amending

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Abstract:ThemajorchangesintroducedbytheDIRECTIVE(EU)2018/852amendingDirective94/62/

EConpackagingandpackagingwastewhichwaspublishedon14June2018arestudied,including

thenewlyaddedminimumtargetsbyweightforrecyclingbeforetheendof2025and2030,thewaste

hierarchyprinciple,rulesonthecalculationoftheattainmentofthetargetsandthemeasurestakento

cludedaresomerecommendationsfortheChine

manufacturers.

Keywords:EuropeanDirective;packagingandpackagingwaste;thewastehierarchyprinciple

董夫银，卢体康，李和平，赵建峰，冯涛

(深圳海关，深圳市检验检疫科学研究院，广东深圳518045)

欧盟新修订的包装和包装废弃物指令解读

DeepUnderstandingofTheNewlyAmendedEuropean

DirectiveonPackagingandPackagingWaste

DONGFu-yin,LUTi-kang,LIHe-ping,ZHAOJian-feng,FENGTao

摘要：本文介绍2018年6月14日发布的新修订欧盟包装和包装废弃物指令的主要变化，包括新增加的

2025年和2030年底前的回收加工使用目标，废弃物管理等级原理，回收加工使用废弃物重量的计算规则

和为保障指令的实施所采取的一些措施等，以及对中国厂家的建议。

关键词：欧盟指令；包装和包装废弃物；废弃物管理等级原理

中图分类号：TB48，F205文献标识码：A文章编号：1400(2019)01-0059-05

DOI:10.19362/10-1400/tb.2019.01.003

基金项目：深圳标准专项资金资助项目。国外技术性贸易措施研究项目（项目编号：2018SHZZ021）。

作者简介：董夫银（1964-），男，浙江泰顺县人，深圳海关高级工程师，从事技术性贸易措施（TBT）研究，E-mail:forumdon@sina.

