国务院机构改革和职能转变方案

国务委员王勇作关于国务院机构改革方案的说明

各位代表：

我受国务院委托，根据党的十九届三中全会通过的《深

化党和国家机构改革方案》，就国务院机构改革方案向大会作说

明，请予审议。

党的十九大对深化机构和行政体制改革作出重要部署，

要求统筹考虑各类机构设置，科学配置党政部门及内设机构权力、

明确职责。党的十九届三中全会通过了《中共中央关于深化党和

国家机构改革的决定》和《深化党和国家机构改革方案》。这次

深化党和国家机构改革的总体要求是，全面贯彻党的十九大精神，

坚持以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”

重要思想、科学发展观、习近平新时代中国特色社会主义思想为

指导，适应新时代中国特色社会主义发展要求，坚持稳中求进工

作总基调，坚持正确改革方向，坚持以人民为中心，坚持全面依

法治国，以加强党的全面领导为统领，以国家治理体系和治理能

力现代化为导向，以推进党和国家机构职能优化协同高效为着力

点，改革机构设置，优化职能配置，深化转职能、转方式、转作

风，提高效率效能，为决胜全面建成小康社会、开启全面建设社

会主义现代化国家新征程、实现中华民族伟大复兴的中国梦提供

有力制度保障。

《深化党和国家机构改革方案》就统筹推进党政军群机

构改革作出了全面安排部署，深化国务院机构改革是其中的一项

重要任务。总的考虑是，着眼于转变政府职能，坚决破除制约使

市场在资源配置中起决定性作用、更好发挥政府作用的体制机制

弊端，围绕推动高质量发展，建设现代化经济体系，加强和完善

政府经济调节、市场监管、社会管理、公共服务、生态环境保护

职能，结合新的时代条件和实践要求，着力推进重点领域和关键

环节的机构职能优化和调整，构建起职责明确、依法行政的政府

治理体系，提高政府执行力，建设人民满意的服务型政府。

这次国务院机构改革的具体内容如下。

一、关于国务院组成部门调整

（一）组建自然资源部。为统一行使全民所有自然资源

资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修

复职责，着力解决自然资源所有者不到位、空间规划重叠等问题，

实现山水林田湖草整体保护、系统修复、综合治理，方案提出，

将国土资源部的职责，国家发展和改革委员会的组织编制主体功

能区规划职责，住房和城乡建设部的城乡规划管理职责，水利部

的水资源调查和确权登记管理职责，农业部的草原资源调查和确

权登记管理职责，国家林业局的森林、湿地等资源调查和确权登

记管理职责，国家海洋局的职责，国家测绘地理信息局的职责整

合，组建自然资源部，作为国务院组成部门。自然资源部对外保

留国家海洋局牌子。其主要职责是，对自然资源开发利用和保护

进行监管，建立空间规划体系并监督实施，履行全民所有各类自

然资源资产所有者职责，统一调查和确权登记，建立自然资源有

偿使用制度，负责测绘和地质勘查行业管理等。

不再保留国土资源部、国家海洋局、国家测绘地理信息

局。

（二）组建生态环境部。保护环境是我国的基本国策。

为整合分散的生态环境保护职责，统一行使生态和城乡各类污染

排放监管与行政执法职责，加强环境污染治理，保障国家生态安

全，建设美丽中国，方案提出，将环境保护部的职责，国家发展

和改革委员会的应对气候变化和减排职责，国土资源部的监督防

止地下水污染职责，水利部的编制水功能区划、排污口设置管理、

流域水环境保护职责，农业部的监督指导农业面源污染治理职责，

国家海洋局的海洋环境保护职责，国务院南水北调工程建设委员

会办公室的南水北调工程项目区环境保护职责整合，组建生态环

境部，作为国务院组成部门。生态环境部对外保留国家核安全局

牌子。其主要职责是，制定并组织实施生态环境政策、规划和标

准，统一负责生态环境监测和执法工作，监督管理污染防治、核

与辐射安全，组织开展中央环境保护督察等。

不再保留环境保护部。

（三）组建农业农村部。农业农村农民问题是关系国计

