很大。客观上，这是我国这样

一个人口大国的国情决定的，主观上，与1960年代之前出生的人都有忍饥挨饿的经历有不小的

关系。1996年，我国政府颁布《中国的粮食问题》白皮书，表示中国能够依靠自己的力量实现

粮食基本自给，首次明确提出粮食自给率要达到95%。不得不提到的一个背景是，美国世界观

察研究所莱斯特·布朗于1994年发表《谁来养活中国》一文，分析预测到2030年中国不仅养

活不了自己，而且世界也养活不了中国，这在国际上和国内都引发担忧。粮食自给率达到95%

是我国作为负责任大国对这一担忧的回应。此后，粮食基本自给、粮食自给率达到95%成为我

国粮食安全战略的重点内容。国家粮食安全中长期规划纲要(2008—2020年)提出要保障粮食等

重要食物基本自给，粮食自给率稳定在95%以上，其中，稻谷、小麦保持自给，玉米保持基本

自给。2013年12月召开的中央经济工作会议和中央农村工作会议强调坚持以我为主、立足国

内、确保产能、适度进口、科技支撑的国家粮食安全战略，谷物基本自给、口粮绝对安全。

《全国农业现代化规划(2016—2020年)》把到2020年粮食(谷物)综合生产能力5.5亿吨、小

麦和稻谷自给率100%作为约束性指标。在政府高度重视下，我国的粮食自给能力较强，粮食自

给率一直保持较高水平。然而，我们一般所看到的我国的粮食自给率并非真实的而是被低估了

的粮食自给率。分析我国的粮食自给水平需要抽丝剥茧，剥去蒙于其上的两层面纱才能显露出

真实的粮食自给率。

第一，剔除进口大豆。近年来进口大豆持续大幅增加，但进口大豆主要作为油料用于榨油，

算作粮食不妥。而国产大豆主要用于生产豆腐、豆皮等，可依然统计为粮食。本文计算了两个

口径的粮食自给率数据。一个是把进口大豆计算在内的粮食自给率，另一个是剔除进口大豆后

的粮食自给率。后者更能准确反映真实的粮食自给水平。1978年以来，计算进口大豆在内的粮

食自给率在2007年之前一直保持在95%以上，自2008年以后才降低到95%以下，之后逐步降低

到近几年的不足85%。但这并不是真实的粮食自给水平。剔除进口大豆后的粮食自给率水平更

高，只有2015年低于95%，39年间有17年超过100%。

第二，剔除价格倒挂型进口。近十年来，全球粮食价格下跌幅度较大，国际市场粮食价格

远低于国内市场，进口玉米、小麦、水稻等到岸含税价(三大主粮配额内关税)都低于国内市场

价。这种情况下的粮食进口更多是价格倒挂型进口，而非自给不足型进口。进口粮食倒逼大量

国产粮食入库。因此，简单考虑进口数量来计算的粮食自给率是名义自给率，并不是真实的自

给率。按照一般粮食自给率公式计算的结果低估了粮食自给水平，让人误以为粮食自给水平还

是不足。实际上，我国粮食自自给水平足够高。在供过于求、存在超量库存的情况下，95%以上

的名义自给率依然低估了粮食自给水平，实际上达到100%甚至更高。

(二)应该给粮食自给率指标减压

考虑粮食自给率要与时俱进，综合分析。

第一，从需求与供给来看，可以给粮食自给率减压。消费和需求上，前面已经谈到，随着

人们收入水平的提高和食物消费水平的升级，直接消费的粮食在食物消费中的比重在逐步降低，

对比过去十年、二十年，我们每个人都能感受到这一点。我们要重视粮食安全，但不能给粮食

安全加太大的压力，粮食安全的压力应让蔬菜、肉蛋奶、水产品、水果等来一起分担。尽管肉

蛋奶主要是以粮食为主的饲料转化来的，但大豆、豆粕、玉米等饲料不同于口粮，可以多从国

外进口。国内生产和供给上，我国农业生产能力、加工能力、储藏能力日益增强，多样化食物

供给能力与过去相比不可同日而语。近年提出的藏粮于地、藏粮于技战略已隐含着不必过于追

求当期粮食产出的意思。

第二，粮食自给率具备减压的国际粮食贸易环境。目前我国面临的粮食贸易国际环境与二

十年前、十年前已大为不同。过去国际市场担忧中国进口粮食多了会抬高国际粮价，影响他国

粮食安全，近年来粮食生产大国则希望中国能多进口一些他们的粮食。过去我们担心的是有需

