英国议会否决脱欧

英国脱欧公投的背景及影响

作者：张蓓

英国脱欧公投将于当地时间6月23日举行，距离结果揭晓的时间越来越近，公投

背景和影响值得关注。

走向公投

自2010年英国保守党与自民党组成联合政府后，调整英国与欧盟的关系逐渐成为

英国内政外交议程上的重点。联合政府组成协议上就宣布，任何新权能“上交”欧盟

必须经过英国全民公投，同时承诺开展欧盟和英国权能平衡的审查工作。2011年“公

投之锁”以《欧盟法案2011》的形式固定，而权能平衡审查也于2012年7月正式开

始。2013年1月，卡梅伦发表布隆伯格演讲，正式承诺要将决定英国在欧盟去留的决

定权交给英国人民。2015年4月，保守党竞选宣言中正式承诺，赢得选举后将在2017

年底前举行脱欧公投。2015年5月8日，保守党获得大选胜利，关于欧盟公投立法工

作开始，英国脱欧公投的倒计时开启。

英国脱欧公投非比寻常。尽管自上世纪70年代以来，关于欧盟/欧共体的公投在

欧洲国家举行了几十次，大多为是否加入或批准某一条约而举行。与英国脱欧公投类

似的只有1975年英国退出欧共体的公投和1982年格陵兰岛退出欧共体的公投。可以

说，一般公投都是对一体化前进速度和方向的公投，而英国脱欧公投的结果则将决定

一体化是否倒退。

英国脱欧公投的起因可以从欧盟发展、英国国内民意和保守党演变这三个角度来

考察。从欧盟角度看，欧债危机以来，一方面欧洲国家发展不均衡进一步突出，另一

方面欧元区国家为应对危机走上了进一步融合的道路。英国认为，在欧元区国家的一

体化过程中，英国这样的非欧元区国家利益没有得到应有尊重，而欧盟发展受阻的症

结在于欧盟统一大市场不够完善，因此应将增强单一市场而非欧元作为欧盟工作的主

要努力领域。在此期间，英国国内民意也出现了不利于欧盟的变化。欧盟东扩使英国

工作的欧盟移民明显增多，而经济不景气加剧了英国人对移民争抢福利和工作的担忧。

以反移民为主要议题的英国独立党也正是在这一背景下壮大的。保守党此时也完成了

从“欧洲的政党”到疑欧政党的转变。1973年，英国在保守党带领下加入欧共体，20

世纪80年代保守党扛起建立单一市场的大旗成为欧洲一体化的领路者。而从撒切尔夫

人的布鲁日演讲开始，疑欧主义的猛兽在保守党内被释放，保守党疑欧派的势力不断

上升，在工党执政的13年在野时间里，已成长为一股无法阻挡的力量。保守党疑欧派

对欧盟的不满主要在于欧盟政治一体化的发展方向。

这三个层次的不满和主张均在英国与欧盟的谈判中反映出来。英国主要有四大主

张，分别为“经济治理”“竞争力”“主权”和“移民”。其中“经济治理”部分试

图解决欧元区和非欧元区国家不平衡关系；“竞争力”则是倡导欧盟更好监管、扩展

内部市场的范围；“主权”部分一是要获得英国不参加政治一体化的“豁免权”，二

是要加大国家议会在欧盟立法的权力；“移民”则是要以限制欧盟移民福利为手段，

达到控制欧盟移民数量的目的。这一“套餐”基本回应了普通民众、保守党党内对欧

盟的担忧和不满，同时又为涉及英国现实利益的欧元区与非欧元区关系以及统一大市

场的发展争取了有利条件。

公投情况一览

今年2月20日欧盟峰会的最后一天，卡梅伦宣布与欧盟谈判取得成功，将带着英

欧关系新协议，“全身心地”投入为英国留在欧盟动员。随后，卡梅伦在2月22日的

下议院演讲中宣布，英国政府的立场是“留在改革后的欧盟中”。支持留在欧盟和脱

离欧盟的两派开始动员，4月，选举委员会认定两家机构分别为官方指定的留欧与脱

欧的动员机构。如今距离英国脱欧公投时间越来越近，留欧派和脱欧派的动员都已进

入白热化状态。

脱欧派的领物主要包括英国司法大臣迈克尔·戈夫和前伦敦市长鲍里斯·约

翰逊，均为保守党要员。约翰逊有独特的个人色彩，民众支持程度高，而戈夫资历深

厚，是脱欧阵营智囊。除了保守党势力之外，同属这一阵营的还有组建单独动员活动

的英国独立党。脱欧派认为欧盟损害英国议会主权，英国加入欧盟前身欧共体是为了

共同市场，却被“蒙骗”进入欧盟“超级国家”；欧盟“过度的愚蠢监管”给英国商

业带来不必要的负担，反映欧盟“肆意干涉”的本质，是英国必须挣脱的“紧身衣”；

退出欧盟是解决英国移民问题的唯一途径；相较于世界其他新兴力量，欧盟发展前景

堪忧，留在欧盟就是将英国的未来“绑在干尸上”，而英国的未来应该在全世界。

脱欧派既有优势也有劣势。其优势在于动员组织资金充沛，组织高效，较“接地

气”，领导人魅力十足。劣势是对于英国脱离欧盟后的未来未提出可靠方案。此前学