com。

2015年12月欧盟委员提出关于修订第94/62/

EC号包装和包装废弃物指令的建议[1]，同时启动修订

的还有关于废弃物的第2008/98/EC号指令等5个指

令，它们都是欧盟循环经济的组成部分[2]，经过三年

的修订，2018年6月14日欧盟在官方杂志正式公布

了对第94/62/EC号包装和包装废弃物指令修订的第

（EU）2018/852号指令文本[3]，这是对该指令的第七

次修订。在同一天也公布了已完成修订的其他5个指

令文本。这是欧盟承诺向循环经济转变的背景下对废

弃物等指令进行的大修订，因此，这些修订均带有循

环经济的理念，为此本次修订时将“为向循环经济转

变做贡献”加入到新修订的包装和包装废弃物指令（下

称本指令）的目的中。本指令的其他特点如下：

1、与第2008/98/EC号指令看齐

关于废弃物的第2008/98/EC号指令，是欧盟

废弃物的框架结构指令（theWasteFramework

Directive），所有废弃物指令必须与它看齐。本指令

在修订时，主要引用第2008/98/EC号指令（下称

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WFD）的下述内容：

（1）定义：将“包装废弃物（packaging

waste）”定义中的“废弃物”定义与WFD的“废弃

物”定义联系起来，即指属于WFD所定义的废弃物

（waste）的任何包装或包装材料，还直接引用WFD

的下列定义：废弃物（waste），废弃物管理(waste

management)，收集（collection），分开收集（parate

collection），预防（prevention），再使用（reu），

处理（treatment），回收（recovery），回收再加

工利用（recycling），处置（disposal）和生产者

责任延伸制（extendedproducerresponsibility

scheme），并因此删除了下列原来的类似定义，如包

装废弃物管理（packagingwastemanagement），

预防（prevention），再使用（reu），回收（recovery），

回收再加工利用（recycling），能源回收（energy

recovery），有机回收利用（organicrecycling）和

处置（disposal）。

（2）废弃物管理等级原理（thewaste

hierarchy）：该原理是欧盟废弃物政策和立法的基石。

主要目的是在制定废弃管理和政策方面将废弃物对环

境的不良影响降到最低，并且增加和优化资源效率。

WFD第4条给出了废弃物管理等级原理，即按优先

次序规定了的5个措施，分别为预防（prevention）、

为再使用所做的准备工作（preparingforre-u）、

回收再加工使用（recycling）、能源回收等的其他回

收（otherrecovery,recovery）以及处

置（disposal）。最佳方案为采取措施预防或减少废弃

物的产生，其次是再使用，接着是回收加工使用，最

后才是其他回收和处置。这是欧盟废弃物管理法律应

遵循的一般原理。本次修订就是按此原理进行的。

（3）生产者责任延伸制、激励机制等

引用了生产者责任延伸制、激励机制等，详见下面。

2、定义

删除了要对附录I所列举的包装定义例子进行审

查的规定。

新增了“复合包装”（compositepackaging）

和“可再用包装”（reusablepackaging）定义。附

录III表2第3栏中的题目“再使用的包装”改成了

“可再使用的包装”，其第2栏题目“所使用包装的数

量（吨）”改成“首次投放市场的包装数量（吨）”，新

增加第4栏“可再使用销售包装”。

3、预防

对第4条《预防》进行了修订，要求应用预防原

则制定各类措施，包括生产者责任延伸制方案、采纳

WFD附录Iva所列出的为激励实施废弃物管理等级原

理所采用的经济手段和其他措施等。

删除了第3款，其关于强化基本要求的内容在第

9条《基本要求》第5款已有体现。

4、再使用

对第5条进行了较大的修订，增加了题目“再使

用”，按照废弃物管理等级原理，大大丰富本条的内容。

提出了为增加可再使用包装份额以及在对环境无害的

系统里再使用包装的份额所采取的具体措施，包括使

用“押金退还”制度、设定定性或定量目标、使用经

济激励、为每个包装系列每年设定在市场上投放的可

再使用包装的最低百分比等。再使用的实施减少了新

包装的投放，并减少了包装废弃物的产生，因此再使

用包装的平均市场份额可扣除第6条设定的包装废弃

物的回收目标，来调整成员国的回收目标。但调整幅

度最大不能超过5%。维修后再使用的木质包装也按

上述考虑调整其回收目标。委员会将在2019年3月

31日给出此类计算的具体实施细则。在2024年12

月31日前，委员会将重新考虑就包装再使用所设定的

目标以及相关的计算规则、励措施。

5、回收和回收再加工使用

第6条《回收和回收再加工使用》为回收设定了

较长期的“回收加工使用”目标，以便引导经营者和

成员国向这方面投资，以达到欧盟设定的“回收加工

使用”目标。而且所设定的“回收加工使用”目标逐

年提高，见下表1，而对于单项指标，塑料的增加幅

度最大，这与欧盟循环经济行动计划设定的目标是一

致的，即优先处理塑料问题。单项指标金属分解成了

黑色金属指标和铝的指标，这是因为更多的铝回收利

用就意味着节省更多的能源，为此，也将附录III表1

和附录III表2中的“金属”一行分别改成了“黑色金属”

和“铝”两个行。附录III表3和表4的“金属包装”

栏分别被“黑色金属包装”和“铝包装”栏取代。

新增第1a款、第1b款和第1c款：在总目标不

绿色包装研究·技术

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表1（至少）总目标及各单项指标的废弃物。进行厌氧或好氧处理技术的可生物降解包

