黑山加入北约

巴尔干国际治理：科索沃案例

孔田平

【内容提要】冲突后地区的国际治理是冷战后国际社会面临的新挑战。本文

对国际治理的起源进行了简要分析，考察了巴尔干国际治理的条件与功能，较为

全面地探讨了科索沃国际治理的背景、法律依据、实际运作及其经验，并对科索

沃独立后国际治理的演化进行了简要评述。

【关键词】东南欧科索沃巴尔干国际治理

【作者简介】孔田平，1965年生，中国社会科学院俄岁斯东欧中亚研究所

研究员。(北京100007)

一巴尔干国际治理问题的缘起

(一)国际治理的起源。关于国际治理的起源，学者们仁者见仁智者见智。一

般而言，神圣同盟是国际治理机制的起源。1815年的“神圣同盟条约”被视为

人类建立“世界政府”维护和平的第一次试验。神圣同盟是人类在经历战争冲突

之后，为控制战争、保障和平而进行的第一次建立世界政府的尝试[1]。然而，

在国际组织的授权下对某些领土或区域进行管理的国际治理方式却是20世纪国

际关系史中的新现象[2]。第一次世界大战结束后，凡尔赛条约给予了国际联盟

治理一些领土的权力，如萨尔区交由国际联盟管理15年，然后由公民投票决定

其归属，但泽为自由市，由国际联盟管理。第二次世界大战结束后，国际社会授

权联合国管理日本和意大利的原殖民地和有争议的区域，如的里雅斯特城。20

世纪80年代末，联合国的维和行动进入了新的时期。联合国虽然不是世界政府，

但是在一些冲突结束地区发挥了国际治理的功能。

随着冷战的结束，巴尔干等地区冲突频发，联合国作为保障国际和平与安全

的国际组织的作用日渐突出。1995年11月21日，在美国主持下，南联盟塞尔

维亚共和国总统米洛舍维奇、克罗地亚共和国总统图季曼和波黑共和国总统伊泽

特贝戈维奇签署了代顿波黑和平协议，波黑战争结束。1995年12月20日，联

合国安理会决定在波黑部署一支联合国执行部队。12月21日，联合国安理会通

过1035号决议，决定成立联合国国际警察工作队，联合国波斯尼亚和黑塞哥维

那特派团正式成立。根据代顿和平协定，设立了国际社会驻波黑高级代表。根据

联合国宪章第七章，为确保克罗地亚的独立、主权和领土完整，联合国安理会

1996年1月15日通过1037号决议，决定成立联合国东斯拉沃尼亚、巴拉尼亚

和西锡尔米乌姆过渡时期行政当局(东斯过渡当局)。1999年美国主导的北约对

南斯拉夫进行了长达78天的轰炸。战争结束后，联合国安理会通过了1244

号决议，授权秘书长成立一个由联合国领导的临时民事管理机构。1999年6月

10日科索沃特派团成立。值得注意的是，在巴尔干的国际治理中发挥作用的组

织不仅有联合国，而且有欧盟、北约等组织。

(二)巴尔干国际治理的条件。一般而言，国家内部的治理属于国家内部的事

务，不需要来自外部的干预。但是在特定的条件下，尤其是国家治理能力弱化或

丧失了治理能力时，外部的力量会介入国家的治理，因此会产生国际治理的问题。

从巴尔干的现实看，国家间或国家内部的冲突的激化导致了国际干预，国际干预

的结果是冲突的结束，而冲突结束后国际力量以不同的方式参与冲突后国家的

治理。演化的路径基本上是冲突——国际干预——国际治理。

巴尔干国际治理的形成具有下列条件：

1．民族主义与民族主义主导的政治动摇了基本的政治秩序，民族间的仇视、

敌对、冲突和对抗导致了民族矛盾的不可调和性，国家的治理出现了严重危机。

随着南斯拉夫联邦国家的寿终正寝，民族主义的幽灵再次在巴尔干徘徊，其产生

的破坏性力量超出了人们的想象。在1992～1995年的波黑内战中上演了一幕幕

人间悲剧，冲突不仅造成了大量人员和财产损失，而且摧毁了新独立国家的政治

