武汉大学考试中心

科目名称：公共管理学

科目代码：627

一、名词解释(共5小题，每小题6分，共30分)

1.绩效

2.战略管理

3.公共物品

4.公司型ZF

分析

二、概念辨析题(共4小题，每小题10分，共40分)

1.公共部门管理与私部门管理

干预与市场调节

3.公共管理研究P途径与B途径

4.勉励与控制

三、简述题(共4小题，每小题l2分，共计48分)

1.什么是公共管理职能?ZF如何履行环保职能?

2.简述市场失灵重要体现。

3.简述公共组织层级制特点。

4.简述西方各国新公共管理实践共同特点。

四、阐述题(共2小题，每小题l6分，共32分)

1.结合实践，分析西方国家ZF再造运动基本特性，并探析其对国内启示。

2.试论ZF在公共物品管理中方略。

参照答案：

一、名词解释(共5小题，每小题6分，共30分)

1.绩效

答：绩效是指“从过程、产品和服务中得到输出成果，并能用来进行评估和与目的、原则、

过去成果以及其她组织状况进行比较”。绩效可通过财务和非财务项目表达。绩效普通有三

种类型：①以顾客为中心绩效；②财务与市场绩效；③运作绩效。ZF绩效是指ZF在社会经

济管理活动中成果、效益、效能，是ZF在行使其功能、实现其意志过程中体现出管理能力，

包括四个方面：政治绩效、经济绩效、社会绩效、文化绩效。

2.战略管理

答：战略管理是指一种组织在制定和实行关于其将来发展方向、目的和行动方案规划过程中，

所进行决策、组织、协调、评价和控制等一系列活动，以及从事这些活动艺术性和科学性。

从战略规划到战略管理演进，绝不只是术语变化或潮流追求，而是一种管理模式和框架全面

变迁。战略管理可分为四个层次：①关注长远；②目的与组织内级别制整合在一起；③结识

到战略管理与战略筹划不会自行贯彻；④强调一种外向性观点，不是去适应环境而是要变化

环境，必要考虑行使政治权力问题。

3.公共物品

答：公共物品是指具备非竞争性和非排她性物品。非竞争性是指一种使用者对该物品消费并

不减少它对其她使用者供应，非排她性是指使用者不能被排除在对该物品消费之外。根据不

同原则，公共物品可以划分为不同类型，重要涉及：①纯公共物品和准公共物品。凡是能严

格满足消费上非排她性等特性物品是纯公共物品。凡是不能严格满足消费上非排她性等特性

物品是准公共物品。②有形公共物品（硬公共物品）和无形公共物品（软公共物品）。有形

或“硬”公共物品是指看得见、摸得着公共物品；无形或“软”公共物品重要是指ZF所提供法

律、政策和制度一类服务。③全国性公共物品和地方性公共物品。全国性公共物品是指由国

家或中央ZF提供物品和服务；地方性公共物品是指由地方ZF所提供物品或服务。

4.公司型ZF

答：公司型ZF是指一群富有公司家精神公共管理者构成，运用各种创新方略，使原本僵化

官僚体制恢复活力，并且有效运用资源提高ZF效率ZF。简言之，凡是可以运用创新方略，

有效运用资源，实现高绩效ZF即为公司型ZF。公司型ZF特性有：①注重成本效益关系。

公司型ZF强调政策、规划、项目成本效益关系，要以最小投入，获得最大效益。②强调顾

客导向。ZF公共服务提供应有强烈当事人取向，施政目的应以公民需求为考虑，视顾客为

关怀对象，强调对顾客负责，并以顾客满意为衡量公共服务质量原则。③强调市场机制，注

重选取和竞争。主张通过市场机制发挥，提供公共服务；注重民间机构与ZF共同生产，提

供各种选取机会。④授予权能。公司型ZF主张予以公共管理者以行政自由裁量权来完毕筹

划，同步也包括着支持与容忍错误。⑤创新与改革。创新乃是公司型ZF重要特性。公司型

ZF规定解除规则枷锁，打破构造惯性，活化官员思维。

分析

答：SWOT分析是指对公司优势、劣势、机会和威胁所进行系统评价，从而选取出最佳经营

战略办法。它事实上是将对公司内外部条件各方面内容进行综合和概括，进而分析组织优劣

势、面临机会和威胁一种办法。S代表公司内部优势；W代表公司内部劣势：O代表在公司

外部环境机会；T代表公司外部环境威胁。优劣势分析重要是着眼于公司自身实力及其与竞

争对手比较，而机会和威胁分析将注意力放在外部环境变化及对公司也许影响上。SWOT

分析不但可觉得内部和外部竞争环境分析提供办法论，并且可觉得公司提供四种可供选取战

略：①SO战略，即增长型战略，运用公司内部长处去抓住外部机会；②WO战略，即扭转

型战略，运用外部机会改进内部弱点；③ST战略，即防御型战略，运用公司长处避免或减

轻外在威胁打击；④WT战略，即各种经营战略，克服内部弱点和避免外部威胁。

二、概念辨析题(共4小题，每小题10分，共40分)