民生的根本性问题。为坚持农业农村优先发展，统筹实施乡村振

兴战略，推动农业全面升级、农村全面进步、农民全面发展，加

快实现农业农村现代化，方案提出，将农业部的职责，以及国家

发展和改革委员会、财政部、国土资源部、水利部的有关农业投

资项目管理职责整合，组建农业农村部，作为国务院组成部门。

其主要职责是，统筹研究和组织实施“三农”工作战略、规划和

政策，监督管理种植业、畜牧业、渔业、农垦、农业机械化、农

产品质量安全，负责农业投资管理等。

将农业部的渔船检验和监督管理职责划入交通运输部。

不再保留农业部。

（四）组建文化和旅游部。为增强和彰显文化自信，统

筹文化事业、文化产业发展和旅游资源开发，提高国家文化软实

力和中华文化影响力，推动文化事业、文化产业和旅游业融合发

展，方案提出，将文化部、国家旅游局的职责整合，组建文化和

旅游部，作为国务院组成部门。其主要职责是，贯彻落实党的宣

传文化工作方针政策，研究拟订文化和旅游工作政策措施，统筹

规划文化事业、文化产业、旅游业发展，深入实施文化惠民工程，

组织实施文化资源普查、挖掘和保护工作，维护各类文化市场包

括旅游市场秩序，加强对外文化交流，推动中华文化走出去等。

不再保留文化部、国家旅游局。

（五）组建国家卫生健康委员会。人民健康是民族昌盛

和国家富强的重要标志。为推动实施健康中国战略，树立大卫生、

大健康理念，把以治病为中心转变到以人民健康为中心，预防控

制重大疾病，积极应对人口老龄化，加快老龄事业和产业发展，

为人民群众提供全方位全周期健康服务，方案提出，将国家卫生

和计划生育委员会、国务院深化医药卫生体制改革领导小组办公

室、全国老龄工作委员会办公室的职责，工业和信息化部的牵头

《烟草控制框架公约》履约工作职责，国家安全生产监督管理总

局的职业安全健康监督管理职责整合，组建国家卫生健康委员会，

作为国务院组成部门。其主要职责是，拟订国民健康政策，协调

推进深化医药卫生体制改革，组织制定国家基本药物制度，监督

管理公共卫生、医疗服务、卫生应急，负责计划生育管理和服务

工作，拟订应对人口老龄化、医养结合政策措施等。

保留全国老龄工作委员会，日常工作由国家卫生健康委

员会承担。民政部代管的中国老龄协会改由国家卫生健康委员会

代管。国家中医药管理局由国家卫生健康委员会管理。

不再保留国家卫生和计划生育委员会。不再设立国务院

深化医药卫生体制改革领导小组办公室。

（六）组建退役事务部。为维护军属合法权益，

加强退役服务保障体系建设，建立健全集中统一、职责清晰

的退役管理保障体制，让成为全社会尊崇的职业，方案

提出，将民政部的退役优抚安置职责，人力资源和社会保障

部的军官转业安置职责，以及中央政治工作部、后勤保障部

有关职责整合，组建退役事务部，作为国务院组成部门。其

主要职责是，拟订退役思想政治、管理保障等工作政策法规

并组织实施，褒扬彰显退役为党、国家和人民牺牲奉献的精

神风范和价值导向，负责军队转业干部、复员干部、退休干部、

退役士兵的移交安置工作和自主择业退役服务管理、待遇保

障工作，组织开展退役教育培训、优待抚恤等，指导全国拥

军优属工作，负责烈士及退役荣誉奖励、公墓维护以及

纪念活动等。

（七）组建应急管理部。我国是灾害多发频发的国家，

为防范化解重特大安全风险，健全公共安全体系，整合优化应急

力量和资源，推动形成统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联

动、平战结合的中国特色应急管理体制，提高防灾减灾救灾能力，

确保人民群众生命财产安全和社会稳定，方案提出，将国家安全

生产监督管理总局的职责，国务院办公厅的应急管理职责，公安

部的消防管理职责，民政部的救灾职责，国土资源部的地质灾害

防治、水利部的水旱灾害防治、农业部的草原防火、国家林业局

的森林防火相关职责，中国地震局的震灾应急救援职责以及国家

防汛抗旱总指挥部、国家减灾委员会、国务院抗震救灾指挥部、

国家森林防火指挥部的职责整合，组建应急管理部，作为国务院