体系，国家治理出现了危机，甚至国家的生存也出现了问题。在代顿协议签署后，

波黑虽然实现了和平，但是民族间的敌对远没有消除，民族主义政治仍主导着政

治舞台，国家的治理危机尚未结束，需要国际力量的介入。

2．巴尔干的冲突不仅影响国内和平，而且威胁到地区的和平、安全与稳定，

最终导致了国际干预。由于巴尔干国家民族关系错综复杂，在南斯拉夫联邦国家

解体后民族关系陷入紧张，爆发了流血冲突。波黑冲突不仅是波黑内部塞尔维亚

人、克罗地亚人与波黑穆斯林之间的相互残杀，而且南斯拉夫联盟、克罗地亚和

穆斯林世界也卷入其中。科索沃阿族与塞尔维亚关系的紧张在1998年后逐步升

级，演化为武装冲突。2001年3月阿族民族解放军袭击马其顿政府军，马其顿

内战爆发。国际社会对马其顿的局势忧心忡忡，担心马其顿境内的冲突会导致整

个巴尔干地区卷入战争。巴尔干冲突具有溢出效应，如果不加控制，局部的冲突

会蔓延到整个巴尔干地区，威胁地区的和平、安全与稳定。为结束巴尔干冲突，

联合国、欧盟和北约进行了程度不同的干预。

3．国际干预后的巴尔干国家虽然实现了和平，但是冲突的因素尚未消除，

来之不易的和平仍很脆弱，巴尔干国家面临着“国家失败”的现实。国际干预的

结果是和平的降临，但是远非持久的和平。引起冲突的因素依然存在，如民族间

的敌对、仇视和互不信任，民族主义的政治势力的影响力依旧。如果仅靠巴尔干

国家国内的力量，不可能实现国家的长治久安和地区的安全稳定。经过冲突的巴

尔干国家多数为失败国家，国家甚至不能提供基本的公共品如法律与秩序，国家

失败为国际治理提供了机会。

4．国家解体伴随着国家构建。南斯拉夫联邦国家解体的结果是南斯拉夫一

分为七，斯洛文尼亚、克罗地亚、波斯尼亚和黑塞哥维纳、马其顿、塞尔维亚、

黑山和科索沃相继宣布成为独立国家。新独立国家面临着国家构建的繁重任务，

一方面要实现国内的有效治理，另一方面需要保持国家的主权与领土完整。除斯

洛文尼亚外，多数巴尔干国家缺乏国家构建的能力，需要国际力量的介入。

(三)巴尔干国际治理的功能。国际治理是为了填补由于冲突造成的治理危

机。国际组织相继介入巴尔干国家内部事务的管理，归根结底是为了维护巴尔干

地区的和平与稳定，对巴尔干火药桶死灰复燃的担忧使国际社会对巴尔干局势的

演化保持高度警觉，因为巴尔干局势的失控不仅对巴尔干地区，而且对整个欧洲

都具有灾难性的后果。

国际治理的主要功能有：

1．维持和平。在结束冲突的巴尔干国家或地区派驻军队或警察，以维持和

平。

2．重建秩序。在冲突结束的巴尔干地区由国际组织建立临时行政机构，对

其进行托管，维持基本的公共服务，重建法律与秩序。

3．重建经济。由于冲突与战争对经济的严重破坏，需要进行经济的重建。

巴尔干国家经济的重建离不开国际社会的支持。参与巴尔干国际治理的国际组织

以不同方式参与了巴尔干国家经济的重建。

4．国家构建。因为许多巴尔干国家为失败国家或薄弱国家，国家甚至不能

维持法律和秩序，提供基本的公共服务，在冲突结束后的巴尔干国家面临着国家

构建的繁重任务。这一任务在民族间敌对未消除的环境下单靠当地的政治力量难

以完成。国际组织在国家构建进程中发挥着至关重要的作用。

巴尔干国家的国际治理是国际社会应对巴尔干危机的危机管理手段，是一种

应急措施，对巴尔干国家的国际治理不可能长期存在，因此在时机成熟后国际治

理将面临退出的问题。

二国际治理：科索沃案例

(一)科索沃国际治理的背景。科索沃原为南斯拉夫塞尔维亚共和国的一个自

治省，其中阿尔巴尼亚族人口占90％，其他民族为塞尔维亚族人和黑山族人等。

自20世纪80年代起，科索沃阿族人开始谋求独立。1989年，时任塞尔维亚总