1.公共部门管理与私部门管理

答：公共部门管理与私部门管理有许多相似之处。所有组织管理都包括了合伙团队活动，并

且所有大组织都必要履行普通管理职能如筹划、组织、人事、预算等。但是，公共部门管理

在许多重要方面是与私部门管理存在着差别。按照西方学者概括，公共部门管理与私部门管

理差别重要体当前如下几种方面：

（1）公共部门管理与私部门管理使命不同

公共部门管理是为公众服务，追求公共利益，而私部门管理以营利为目。公共部门管理服务

导向来自于这样一种需要，即行政官僚要协助由选举产生政治家反映公众对ZF服务所提出

愿望与规定；私部门管理以利润为导向，是由于私人部门或组织最后要依托获利而生存。这

是人们经常强调两种管理区别。

（2）与私部门管理相比，公共部门管理效率意识不强

ZF部门资金大某些来自于财政拨款，ZF官员不必为利润担忧，她们并没有太多削减开支和

有效运作诱因；而商业组织以有效运作为动机，由于，它们必要在市场中靠竞争获得生存与

发展机会。ZF提供是公共物品，而商业组织提供是私人物品。正由于公共物品特性，使得

ZF活动难以高效率。

（3）与私部门管理相比，公共部门特别是ZF管理更强调责任

在私人组织中，权威和责任划分是比较清晰，而在ZF中，诸如运作规模和复杂性，对官僚

机构加以政治控制规定，对一致性和协调谋求等一类因素导致了责任机制扩散，这种扩散加

深并复杂化了公共决策过程。

（4）就人事管理方面而言，公共组织比私人组织中要复杂和严格得多

公共组织特别是ZF中人事管理系统比私人组织中人事管理系统要复杂和严格得多，普通而

言，ZF工作人员雇用和解雇要困难得多。在公共部门，雇用和提拔雇员功绩系统，包括了

几种原则，这往往超过了技术效率观点。

（5）与私部门管理不同，公共部门管理具备明显政治性或公共性特性

公共部门管理涉及了广泛而复杂ZF活动，并且公共管理运作是在政治环境中进行，因而，

它具备明显政治性或公共性特性。

干预与市场调节

答：“市场失灵”是主张实行ZF干预强有力理由。普通而论，“市场失灵”重要是指市场机制

在实现资源配备方面存在许多局限性或缺陷性，因而不能达到帕累托最优，不能实现预期社

会经济目的。“ZF失灵”重要是指ZF政策干预办法不能实现预期调节市场作用，在某些条件

下甚至导致比“市场失灵”更坏成果。“ZF失灵”是主张实行更为彻底市场经济，进行市场调节

基本根据。

市场失灵和ZF职能有限性阐明，必要实行市场功能和ZF职能合理配合社会管理方式：①

实现ZF职能归位，既不能“越权”，也不能“失职”；②ZF干预目应是促使市场功能发挥，而

不是相反；③实现ZF与市场优势互补；④将竞争机制引入ZFZF公共服务领域；⑤寻找“第

三只手”——ZF与公民社会和谐互动；⑥讲科学公司管理办法引入ZF管理。

3.公共管理研究P途径与B途径

答：公共管理作为一种相对独立之研究领域兴起于20世纪70—80年代。在其发展过程中，

因学者研究取向上差别而显现不同风貌与内涵。依公共管理学家波兹曼观点，尽管研究途径

及理念有差别，但就概念演进而言，大体可分为两种研究途径，即公共政策途径(PublicPolicy