装废弃物可计入“回收再加工利用”的废弃物，假如

该处理产生可当作回收物品、材料、物质使用的堆肥、

消化剂或其他相对于输入物具有类似数量可回收量的

输出物。该输出物当用在土地上时，只有对农业或生

态有帮助时才计入“回收再加工利用”的废弃物。焚

烧后分离出来的金属假如满足WFD第11a条第9款

质量标准，也可计入。将收集到的包装废弃物送给其

他成员国“回收加工利用”，也可计入该输出国所完成

的指标中。从欧盟出口到其他国家的包装废弃物，当

出口商能证明其装船符合第（EC）No1013/2006号

条例的要求以及在其他国家对废弃物的处理条件基本

等同于欧盟环境法规时，也可计入出口成员国所完成

的指标中。

为保证数据的可靠和准确，要求成员国建立包装

废弃物的质量控制和溯源系统，该系统分别由电子登

记、所挑拣废弃物的质量要求技术规范或不同类型废

弃物的平均损失率以及废弃物管理惯例组成。电子登

记按WFD第35条第4款的规定执行，平均损失率

基于按WFD第11a条第10款的规定将由委员会在

2019年3月31日前所制定的计算规则而定。

委员会将在2019年3月31日前制定有关包装废

弃物重量的计算、验证和报告规则。

7、早期预警报告

新增第6b条《早期预警报告》，要求在离截止日

期还有至少三年时撰写目标实现的进展报告，包括目

标实现的预估、不能达到单项指标的风险及建议，所

使用的最佳实施做法，这些规定也是WFD第11b条

新增加的规定。

8、退回、收集和回收系统

第7条《退回、收集和回收系统》增加了在2024

年12月31日前为所有的包装建立生产者责任延伸制

的方案，具体要求见WFD第8条和第8a条。新增了

要求对包装废弃物的高质量回收，以及满足要求行业

的质量标准。WFD第11条第1款的规定也适用。

9、基本要求

第9条《基本要求》增加了第5款：为了改善再

使用的设计和促进高质量的回收使用，以及加强该法

规的实施，委员会必须在2020年12月31日前对强

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2008

年底前

2025

年底前

2030

年底前

总目标55%65%70%

塑料22.5%50%55%

木15%25%30%

黑色金属

50%

70%80%

铝50%60%

玻璃60%70%75%

纸和纸板60%75%85%

变的情况下，在同时满足能实现的单个指标最多不低

于所设定指标的15%，和单个指标不会因此降到30%

以下以及玻璃和纸（包括纸板）的单个指标也不会因

此降到60%以下时，允许申请延长对单项指标的完成

日期，但最多不能超过上述截止日期5年，最迟要在

截止日期前的24个月提出，并同时提交拟在延长期

内实施的计划，为此增加了有关实施计划内容要求的

附录IV。委员会将在2024年12月31日前对2030

年底前的单项目标进行审查，以决定是否需要维持或

提高。

第2款关于出口包装废弃物可计入指标的相关内

容，移到新增的第6a条中，因此删除。

第3款有关鼓励能源回收的内容，不是废弃物管

理等级原理所鼓励的，删除。

第5款、第8款和第9款由于内容已过时，删除。

6、关于达到指标的计算规则

新增了第6a条《关于达到指标的计算规则》。“回

收再加工利用”的废弃物重量，是指对已成为废弃物

的包装在进行检查、分拣等简单操作拿走没用的废弃

物后而实际进入后续再加工成产品、材料或物质的废

弃包装物的重量。经过简单处理将废弃物变成可用物

品，只有当它用作后续进一步加工成品、材料或物质

的目的时才计入“回收再加工利用”的废弃物。然而，

该有用物品如用作燃料或其他方式来生产能源，或者

被焚烧、回填、填埋，均不计入“回收再加工利用”

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致，主要是将原引用已作废的第1999/468/EC号决议