统的米洛舍维奇下令取消科索沃省的自治地位，这一做法在科索沃引起强烈反

应。1991年，阿族人举行了“全民公决”，决定成立“科索沃共和国”，并于

1992年5月进行了选举，选举产生了“科索沃共和国总统”和“科索沃共和国

议会”。1996年阿族极端组织“科索沃解放军”出现，针对塞族警察和平民的

恐怖活动不断升级。1998年南联盟开始清剿阿族武装，南联盟军警与“科索沃

解放军”的冲突加剧。国际社会开始介入科索沃冲突。1998年9月，联合国

安理会通过决议，呼吁科索沃冲突双方立即停火，要求塞尔维亚军队从科索沃撤

军，并通过政治方式解决冲突。10月北约对南斯拉夫进行军事威胁，并发出最

后通牒，如南斯拉夫不同意北约的条件，北约将进行军事打击。在美国特使霍尔

布鲁克的调停下，南联盟总统米洛舍维奇同意全面执行联合国安理会决议，从科

索沃撤出军队和警察，并同意欧安组织2000名观察员进驻。1999年科索沃冲

突再次激化，2月到3月举行的朗布伊埃谈判没有达成协议。1999年3月未经联

合国授权，北约打着“防止科索沃人道主义危机”的旗号，开始了对南联盟长达

78天的轰炸。1999年6月9日，北约与南联盟代表在马其顿境内的库马诺夫斯

基小镇正式签署了《军事一技术协议》，俗称为《科索沃战争停火协议》。6月

10日，联合国安理会通过了政治解决科索沃问题的第1244号决议，重申南联

盟对科索沃地区享有主权，要求所有联合国会员国充分尊重南联盟的主权与领土

完整。决议还要求南联盟“按照一个快速的时间表开始并完成可核实的分阶段从

科索沃撤出所有军事、警察和准军事部队的工作，同时将在科索沃部署国际安全

存在”。随即，南联盟军队和警察部队从科索沃撤离，联合国驻科索沃特派团和

维和部队进驻。自此，科索沃处在国际托管之下。

(二)1244号决议与科索沃托管。对科索沃国际治理的法律依据是1999年6

月10日联合国安理会通过的1244号决议。1244号决议授权联合国秘书长，

在有关国际组织的协作下，在科索沃设立国际民事存在，以便在科索沃建立一个

临时行政当局，使科索沃人民能够在南斯拉夫联盟共和国内享有高度自治，并进

行过渡行政管理，同时设立临时民主自治机构并监督其发展，以确保科索沃所有

居民有正常和平生活的条件。1244号决议确定了国际民事存在的主要职责，主

要职责包括：促进建立科索沃的高度自治和自我管理；履行基本民事管理职能；

在达成政治解决、包括举行选举之前，组织民主和自治的自我管理临时机构并监

督其发展；在这些机构设立后，移交其行政管理职责，同时监督和支持科索沃地

方临时机构和其他建设和平活动的加强；促进旨在决定科索沃将来地位的政治进

程；在最后阶段，监督科索沃临时机构将权力移交给根据政治解决办法设立的机

构；支持关键基础设施的重建和其他经济重建；与国际人道主义组织协调，支持

人道主义和救灾援助；维持治安，包括设立地方警察部队，同时在科索沃部署国

际警察人员；保护和促进人权；确保所有难民和流离失所者安全、无阻地返回

科索沃的家园[3]。

1999年6月12日，联合国秘书长科菲·安南在给安理会的报告中提出了科

索沃特派团的初步概念。在驻科索沃部队完成初步部署后，6月13日联合国秘

书长临时特别代表德梅洛抵达普里什蒂纳，科索沃特派团先遣小组在随后几天抵

达科索沃。1999年7月2日，联合国秘书长任命贝尔纳·库什内尔为负责科索

沃事务的秘书长特别代表。科索沃特派团团长由负责科索沃的秘书长特别代表担

任。他作为驻科索沃资历最高的国际文职官员，主持各“支柱部门'32作，并为

旨在确定科索沃未来地位的政治进程提供便利。?月25日，联合国驻科索沃行政

长官库什内公布了该文职行政管理机构的第一项正式文件《法规总则》。为了执