Approach，简称P途径)以及公司管理(BusinessApproach，简称B途径)。

（1）P途径下公共管理

P途径下公共理论研究以为，公共管理必要与公共政策形成与制定密切有关。P途径下公共

管理导源于20世纪70年代，在70年代，由于对老式公共行政学发展不满，有许多公共政

策学院或课程产生。公共政策学院，特别是政策分析课程(PolicyAnalysisProgram)，强调

计量分析与经济学应用，然而公共部门对此取向与分析需求却不高，而对管理问题较有兴趣。

因而，这些学院在考虑到市场需求又不肯落入老式公共行政窠臼，便提出公共管理。

①特点

a.P途径研究公共管理普通将公共管理者界定为高层次政策管理职位，而非寻常行政事务管

理者，同步她们特别强调具备政策制定权高档行政主管管理方略，自然相称注重公共管理政

治面向。b.以研究取向而言，P途径十分注重非理论性、非量化，以实务为基本规范取向；

在研究办法上，大多是采用个案研究法，P途径代表公共事务管理“柔性面”，政策分析则代

表公共事务管理“硬性面”。

②内容

公共政策取向公共管理有三个基本共识：a.视公共管理为政策分析互补之物，成为这些学院

教学课程两大方向；b.在教学研究上十分注重个案研究，以从事实务工作者经验为素材；c.

以高层管理者，特别是政治性任命官员为教学研究对象，致力于增进此类人员与学界之间沟

通对话。

（2）B途径公共管理

在20世纪70年代，公司行政管理学院(SchoolofBusinessAdministration)受管理思潮影响，

开始注重工商政策与管理战略，不再着重于内部行政管理机制与过程，于是纷纷改名为管理

学院。受此影响，某些公共管理学者发展起B途径公共管理。

B途径公共管理与P途径公共管理相比，有如下不同之处：

①前者之课程设计依循商业学院老式，后者则依循公共政策学院老式；

②前者并不强调公共与私人组织差别性，后者则特别凸显公共组织特殊性；

③前者企图与公共行政合流，后者则企图挣脱公共行政，而形成一种独立管理领域；

④前者注重方略与组织间管理，是过程取向，因而非常强调组织设计、人事与预算等问题；

但后者则强调政策与政治问题；

⑤前者主张采用量化分析(如集群资料分析、实验设计)，后者则采个案研究法。

4.勉励与控制

答：勉励是指激发人工作动机，使其具备积极性积极性创造性，发挥工作人员最大潜能。公

务员勉励重要是通过考核、奖惩、工资报酬等办法进行。其目是要充分调动广大公务员工作

积极性，实现工作效率最大化。

控制是通过建立信息反馈和绩效评估机制，把决策实行过程中所获得各种效果与所要达到有

关目的进行比较并作出评价，及时地发现和纠正各种偏差，以保证预定目的实现一种职能活

动。控制涉及宏观控制和微观控制两种类型，其中有以宏观控制对组织运营及总体目的实现

影响最大。控制职能有严格时间性和阶段性规定，超过了一定期间或阶段，再好控制办法也

难以发挥其应有效用。公共部门控制职能发挥普通涉及拟定原则、衡量成效与纠正偏差三个

环节。

三、简述题(共4小题，每小题l2分，共计48分)

1.什么是公共管理职能?ZF如何履行环保职能?