界分析过众多模式，包括挪威模式、瑞士模式、加拿大模式和WTO模式，脱欧阵营出

于策略均加以确认。前段时间，戈夫承认“英国离开欧盟，就会离开单一市场”，引

起轩然大波。脱欧派对留欧派发动“恐惧动员”无法抵抗，任由留欧派预测脱欧后的

景象，是其难以弥补的弱点。

留欧派的代表人物是首相卡梅伦。留欧派的主张认为，英欧关系的新协议已经完

成了改革欧盟的目标，留在欧盟符合英国的经济与安全利益。工党和自民党立场均为

支持英国留在欧盟，但对卡梅伦达成的协议有不同看法。

相较于脱欧派，留欧派有一些劣势，如缺乏有魅力的领导人，不够深入普通民众。

但留欧派背后是英国政府，有众多脱欧派不具备的体制优势，使其能在对民众的宣传

战中胜出。首相卡梅伦通过各种场合发表演讲，劝说民众留在欧盟。财政部先后发布

的英国脱欧长期和短期经济预测，以详实数据警告民众脱欧经济后果。英国政府还花

费900万英镑，向每个英国家庭派发宣传留在欧盟的传单。此外包括美国总统奥巴马

在内的国际政要以及国际货币基金组织、经合组织等国际组织和机构，七国集团峰会

等国际会议等均对脱欧的后果作出警告，支持英国留在欧盟。留欧派还得到了学术界

和研究界的广泛支持，甚至英国最权威的独立经济研究机构、常与政府“唱反调”的

财政研究院最近就公开表示，脱欧将导致英国经济衰退。

公投之后

此次公投虽是“咨询”性质，但由于卡梅伦已宣布将“尊重”公投结果，并否决

了“二次公投”的可能性，这意味着此次公投将直接决定英国在欧盟的去留。

一旦公投支持英国退出欧盟，对英国的影响将极其深远。首当其冲的是《里斯本

条约》中自愿退出的条款将启动，英国有两年时间与欧盟就脱欧后安排进行谈判。无

论达成哪一种安排，以下几个影响几乎是肯定的。一是金融市场动荡、英镑贬值均是

可以预见的短期影响。长期看，英国进入欧盟市场受限。无论英国与欧盟就脱欧达成

哪一种安排，进入欧盟内部市场的程度均不及当前成员国享受的条件。二是贸易纽带

受损。退出欧盟就意味着欧盟与其他所有国家达成的贸易条约都不再适用英国，英国

将与这些国家开启漫长、复杂的贸易谈判。英国也不再有机会受益于欧盟目前正在与

美国、日本和印度谈判的贸易谈判，而英国的双边贸易谈判，用美国总统奥巴马的话

来说，“将排在队伍的最后”。上述后果均将损害英国吸引外资的能力，威胁伦敦金

融城地位，削弱英国的经济实力。

英国脱欧的影响绝不仅限于英国。英国的退出是欧洲一体化运动的首次倒退，将

极大鼓舞欧洲范围内的疑欧运动；少了一个大国，德国在欧盟主导性的影响力将进一

步上升，威胁联盟的平衡发展。英国的离开也将损害欧盟的世界地位和软实力，影响

其在国际安全问题上发挥作用的能力。

公投支持英留欧虽避免脱欧的巨大后果，但一些后续影响将持续显现。英外交政

策调整势在必行。近年来，英面向全球特别是新兴国家开展务实外交，重要背景是脱

欧包袱牵制其开展积极的欧洲外交，客观上必须寻找其他支点。英外交的这一转向颇

受争议，近年来已有多份重要报告呼吁英重回上世纪60年代以来以欧洲为中心的外交

传统。而英在对欧谈判中以改革欧盟为口号、加强欧盟竞争力的要求也反映了其有志

于在欧发挥80年代倡导建立单一市场那样的领导作用。公投后，英暂时击退疑欧势力

进逼，势必调整其近年来消极对欧政策，加强其在建设内部市场中的作用及欧外交安

全舞台上的能见度。

英强化在欧盟内“特殊性”，但难改被动地位。今年2月欧盟峰会上达成的英欧

新协议再次确认英多项选择性退出，首次明确英不参加欧盟进一步政治一体化，在人

员自由流动原则上英也获欧盟让步，英特殊性得到承认。但英很难扭转其在欧盟核心

区之外的被动地位。协议关于经济治理的举措旨在保护非欧元国家利益不受欧元区一

体化损害，但同时强调非欧元区不能妨碍欧元区一体化。这显示英在欧元区融合中所

处的防御性位置，在欧元区势必加强融合的背景下，英难改其被动地位。

一体化倒退的短期危机解除，但脱欧公投长期危害犹存。英留欧避免了一体化倒

退，但公投及英欧协议均为一体化埋下诸多不确定因素。即便英公投留欧，但脱欧公

投的举行也极大鼓舞了其他国家的疑欧势力；英欧协议一些条款也适用于其他成员国，

如有条件限制欧盟移民福利就可能被其他国家仿效，逐渐侵蚀欧盟基本原则；协议表

明欧盟政治终点不止一个，可能动摇欧洲一体化愿景；英从进一步一体化中的明确退

出意味着未来一体化将更多依赖加强型合作和欧盟条约之外的国家间条约，加剧“看

单点菜”趋势，最终削弱欧盟治理机制。