组成部门。其主要职责是，组织编制国家应急总体预案和规划，

指导各地区各部门应对突发事件工作，推动应急预案体系建设和

预案演练。建立灾情报告系统并统一发布灾情，统筹应急力量建

设和物资储备并在救灾时统一调度，组织灾害救助体系建设，指

导安全生产类、自然灾害类应急救援，承担国家应对特别重大灾

害指挥部工作。指导火灾、水旱灾害、地质灾害等防治。负责安

全生产综合监督管理和工矿商贸行业安全生产监督管理等。

公安消防部队、武警森林部队转制后，与安全生产等应

急救援队伍一并作为综合性常备应急骨干力量，由应急管理部管

理，实行专门管理和政策保障，制定符合其自身特点的职务职级

序列和管理办法，提高职业荣誉感，保持有生力量和战斗力。

需要说明的是，按照分级负责的原则，一般性灾害由地

方各级政府负责，应急管理部代表中央统一响应支援；发生特别

重大灾害时，应急管理部作为指挥部，协助中央指定的负责

组织应急处置工作，保证政令畅通、指挥有效。应急管理部要处

理好防灾和救灾的关系，明确与相关部门和地方各自职责分工，

建立协调配合机制。

考虑到中国地震局、国家煤矿安全监察局与防灾救灾联

系紧密，划由应急管理部管理。

不再保留国家安全生产监督管理总局。

（八）重新组建科学技术部。创新是引领发展的第一动

力，是建设现代化经济体系的战略支撑。为更好实施科教兴国战

略、人才强国战略、创新驱动发展战略，加强国家创新体系建设，

优化配置科技资源，推动建设高端科技创新人才队伍，方案提出，

将科学技术部、国家外国专家局的职责整合，重新组建科学技术

部，作为国务院组成部门。科学技术部管理国家自然科学基金委

员会，对外保留国家外国专家局牌子。其主要职责是，拟订国家

创新驱动发展战略方针以及科技发展、基础研究规划和政策并组

织实施，统筹推进国家创新体系建设和科技体制改革，组织协调

国家重大基础研究和应用基础研究，编制国家重大科技项目规划

并监督实施，牵头建立统一的国家科技管理平台和科研项目资金

协调、评估、监管机制，负责引进国外智力工作等。

（九）重新组建司法部。全面依法治国是国家治理的一

场深刻革命。为贯彻落实全面依法治国基本方略，统筹行政立法、

行政执法、法律事务管理和普法宣传，推动政府工作纳入法治轨

道，方案提出，将司法部和国务院法制办公室的职责整合，重新

组建司法部，作为国务院组成部门。其主要职责是，负责有关法

律和行政法规草案起草，负责立法协调和备案审查、解释，综合

协调行政执法，指导行政复议应诉，负责普法宣传，负责监狱、

戒毒、社区矫正管理，负责律师公证和司法鉴定仲裁管理，承担

国家司法协助等。

不再保留国务院法制办公室。

（十）优化水利部职责。考虑到三峡主体工程建设任务

已经完成，南水北调东线和中线工程已经竣工，方案提出，将国

务院三峡工程建设委员会及其办公室、国务院南水北调工程建设

委员会及其办公室并入水利部。

不再保留国务院三峡工程建设委员会及其办公室、国务

院南水北调工程建设委员会及其办公室。

（十一）优化审计署职责。改革审计管理体制，保障依

法独立行使审计监督权，是健全党和国家监督体系的重要内容。

为整合审计监督力量，减少职责交叉分散，避免重复检查和监督

盲区，增强监督效能，方案提出，将国家发展和改革委员会的重

大项目稽察、财政部的中央预算执行情况和其他财政收支情况的

监督检查、国务院国有资产监督管理委员会的国有企业领导干部

经济责任审计和国有重点大型企业监事会的职责划入审计署，相

应对派出审计监督力量进行整合优化，构建统一高效审计监督体

系。审计署负责对国家财政收支和法律法规规定属于审计监督范

围的财务收支的真实、合法和效益进行审计监督。

需要说明的是，本次大会已经审议通过了宪法修正案。

根据宪法修正案有关规定，设立国家监察委员会。为此，不再保

留监察部、国家预防腐败局，监察部、国家预防腐败局并入国家

监察委员会。

各位代表，按照上述方案，新组建或重新组建自然资源

部、生态环境部、农业农村部、文化和旅游部、国家卫生健康委

员会、退役事务部、应急管理部、科学技术部、司法部、水