答：（1）公共管理职能内涵

公共管理职能是指公共部门对公共事务管理活动所具备基本功能和作用。公共管理职能具备

若干特性：①ZF公共管理职能重新界定和定位；②ZF行使公共职能手段“公司化”；③公共

服务职能市场化、社会化；④公共服务职能社区化；⑤注重外部环境和将来方向战略管理；

⑥通过“绩效评估”等办法提高公共管理部门工作效率。

（2）ZF环保职能

ZF环保职能，即ZF对环境管理。从广义上讲，ZF环境管理是指ZF根据国家环境政策、环

境法律、法规和原则，坚持宏观综合决策与微观执法监督相结合，从环境与发展综合决策入

手，运用各种有效管理手段，调控人类各种行为，协调经济社会发展同环保之间关系，限制

人类损害环境质量活动以及维护区域正常环境秩序和环境安全，实现区域社会可持续发展行

为总体。其中，管理手段涉及法律、经济、行政、技术和教诲五种手段，人类行为涉及自然、

经济、社会三种基本行为。环境管理主线目的是协调发展与环境之间关系，涉及人口、经济、

社会、资源和环境等重大问题，关系到国民经济各个方面，因而，其管理内容是广泛、复杂。

从总体上说，按管理范畴，可将环境管理分为资源管理、区域环境管理和专业环境管理；按

管理性质，可将环境管理分为环境筹划管理、环境质量管理和环境技术管理。ZF在环境管

理方面基本职能有四个：

①筹划（规划）职能，是指对将来环境管理目的、对策和办法进行规划和安排，也就是在开

展环境管理工作或行动之前，预先拟定出详细内容和环节。

②环境管理监督职能是指管理主体监督被管理者在实际活动中行为和成果与否偏离管理目

的，并督促她们按照环境方针、政策、规划、法规、原则等办事管理活动。

③协调职能是指在实现管理目的过程中协调各种横向和纵向关系及联系功能。从宏观上讲，

环境管理就是要协调环保与经济建设和社会发展关系，实现国家可持续发展。从微观上讲，

环境管理就是要协调社会各个领域、各个部门、不同层次人们各种需求和经济利益关系，以

适应环境准则。

④环境管理指引职能是指管理主体引导被管理者应当“怎么做”导向活动，指引职能实质就是

服务。

2.简述市场失灵重要体现。

答：（1）市场失灵含义

市场失灵是指由市场缺陷而引起资源配备无效率。市场失灵涉及两种状况：一是市场机制无

法将社会资源予以有效配备；二是市场经济无法解决效率以外非经济目的。

（2）市场失灵体现

①外部性或外在效应

在经济活动产生了“外在需求”地方，无论是收益还是受损，由生产者来满足这种需求都是不

恰当，如果ZF不通过补偿或刺激办法进行干预，市场就会失灵。这种外部性是市场失灵理

论基本。详细地说，市场经济典型失灵都可导致外部不经济。

②市场不完全性

市场有其不完全性，在市场力量作用下，国民经济运营难以达到某些社会公共目的。市场不

能提供公共产品，由于处在自身利益考虑，人人都会但愿由别人来提供公共产品给自己免费

使用。但如果不能收回成本，赚取利润，市场经济中追求利润极大化生产者则不会提供这种

产品。因而，市场自身无力解决公共产品有效提供问题，而这些公共产品对消费者来说往往

是不可缺少。

③市场行为短期性和滞后性

由于市场多元化主体追求短期利益，导致对同一产品重复投资，导致资源挥霍，具备短期性；

市场既不能较好安排资源区域（空间）配备，更无法安排资源在现今和将来（时间）合理配

备。因而，市场调节产业构造过程相对较长，具备滞后性。

④市场波动与经济不稳定性

市场从来就具有不稳定性。它发展始终是以周期性增长形式进行。通过市场经济进行自发性

互换过程，始终孕育着经济活动急剧并大幅度变动也许性。这种变动，危害到市场机制有效

性，往往给资源分派、收入分派带来不利影响。在市场经济中，几乎每一种国家ZF都在与

经济不稳定、不景气和滚雪球似通货膨胀这个恶魔作斗争，总是试图达到最大数量经济增长

和就业。对此，市场经济自身无法实现自动调节，而需要ZF来发挥作用。从世界各国来看，

ZF在此方面下力气是最大。实现经济稳定重要途径，是通过ZF财政政策和货币政策。