用2011年2月18日发布的第No182/2011号条例代

替，并修改了部分措辞。

16、授权权利的使用

新增了第21a条《授权权利的使用》：规定指令

第11条第3款、第19条第2款以及第20条授权委

员会制定相关的授权法规，其授权期为五年，从2018

年7月4日开始。并对被授权权利的使用、撤消和延期，

以及授权法规的制定、采纳等做了规定。

17、附录II

对附录II第一点第二缩排进行了修订，引进了废

弃物管理等级原理。

附录II第三点第（c）节，修改了英文用词，将

should改成does，语调更加强硬；第（d）增加了氧

化可降解塑料（Oxo-degradableplastic）包装不作

为可生物降解来对待。

18、附录III

附录III的修订内容见上述“2、定义”。

19、附录IV

附录IV《按第6条第1A款第d点要求提交的实

施计划》为新增的附录：给出了实施计划应包括的内

容，如对包装废弃物的过去、现在和将来“回收加工

利用”、填埋和其他处理率的评估、按照WFD第28

条和第29条制定的废弃物管理计划和废弃物预防方案

的实施评估、不能在截止日期前完成指定目标的理由、

对延长时间必要性评估、在延长时间内所采取的措施

以及措施的实施时间表、对按照污染者自付原理的废

弃物管理的资助情况以及改善数据质量措施等。

本指令在2018年7月4日生效。成员国要在

2020年7月5日前将上述指令转换成成员国的法律、

法规和行政法规。

综上所述，包装和包装废弃物指令的此次修订，

在定义、废弃物治理所遵循的原理以及措施方面均与

WFD看齐，并设定了越来越严的2025年和2030年

的长期目标，在废弃物管理等级原理指导下，鼓励包

装的再使用，并为此从指标中扣除再使用份额来调整

拟完成的指标，新增加的关于达到指标的计算规则、

以及在2019年3月31日前拟出台目标调整计算规则、

数据报告格式规则、包装废弃物重量的计算、验证和

化基本要求的可行性进行审查并提交相关的报告给欧

盟议会和理事会。

10、包装中的重金属含量

对第11条《包装中的重金属含量》第3款进行

了修订，是由于所引用条款号21（3）已变成21a，

而其他内容没有实质变化。

11、信息系统和报告

对第12条《信息系统和报告》进行了修订，题

目由“信息系统”改成“信息系统和报告”，并修订了

第2款，明确了数据库应包括附录III数据，删除了

第3款有关数据格式，因为它已并入到新增的3d中。

新增了第3a款、第3b款、第3c款和第3d款：要求

成员国每年报告第6条第1款所设定的指标实施情况

数据以及可再使用包装的数据给委员会，委员会将在

2019年3月31日前制定有关数据报告格式的规则，

关于本次修订新增加指标的实施数据和可再使用包装

的数据的第一个报告期是指在该规则制定好后的第一

个整年，报告数据时要附带质量检查报告等信息，委

员会必须对各成员国提交的报告进行审查，并公布审

查报告，报告将对成员国数据收集的组织、数据来源

和所使用的方法，以及数据的完整性、可靠性、及时

性和一致性进行评估，并提出相关的改进建议。该报

告每四年发布一次。

第5款被删除，是由于所引用的第17条《报告

的义务》在本次修订被删除。

12、报告的义务

第17条《报告的义务》被删除，由于第12条《信

息系统和报告》已包括相关的内容。

13、顺应科学技术的进步而做的改进

第19条《顺应科学技术的进步而做的改进》第1

款因所引用的第21条第2款的内容发生改变而修订，

内容没有实质性变化；第19条第2款，由于所引用

条款号由第21条第3款变成新增的第21a条而进行

了修订，内容也没有实质性变化。

14、具体措施

第20条《具体措施》，由于所引用的条款号由21

（3）变成21a，而内容没有实质性变化。

15、委员会程序

第21条《委员会程序》改成与WFD第39条一

绿色包装研究·技术

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报告规则以及平均损失率计算规则，再结合早期预警

报告制度、申请延长单项指标的实施时间等，使得该

指令更具有操作性，另外，引进生产者责任延伸制方

案、激励手段，质量控制和溯源系统，报告的审查制度，

为指令的实施提供了保障。本次没有对包装中的重金

属限量进行修订。

本指令给出了比较严格的“回收加工使用”目标，

对于出口欧盟的中国包装厂家提出的严峻的挑战。中

国的包装厂家应及早做好准备，在设计和生产时充分

考虑再使用或回收加工再使用的需求，或使用可生物

降解的材料，以免不符合欧盟的要求被退回而造成损

失。值得注意的是，氧化可降解塑料（Oxo-degradable

plastic）已不作为可生物降解来对待，这是一个新动

向，由于氧化可降解塑料会迅速分解成塑料微粒，欧

盟拟禁止使用该种塑料[4]，请相关厂家引起重视。

参考文献：

[1]ProposalforaDIRECTIVEOFTHEEUROPEAN

PARLIAMENTANDOFTHECOUNCILamending

Directive94/62/EConpackagingandpackagingwaste

（2015/0276(COD)）.

[2]COMMUNICATIONFROMTHECOMMISSIONTO

THEEUROPEANPARLIAMENT,THECOUNCIL,THE

EUROPEANECONOMICANDSOCIALCOMMITTEE

ANDTHECOMMITTEEOFTHEREGIONSClosing

theloop-AnEUactionplanfortheCircularEconomy

（COM(2015)614final）.

[3]DIRECTIVE(EU)2018/852OFTHEEUROPEAN

PARLIAMENTANDOFTHECOUNCILof30May2018

amendingDirective94/62/EConpackagingandpackaging

waste.

[4]COMMUNICATIONFROMTHECOMMISSIONTO

THEEUROPEANPARLIAMENT,THECOUNCIL,THE

EUROPEANECONOMICANDSOCIALCOMMITTEE

ANDTHECOMMITTEEOFTHEREGIONSAEuropean

StrategyforPlasticsinaCircularEconomy（COM(2018)28

final）.

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