求而无处可进口，现在担心的是进口太多了冲击国内农业。这与当初我国提出较高粮食自给率

的背景、动因和目的已大相径庭。保障粮食自给能力应充分、主动利用国际农业资源与市场。

从国际流通和贸易来看，随着经济全球化趋势以及交通运输条件的改善、物流体系的健全、市

场交易条件的便利，粮食与食物的国际可获得性日益增强。东南亚的大米、加拿大的小麦、美

洲和中亚的玉米等粮食可从四面八方进入我国。

第三，粮食自给率要结合库存来统筹考量。粮食自给率应多年动态平衡、调剂，而非当年

静态考虑。如果不考虑库存，年年都追求完成自给率，结果必然是供过于求、库存高企、粮价

下跌。就如1990年代后期以及近几年发生的情况一样。联合国粮农组织确立17%～18%为世界

谷物库存消费比最低标准。近年来，我国谷物库存消费比大大超出这一最低标准，造成较大的

财政负担与去库存压力，以及资源和粮食浪费、农民粮食收入降低等问题。因此，要把粮食生

产与储备、库存有序衔接，及时做出调整，库存多了就要调减自给率指标、减少生产，库存少

了才要确保自给率、增加生产。

第四，对于粮食自给能力和自给率的分析要把自我生产(自产性自给)与自我供给(综合性自

给)这两个概念辨识清楚。粮食自给能力不一定非得是自产能力，而应该是自我供给能力。自产

≠自给。我们或许存在认识上的误区，认为只有自己国内生产的才是自给的。前文中仅考虑国

内自产的粮食的自给率严格意义上是粮食自产率。从开放的视角应该认识到，从国外进口后提

前储备、在需要的时候能调得动、用得上的粮食，也是自我供给能力的体现，体现的是我国粮

食贸易、物流、存储、调动等综合供给能力。我国人均水土肥等资源都较为不足，农业环境承

载压力过大。我们不能用自产率束缚自给率，而应主动用进口储备给粮食自给率“解套”，给

粮食自给率减压。

(三)分层次确定口粮、谷物、粮食等自产率与自给率

首先，稻谷和小麦的口粮自产率应定得高一些，但为缓解国内农业生态环境压力、合理利

用国际农业资源与市场，不必百分之百自产。同时要有效利用进口提前储备，达到百分之百甚

至更高自给。本文初步认为可以确定95%的自产率，留5%及以上的弹性空间。其次，玉米以及

大麦、高粱等谷物的自产率可以低于口粮自产率，80%～90%即可。饲料粮的自产与自给应结合

畜禽产品的自产与自给来统筹考虑，进口饲料粮与直接进口肉类殊途同归。再次，在资源约束

条件下，不必追求过高粮食自产率，可以确定为较高的90%～95%，适度进口补充。国产大豆主

要直接食用或生产豆制品，可以统计为粮食，也利于历年统计口径一致。进口大豆主要作为油

料，可以不计入粮食。对大豆数据这样内外有别处理后，粮食数据回归本质，自产率与自给率

的目标与实际数据不会再偏离过大。

三、人均粮食产量与占有量是反映粮食安全的关键指标

(一)我国的人均粮食产量与真实的人均粮食

一般情况下，我们往往重视粮食总量指标，对粮食人均数量指标有所忽视。然而，与粮食

总量指占有量标相比，粮食人均数量指标内化了人口变动因素，能同时反映粮食供给与需求的

平衡状态，是直观、简洁地体现粮食安全的关键指标。人均粮食数量指标包括人均粮食产量与

人均粮食占有量。人均粮食产量即本国粮食总产量除以人口数量。人均粮食占有量不仅指国内

粮食产量，还应包括净进口量以及库存数量。

1949年，我国人均粮食产量仅为209公斤，1957年达到人均306公斤，此后一直到1978

年才达到人均318.7公斤，超过1957年的水平。1978年之后，我国人均粮食产量有升有降，

在波动中总体上呈上升趋势。四十年来，有两个时段的人均粮食产量高于400公斤:1996—1999

年，人均粮食产量略高于400公斤;人均粮食产量在2010年突破400公斤后逐步攀高，2015年

达到453.2公斤的高点，2017年回落至444.5公斤。

除年度国产粮食之外，粮食占有量还应包括两个层面的粮食数量:第一层面是纳入粮食净进