⑤市场不能避免投资行为产生

资本自由流动就蕴含着投机性，特别是以钻空子、欺诈性买空卖空为特性投机行为，对经济

和社会有害无利。虽然是技术性、专业性很强，通过承担价格变动风险而获利期货市场投机

行为，也会产生加剧市场波动，导致经济不稳定负效应。

⑥市场不能实现社会收入分派平等

市场经济按个人提供生产要素进行分派，使收入过度悬殊，产生贫富两极分化。由于，在现

实社会中，要素和财富初始分派恰恰是不公平，人们进入竞争条件、事实力、能力不同，这

往往受家庭出身、家庭构造、遗产继承、性别等许各种人不能左右因素影响，这样通过竞争

得到分派成果往往更加不公平。

⑦市场无力制止垄断

由于自由竞争引起生产集中必然导致垄断。当权力集团和垄断势力入侵市场时，就会形成集

团无ZF状态，加重经济失衡和不稳定，引起危机，使资源得不到充分运用。在自然垄断状

况下，垄断者凭借自身垄断优势，往往是产品价格和产出水平偏离社会资源最优配备规定，

从而影响市场机制自身调节经济作用，减少了资源配备效率。

⑧市场在对外贸易中缺陷

仅仅依托市场机制发展对外贸易是不行。在经济越来越国际化、全球化今天，各个国家与国

际市场联系越来越紧密，甚至成为国际市场不可分割一某些。在这种状况下，各个国家就必

要努力保持国内经济平衡及其与国际经济平衡。但在这个方面，单靠市场调节是不灵，设立

关税、限额、进出口允许证和其她某些壁垒，对发展对外贸易是十分重要。无论是发展中华

人民共和国家还是发达国家，当本国利益受到损害或威胁时，都会实行必要贸易保护。

3.简述公共组织层级制特点。

答：（1）层级制含义

层级制是指行政组织纵向分为若干层次，上下层业务性质相似，但有从属关系，业务范畴由

上至下逐级缩小组织体制。如全国分为中央、省、县、乡四级；部队军、师、旅、团、营、

连分级。层级制又称分级制。

（2）公共组织层级制特点

层级制长处是组织系统业务相通，便于沟通领导；权力集中，从上到下辐射开来，有助于统

一指挥。缺陷是：上级任务繁杂，往往顾此失彼；缺少专业分工，工作弹性小；各层级行政

首长权力集中，规定下级对上级绝对服从，容易导致独断专行。

4.简述西方各国新公共管理实践共同特点。

答：（1）新公共管理主张市场至上，将市场机制引入行政管理。市场机制具备其独特优势。

在ZF机构中，效率低下严重影响行政工作，引入市场机制，可以提高ZF工作效率，更好

做服务工作。

（2）主张公司家型ZF。让公共管理者管理并承担责任。在现行政治制度下，主管领导有权

不负责，浮现问题互相推诿，没有人真正负责。引入市场机制，做到人负其责，可以提高公

务员与各级领导责任感，为行政工作目的完毕实现各司其事。

（3）主张将某些公共部门私有化或公共部门与私营部门合伙，以为只有这样才干解决公共

部门效率低下问题。在上个世纪七、八十年代，世界各国进行了一场私有化运动，大量国有

公司私有化，实现了经济增长。在公共部门中，公家主义严重，而私营部门自负盈亏可以增

进提高自身竞争力，公共部门私有化也可以提高公共部门竞争力，解决效率低下问题。

（4）主张权力下放，加强底层官员决策权和自主权，提高效率和服务质量。由于官僚体制

问题，政治权力集中于上级ZF，底层ZF没有自主权力，致使底层ZF不可以灵活运用实际

机遇，也不能使她们全力投入工作。上级ZF授责不授权也使底层ZF缺少自主决策能力。

权力下放，可以调动底层ZF积极性与积极性，提高行政效率。

（5）主张引入竞争机制，顾客至上。减少成本及服务质量。ZF是服务型ZF，但ZF又是高

高在上。这不可避免产生了ZF令公民难以接近成果。ZF应当认清自己为人民服务本质，减

少与公民距离。真正做到服务型ZF。

（6）转向部门分权。打破公共部门本位主义，破除单位与单位之间界限。公共部门之间明

确分工带来了责任明确，同步也带来了部门之间孤立与分化，这样，部门之间互相扯皮就导

致了效率低下。公民在获得ZF服务时得不到高效服务。部门分权，可以使ZF提高行政效

率。

四、阐述题(共2小题，每小题l6分，共32分)