利部、审计署；不再保留监察部、国土资源部、环境保护部、农

业部、文化部、国家卫生和计划生育委员会；除国务院办公厅外，

国务院设置组成部门26个。根据国务院组织法规定，这些机构

的调整和设置，请大会审议。

二、关于国务院其他机构调整

（一）组建国家市场监督管理总局。改革市场监管体系，

实行统一的市场监管，是建立统一开放竞争有序的现代市场体系

的关键环节。为完善市场监管体制，推动实施质量强国战略，营

造诚实守信、公平竞争的市场环境，进一步推进市场监管综合执

法、加强产品质量安全监管，让人民群众买得放心、用得放心、

吃得放心，方案提出，将国家工商行政管理总局的职责，国家质

量监督检验检疫总局的职责，国家食品药品监督管理总局的职责，

国家发展和改革委员会的价格监督检查与反垄断执法职责，商务

部的经营者集中反垄断执法以及国务院反垄断委员会办公室等

职责整合，组建国家市场监督管理总局，作为国务院直属机构。

其主要职责是，负责市场综合监督管理，统一登记市场主体并建

立信息公示和共享机制，组织市场监管综合执法工作，承担反垄

断统一执法，规范和维护市场秩序，组织实施质量强国战略，负

责工业产品质量安全、食品安全、特种设备安全监管，统一管理

计量标准、检验检测、认证认可工作等。

考虑到药品监管的特殊性，单独组建国家药品监督管理

局，由国家市场监督管理总局管理。市场监管实行分级管理，药

品监管机构只设到省一级，药品经营销售等行为的监管，由市县

市场监管部门统一承担。

将国家质量监督检验检疫总局的出入境检验检疫管理职

责和队伍划入海关总署。保留国务院食品安全委员会、国务院反

垄断委员会，具体工作由国家市场监督管理总局承担。国家认证

认可监督管理委员会、国家标准化管理委员会职责划入国家市场

监督管理总局，对外保留牌子。

不再保留国家工商行政管理总局、国家质量监督检验检

疫总局、国家食品药品监督管理总局。

（二）组建国家广播电视总局。为加强新闻舆论工作，

加强对重要宣传阵地的管理，充分发挥广播电视媒体的作用，方

案提出，在国家新闻出版广电总局广播电视管理职责的基础上组

建国家广播电视总局，作为国务院直属机构。其主要职责是，贯

彻党的宣传方针政策，拟订广播电视管理的政策措施并督促落实，

统筹规划和指导协调广播电视事业、产业发展，推进广播电视领

域的体制机制改革，监管、审查广播电视与网络视听节目内容和

质量，负责广播电视节目的进口、收录和管理，协调推动广播电

视领域走出去工作等。

不再保留国家新闻出版广电总局。

（三）组建中国银行保险监督管理委员会。金融是现代

经济的核心，必须高度重视防控金融风险、保障国家金融安全。

为深化金融监管体制改革，解决现行体制存在的监管职责不清晰、

交叉监管和监管空白等问题，强化综合监管，优化监管资源配置，

更好统筹系统重要性金融机构监管，逐步建立符合现代金融特点、

统筹协调监管、有力有效的现代金融监管框架，守住不发生系统

性金融风险的底线，方案提出，将中国银行业监督管理委员会和

中国保险监督管理委员会的职责整合，组建中国银行保险监督管

理委员会，作为国务院直属事业单位。其主要职责是，依照法律

法规统一监督管理银行业和保险业，维护银行业和保险业合法、

稳健运行，防范和化解金融风险，保护金融消费者合法权益，维

护金融稳定。

将中国银行业监督管理委员会和中国保险监督管理委员

会拟订银行业、保险业重要法律法规草案和审慎监管基本制度的

职责划入中国人民银行。

不再保留中国银行业监督管理委员会、中国保险监督管

理委员会。

（四）组建国家国际发展合作署。为充分发挥对外援助

作为大国外交的重要手段作用，加强对外援助的战略谋划和统筹

协调，推动援外工作统一管理，改革优化援外方式，更好服务国

家外交总体布局和共建“一带一路”等，方案提出，将商务部对

外援助工作有关职责、外交部对外援助协调等职责整合，组建国

家国际发展合作署，作为国务院直属机构。其主要职责是，拟订

对外援助战略方针、规划、政策，统筹协调援外重大问题并提出