口(不含大豆)的人均粮食占有量。1997—2008年，我国人均粮食净进口数(不含大豆)为负值，

2009年之后转负为正并逐步增加，2015年达到最高的30.2公斤。人均粮食占有量于2009年突

破400公斤后逐步上升，2015年达到483.4公斤，2016年、2017年依然保持较高的468公斤。

第二层面是纳入库存数量的人均粮食占有量。国内粮食产量与净进口量都是某个年度的生产与

净进口新增流量数，但某个年度的粮食总量还应包括上年结转的库存数量。美国农业部农产品

供需报告显示我国2016年底的粮食库存(稻谷、小麦、玉米之和)为23402万吨。照此测算，

2017年初的人均粮食结转库存约169公斤，那么2017年度的人均粮食占有量达到历史高点的

637公斤。2017年底人均粮食结转库存高达206公斤，预计2018年度人均粮食占有量将创新高。

这才是逻辑上真实的人均粮食占有量，也是比较高的占有量。

(二)农村改革四十年来有几个时期我国粮食供过于求

我国粮食并非总是不够，农村改革四十年来有几个时期粮食是过剩的，从粮食量价关系可

以明显看出这一情况。市场机制作用下，人均粮食产量、占有量与粮食生产价格之间存在明显

的相关与互动。1978年以来有4轮明显的粮食生产(占有)与市场周期波动(简称粮食周期波动)，

具体表现为4轮“量减—价涨—量增—价降”，产量上“四减四增”与价格上“四涨四降”。

在4轮粮食周期波动中，人均粮食产量、占有量的减与增和粮食生产价格的涨与降之间互相作

用，特别明显的是人均粮食产量波峰/谷值都会反向对应其后一年粮食生产价格指数的波谷/峰

值，显示此种影响具有一定的滞后效应。实际上，近年来粮食供求形势发生显著变化，粮食供

求紧平衡已逐步向供过于求转变，稻谷、小麦、玉米这三大粮食品种已经全面供过于求。特别

需要指出的是，四十年来的历史数据表明，一旦人均粮食产量超过390～400公斤区间，便会出

现价格下跌以及库存超量等供过于求的现象，比如1990—1991年、1996—2000年、2008—

2017年尤其是2015年以来。20世纪90年代后期、近年来这两个阶段，我国粮食库存显著过量，

仓容压力、财政压力与去库存压力大，陈化粮问题出现。

(三)我国人均粮食(谷物)产量高于全球平均水平

我国人均粮食(主要为谷物)产量并非如一些文章中所言的较低。利用粮农组织数据，采用

粮食的国际口径即谷物来做国际比较分析可以看出，1995年，我国谷物产量赶上全球人均水平，

此后有三年略高于全球水平，2000—2009年都低于全球人均水平，2010年之后持续高于全球人

均产量，并且于2015年、2016年连续高出20公斤以上。

我国人均谷物产量低于欧洲、美洲、大洋洲的人均水平，但高于亚洲、非洲人均水平。

2016年，我国比亚洲、非洲平均水平分别高出100公斤、258公斤。我国人均谷物产量低于美

国等谷物出口大国，但高于英国、日本、印度等国家，2016年分别高出72公斤、335公斤、

183公斤。

(四)确立年人均粮食产量400公斤为粮食安全调控基线

粮食总产量是衡量粮食安全的重要指标，但我国人口每年增加上千万人，用其来衡量粮食

安全的话需要经常调整指标，且不能及时反映供求状况。20世纪80、90年代，中国农业科学

院课题组两次提出我国人均粮食400公斤必不可少的观点。本文基本认同这一观点。结合上文

历史经验与国际对比分析，本文认为，可以将人均粮食产量作为衡量粮食安全的关键指标，将

包括粮食净进口(不含大豆)的以及包括库存的人均粮食占有量作为辅助指标，以年人均粮食产

量400公斤作为粮食安全调控基线，建立粮食安全调控机制。人均粮食产量低于基线时，结合

人均粮食占有量指标，增加生产与进口，提前补充库存;高于基线时，不可一味追求增产，不能

采取刺激生产措施，应适度调整生产、进口和库存。在此基础上，可以进一步确立以人均粮食

产量和占有量为标准的粮食安全的危险区间、预警区间、正常区间、过剩区间，制定不同的粮

食调控应对政策，增强粮食安全调控的及时性与科学性。