1.结合实践，分析西方国家ZF再造运动基本特性，并探析其对国内启示。

答：（1）ZF再造运动含义

标明这个时代ZF改革本质，即ZF改革将涉及变化国家与社会、ZF与市场、ZF与市民、ZF

与公司诸多关系调节，涉及ZF治理观念、构造、方式和办法变革；既涉及ZF内部组织、

运作程序调节，更涉及外部关系调节。

（2）ZF再造背景

当代世界各国ZF再造，有其深刻政治、经济、文化变化背景，从某种角度来看，ZF再造是

ZF因应外在环境变迁而求适应一种过程。详细分析，当代ZF再造因素有如下几点：①ZF

角色膨胀；②财政状况恶化；③新“右派”意识形态影响；④国际化与国际竞争压力；⑤官僚

主义和民众对ZF不满。

（3）ZF再造明显特性

自20世纪80—90年代以来各国ZF再造，均有一种明显特性，即企图将ZF形塑为一种公

司型ZF。公司型ZF，系指ZF部门由一群富有公司家精神公共管理者构成，她们可以运用

各种创新方略，使原本僵化官僚体制恢复活力，并有效运用资源提高ZF效率。简言之，凡

是可以运用创新方略，有效运用资源，实现高绩效ZF即为公司型ZF。公司型ZF基本特性

重要有：a.注重成本效益关系；b.强调顾客导向；c.强调市场机制，注重选取和竞争；d.授

予权能；e.创新与改革。

（5）西方国家ZF再造运动对国内启示

国内ZF再造，必要适应社会典范变革，确立新治理典范和方式。21世纪中华人民共和国

ZF再造战略选取重要有：

①从效率行政典范到民主行政典范：ZF治理典范变革

民主行政典范代表着一种新、不同于老式行政理性典范，民主行政典范并不反对效率行政典

范理念与做法。民主行政以为，民主国家基石在于民主原则与民主行政，并使民主哲学能渗

入其行政机制之中，依民主行政观念，ZF是经人民共识建立，ZF是手段，而人民是目，“将

人民放在事物中央”，是民主行政基本出发点；ZF是公共利益代表，ZF必要超越特殊之利

益集团；ZF不但要注重行政资源有效运用，亦应注重公共服务公平，实现社会正义；它强

调ZF决策开放性，注重社会公民参加；强调与她人共享权力，采用共赢，而非你输我赢取

向；ZF扮演成长、创造、转变、整合角色，而非慈祥父母或训诫式家长角色；勉励多元和

创新而非无差别一致和顺从等。如果没有在治理理念变革，真正ZF再造是十分困难。

②从控制导向管理到服务导向管理

ZF存在目在于对民众需要予以充分回应。ZF再造，一方面要重新检讨公共组织和公共管理

存在目并以此推动ZF再造工程。根据公共管理之目和规定，ZF再造，最重要在于要塑造一

种具备公共服务精神ZF。

咱们ZF是人民ZF，应以人民高兴不高兴，人民答应不答应，人民满意不满意(邓小平语)作

为ZF施政目的，建立一种服务于人民ZF，是中华人民共和国ZF再造战略目的。服务型ZF，

概括起来，即将ZF由本来控制者，变化为兴利者和服务者。服务型ZF意味着：a.施政目的，

由机关和专家决定，到由民众但愿和合法期待来决定；b.以成本——效益为基本效率考量，

转变为民众评估考量；c.由ZF以控制为要务转变为以传播服务为要务；d.由对特定“功能”、

“权威”、“构造”、服从，转变为对“使命”、“顾客”、“成果”认同；e.从一味强调按章办事到强

烈当事人取向。考虑到民众详细状况；f.从独断专横领导到民众参加领导。

③从以ZF为本位和中心到亲市场ZF

中华人民共和国实行筹划经济教训证明，那种全方位ZF管制经济事实上导致了社会经济死

乱循环，导致社会资源和财富挥霍，导致普遍搭便车和效率低下，导致官僚主义、寻租和政

治腐败，也是ZF膨胀主线因素。中华人民共和国行政改革一种战略性目的在于建立一种亲

市场ZF，即在ZF和市场关系上，要充分发挥市场在资源配备过程中作用，凡是市场能发挥

优势作用地方，充分让市场发挥作用。

④从强势国家单独治理到国家与社会共同治理