建议，推进援外方式改革，编制对外援助方案和计划，确定对外

援助项目并监督评估实施情况等。援外的具体执行工作仍由相关

部门按分工承担。

（五）组建国家医疗保障局。为完善统一的城乡居民基

本医疗保险制度和大病保险制度，不断提高医疗保障水平，确保

医保资金合理使用、安全可控，统筹推进医疗、医保、医药“三

医联动”改革，更好保障病有所医，方案提出，将人力资源和社

会保障部的城镇职工和城镇居民基本医疗保险、生育保险职责，

国家卫生和计划生育委员会的新型农村合作医疗职责，国家发展

和改革委员会的药品和医疗服务价格管理职责，民政部的医疗救

助职责整合，组建国家医疗保障局，作为国务院直属机构。其主

要职责是，拟订医疗保险、生育保险、医疗救助等医疗保障制度

的政策、规划、标准并组织实施，监督管理相关医疗保障基金，

完善国家异地就医管理和费用结算平台，组织制定和调整药品、

医疗服务价格和收费标准，制定药品和医用耗材的招标采购政策

并监督实施，监督管理纳入医保范围内的医疗机构相关服务行为

和医疗费用等。同时，为提高医保资金的征管效率，将基本医疗

保险费、生育保险费交由税务部门统一征收。

（六）组建国家粮食和物资储备局。为加强国家储备的

统筹规划，构建统一的国家物资储备体系，强化中央储备粮棉的

监督管理，提升国家储备应对突发事件的能力，方案提出，将国

家粮食局的职责，国家发展和改革委员会的组织实施国家战略物

资收储、轮换和管理，管理国家粮食、棉花和食糖储备等职责，

以及民政部、商务部、国家能源局等部门的组织实施战略和应急

储备物资收储、轮换和日常管理职责整合，组建国家粮食和物资

储备局，由国家发展和改革委员会管理。其主要职责是，根据国

家储备总体发展规划和品种目录，组织实施国家战略和应急储备

物资的收储、轮换、管理，统一负责储备基础设施的建设与管理，

对管理的政府储备、企业储备以及储备政策落实情况进行监督检

查，负责粮食流通行业管理和中央储备粮棉行政管理等。

不再保留国家粮食局。

（七）组建国家移民管理局。随着我国综合国力进一步

提升，来华工作生活的外国人不断增加，对做好移民管理服务提

出新要求。为加强对移民及出入境管理的统筹协调，更好形成移

民管理工作合力，方案提出，将公安部的出入境管理、边防检查

职责整合，建立健全签证管理协调机制，组建国家移民管理局，

由公安部管理。其主要职责是，协调拟定移民政策并组织实施，

负责出入境管理、口岸证件查验和边民往来管理，负责外国人停

留居留和永久居留管理、难民管理、国籍管理，牵头协调“三非”

外国人治理和非法移民遣返，负责中国公民因私出入国（境）服

务管理，承担移民领域国际合作等。

（八）组建国家林业和草原局。为加大生态系统保护力

度，统筹森林、草原、湿地监督管理，加快建立以国家公园为主

体的自然保护地体系，保障国家生态安全，方案提出，将国家林

业局的职责，农业部的草原监督管理职责，以及国土资源部、住

房和城乡建设部、水利部、农业部、国家海洋局等部门的自然保

护区、风景名胜区、自然遗产、地质公园等管理职责整合，组建

国家林业和草原局，由自然资源部管理。国家林业和草原局加挂

国家公园管理局牌子。其主要职责是，监督管理森林、草原、湿

地、荒漠和陆生野生动植物资源开发利用和保护，组织生态保护

和修复，开展造林绿化工作，管理国家公园等各类自然保护地等。

不再保留国家林业局。

（九）重新组建国家知识产权局。强化知识产权创造、

保护、运用，是加快建设创新型国家的重要举措。为解决商标、

专利分头管理和重复执法问题，完善知识产权管理体制，方案提

出，将国家知识产权局的职责、国家工商行政管理总局的商标管

理职责、国家质量监督检验检疫总局的原产地地理标志管理职责

整合，重新组建国家知识产权局，由国家市场监督管理总局管理。

其主要职责是，负责保护知识产权工作，推动知识产权保护体系

建设，负责商标、专利、原产地地理标志的注册登记和行政裁决，

指导商标、专利执法工作等。商标、专利执法职责交由市场监管

综合执法队伍承担。

（十）调整全国社会保障基金理事会隶属关系。为加