当代中华人民共和国ZF所面临复杂性、动态性与多元性环境；公共问题日趋复杂性；社会

行动之间互相依赖性，使得ZF不可治理性也许性增大。从另一种层面来看，ZF治理过程绝

非ZF单方面行使权力过程，更为重要是ZF与整个社会互动过程，国家建设与发展事实上

需要ZF和社会力量共同努力和合伙，一种国家ZF与社会各种力量之间互动能力越强，越

能产生巨大能量。老式那种强ZF、弱社会，ZF单独主治局面实难解决日益增长和复杂公共

问题，无论愿望有多好，皆会受到自身治理能力限制。ZF部门已经无法成为一种惟一治理

者，ZF必要与民众、社会其她组织共同治理、共同管理、共同生产与共同配备。因而，ZF、

社会、公民共治已成为当代重要治理模式。发展ZF与民问伙伴关系，贯彻民间社会与ZF

共同治理合伙关系，已成为各国ZF再造重要方略。据此，应通过确立行政参加，民营化或

商业化，通过ZF生产性和服务性功能转移，通过社会责任共负，通过契约化和委外体制等

各种方式，让民间力量释放出来，整合民间不同领域力量，将民间资源导人国家和社会发展

行列，形成国家建设协作网络，以达到国家发展目。共同治理模式，不但有助于民主政治发

展，提高ZF治理能力，弥补ZF力量局限性，实现责任共担和利益共享，同样也有助于ZF

减肥目。

⑤从政企不分、ZF管制到政企分开、放松管制

改革ZF与公司关系，最核心者在于：a.考虑到市场经济下ZF职能和范畴，国有公司应逐渐

从竞争性生产和经济领域退出，通过产权处置办法，压缩国有公司规模；公共管理职

能和公司经营管理职能实行最彻底分离，使公司成为真正市场主体；c.更多引入竞争，通过

贸易自由化，放松准人，停止补贴和转移支付等办法促使公司更具竞争性；d.硬化国有公司

预算，特别是通过投资改革，使其向更商业化信贷接近，限制软贷款获得等办法，使其有压

力和活力；e.变化国有公司管理者与ZF之间关系来改进勉励机制。一方面赋予公司经营者

以更大自由权，另一方面引入新监督机制，如稽查制度、业绩评议、管理合同等。

⑥从权力集中到适度地方分权

当代社会发展非均衡性；多元价值与利益共存；民主政治发展；社会变革加速；信息不完全

等等，使中央集权面临着挑战，中央集权面临着其自身无法克服弱点，如对变化了环境感知

能力较差；获取所有信息困难；集中化决策滞后；沟通和协调困难；地方缺少动力机制，对

地方创新抑制；中央ZF决策超载等等。一种分权体制正好可以弥补其局限性，与中央集权

相比，分权比较优势在于：有助于保护个人权利和自由；社会系统免受中央当局决策失误影

响；保证ZF决策更符合地方实际；使地方当局能更好选取适合地方条件和需要公共筹划；

由于赋予其自主权，存在着发挥积极性和创造性辽阔天地；不同地方之间竞争可以产生改进

公共服务质量效果；存在着ZF政策创新也许性。中华人民共和国老式上是一种中央集权国

家。因而，在调节权力构造时，要赋予地方必要权力，让地方有更多因地制宜灵活性，发挥

地方发展经济积极性和创造性。改革开放以来，实行权力下放，地方积极性得到充分发挥，

有力地推动了改革和发展。这是一条重要经验，应当充分加以必定。与此同步，也要加强中

央权威。

⑦从机械式官僚组织到有机式适应型组织

从组织设计观点来看，老式ZF机构是一种典型机械式组织，这样组织设计固然有其长处，

但缺陷体现得日益明显，ZF内部组织设计，应更具弹性和适应性。与机械式组织不同，具

备弹性和有机式组织特点在于：a.对环境具备开放性，建立一种具备弹性、回应力公共组织，

并发展一种将大众视为顾客，消费者公共服务导向；b.实行政策制定与执行分离，强调战略

管理；c.变化组织机构，使组织构造扁平化，减少管理层次和环节；d.变化组织内部集权构

造，向下级授予权能，使其承担责任；e.以制度性对话，知识和专门技能作为权力来源；f.

减少不必要繁文缛节；g.注重决策参加和组织参加；h.网状形沟通与联系；i.以团队精神而

非命令与服从达到整合与控制；j.建立跨部门和功能组织。

⑧从人治到法治

法治是这样一种治理状态或秩序，在这一治理状态中，存在着法普遍性和有效合用性，法律

之于ZF权力具备优先、至上权威或者说ZF应由法律规制并服从法律，最后公民自由权利

得到维护、保障并扩大。详细而言，法治ZF含义涉及：a.法治ZF崇尚秩序并反对无ZF状

态；b.法治ZF规定法律具备普遍性；c.法治ZF规定体现实质正义；d.法治ZF核心在于ZF

受法律约束和控制。

ZF治理状况是构成国家竞争力重要因素，而ZF再造是提高国家竞争力有效途径之一。历史

发展表白，大ZF时代已经结束，小而能ZF是ZF再造目的，规定ZF权力恰当、ZF组织构

造较小，ZF人员精简，ZF预算规模较小；ZF职能精简，“能”则是意指ZF有高绩效，公共

管理民主化，ZF更加负责任、具备回应力，ZF更加守法、廉洁、公正。

2.试论ZF在公共物品管理中方略。

答：公共物品具备消费上非竞争性和非排她性，供应公共物品是ZF不可推卸责任，ZF不能

由于市场可以解决问题而放手。但ZF供应公共物品不等于ZF直接生产公共物品。ZF管理

公共物品方略可以有各种，ZF亲自生产只是其中一种。ZF供应公共物品一方面可以是ZF

建立公司对公共物品进行直接生产，另一方面ZF也可以通过预算安排或政策安排等某种恰

当方式将公共物品委托给私人部门进行生产。详细分析如下：

（1）ZF直接生产公共物品

ZF直接生产公共物品形式归纳起来大体有三种：中央ZF直接经营，地方ZF经营，地方公

共团队经营。

①中央ZF直接经营

从总体上说，在西方国家，普通只有造币厂和中央银行是由中央直接经营(有很少数例外)。

除此之外，各国之间差别较大。尚有某些国家中央ZF直接生产军工、医院、学校、图书馆、

自来水、煤气等产品(特别是北欧国家)。与造币厂和中央银行状况所不同是，上述这些准公

共物品中央ZF直接经营在某些国家是在其私营亏损或破产时由ZF予以国有化而实现。

②地方ZF直接经营

地方ZF泛指二级如下各级ZF。在欧洲大多数国家，地方ZF直接经营某些保健事业、医院、

自然资源保护、实践法律条款司法工作、街道、住宅、警察、防火、供水、下水道、煤气、

供电、图书馆、博物馆等等(在美国则普通委托私人提供)。欧洲(特别北欧)各国地方ZF在

许多优效物品(准公共物品)供应方面体现出直接经营某些特点，而在美国则较多地通过私人

公司予以间接经营，日本和法国等就另有一种特点，重要由地方公共团队经营。

③地方公共团队经营

随着产业中第一产业向第二产业转移，基本设施显得越来越重要，基本设施不完备就必然影

响投资效益。但基本设施远不如重化工业利润多，因而私人很少乐意投资，而只能由国家以

国有公司形式来承担基本设施投资。在日本“自然垄断”型公共物品几乎所有是由国有公司来

提供，而日本国有公司是由地方公共团队来经营。地方公共经营这些公司可以从事有助于地

方居民福利任何事业，其“法定事业”有七项：自来水、工业水、铁路、汽车运送、地方铁路、

电气、煤气。

（2）公共物品私人部门生产

公共物品私人供应形式总体而言涉及三种：一是私人完全供应，二是私人与ZF联合供应，

三是私人与社区联合供应。

①私人完全供应

私人完全供应指公共物品投资、生产以及修缮由私人来单独完毕，私人通过收费方式向消费

者收取费用。如某些电视节目设立了加密频道，只有付费观众方可收看等等。

②私人与ZF联合供应

私人与ZF联合供应指在公共物品生产和提供过程中私人和ZF形成了某种联合。如ZF对私

人提供公共物品予以一定补贴和优惠政策；再如ZF和私人订立合同，私人负责生产，ZF进

行采购后再提供应公众，这样公共物品生产和提供就分开了。如私人生产某些国防产品，

ZF进行订购等等。

③私人与社区联合供应

私人与社区联合供应指私人与社区通过有条件联合来提供公共物品。社区可予以私人某些优

惠政策如提供场地等，这样私人可以以较低价格来提供社区公共物品；或者社区从私人那里

购买一定量公共物品，再提供应社区成员等等。

（3）私人部门生产公共物品中ZF管理方略

某些公共物品由私人供应绝不意味着要完全脱离ZF，相反，ZF在公共物品私人部门生产中

起着非常重要作用。ZF管理方略重要涉及：

①ZF要为公共物品私人生产者提供制度勉励。这涉及对公共物品产权界定以及予以某些勉

励办法等，从而为私人生产公共物品创造良好制度环境。产权作为一种强制性制度安排，私

人无法进行界定，只能由具备“暴力潜能”ZF来界定。并且，由于某些公共物品具备高成本、

非营利性等特点，ZF可对公共物品私人生产者予以补贴或实行其她优惠性政策。

②私人部门生产公共物品也许会浮现某些负外部性问题，对此ZF要进行必要规制。详细来

说，正如ZF生产公共物品会产生垄断等负外部性同样，私人部门生产公共物品也也许产生

垄断等负外部性问题。私人获得某一公共物品产权后，可形成某种垄断优势。私人部门凭借

这种垄断优势，也许会提高此公共物品消费准入价格；尚有也许不对消费者提供完全信息，

从而欺骗消费者；此公共物品在使用过程中还也许产生环境污染等负外部性。针对上述问题，

ZF有责任对公共物品私人生产者进行必要规制，以切实保护消费者权益。

③在私人生产公共物品过程中，ZF有必要予以公共物品消费者某种支持。由于公共物品消

费者普通是分散，并且同样由于理性经济人因素，消费者容易陷入集体行动困境，不太也许

形成强有力集体行动同公共物品私人生产者讨价还价。这种状况下，ZF有必要为消费者提

供信息以及其她必要支持。如组织消费者成立关于该种公共物品协会等，以采用有效集体行

动，加大同公共物品私人生产者博弈筹码，促使私人提高其所生产公共物品品质。