行任务，科索沃特派团将四大“支柱部门”统筹置于其领导之下。2000年6月

紧急阶段结束时，由联合国难民事务高级专员办事处(难民专员办事处)领导的第

一支柱部门(人道主义援助)被逐步裁撤。2001年5月成立了新的第一支柱部门。

这几个支柱部门是：第一支柱部门：政治和司法，由联合国直接领导；第二支柱

部门：民政管理，由联合国直接领导；第三支柱部门：民主化和体制建设，由欧

洲安全与合作组织领导；第四支柱部门：重建和经济发展，由欧洲联盟领导。安

理会1244号决议授权临时民事管理当局管辖科索沃的领土和人民，因此一切立

法和行政权力包括司法系统的管理权都交给科索沃特派团[4]。特派团团长可视

执行职能的需要，或在现有法律不符合临时民事管理当局的任务、目标和宗旨时

修改、撤销或暂时取消现有法律。在履行科索沃特派团的职责时，特派团团长可

以以规则的形式，发布立法条例。根据联合国秘书长的安排，科索沃特派团的工

作将分五个阶段。第一阶段主要任务是建立和巩固科索沃特派团权力，并设立科

索沃特派团行政结构。第二阶段的主要任务是加强社会服务，巩固法治。第三阶

段的主要任务是筹备和举行科索沃权力当局的选举。第四阶段的主要任务是监督

并在必要时协助科索沃当选代表组织并建立民主的自治的行政机构。这些机构建

立后特派团将移交其剩余行政任务，并监督和支持科索沃临时行政机构。最后的

第五阶段将取决于最后解决办法及其中的安排。

来自法国的贝尔纳·库什内尔从1999年7月～2001年1月担任科索沃特派

团首任团长。

在库什内尔在任期间，开始建立科索沃的国际托管框架。东南欧稳定公约在

科索沃如同幻影，不能成为有效的国际协调力量[5]。库什内尔不得不游走各国，

寻求援助。库什内尔在位18个月。他在位时推行联合国驻科索沃临时特派团和

科索沃代表的共同治理。2000年2月，科索沃联合临时行政结构形成。建立了

20个行政部门，每个部门都有两个部门首长，分别由联合国驻科索沃临时特派

团和科索沃代表担任。科索沃代表的工资为每月250美元，而联合国人员工资是

当地人员的许多倍。工资的差距使得双方难以建立基于信任的伙伴关系。

2000年10月，科索沃举行地方选举，温和派鲁戈瓦领导的科索沃民主联盟

赢得了近60％的选票，在30个市镇中赢得了21个。“科索沃解放军”前司令

萨奇领导的科索沃民主党在选举中表现不佳。科索沃地方选举的结果使国际社会

备受鼓舞。2001年丹麦人海克鲁普继任联合国秘书长驻科索沃特别代表。受地

方选举结果的鼓舞，海克鲁普2001年5月公布《科索沃临时自治宪法框架》。

允许科索沃建立经选举产生的议会，少数民族拥有1／4的席位。总统由议会选

举产生，总理和政府由总统提名。科索沃政府负责内部事务：经济、教育、交通、

地方行政、司法、监狱和媒体，但特别代表仍保留了许多权力。特别代表可以解

散议会，要求举行新的选举，提名和解职法官，监督科索沃保护团和海关，提名

主要的经济官员，监督对外关系，就内部和边界安全与维和部队进行联络。

2001年科索沃实行了有限的自治，并非联合国1244号决议许诺的广泛的

自治。2001年11月17日举行选举，科索沃民主联盟获得46％的选票，科索沃

民主党获得25．54％的选票，17万塞族人约一半参加了选举，改革联盟获得了

11％的选票。鲁戈瓦当选总统，提名科索沃民主党雷杰皮担任总理。科索沃两次

选举顺利举行，温和派在选举中取得胜利，而且少数民族参加议会，这表明科索

沃的政治趋于稳健。2001年后，科索沃出现了两个政府并存的局面，即民主的

合法的拥有有限权力的政府与非选举产生的强加的具有无限权力的政府[6]。

2001年12月，海克鲁斯辞职。在海克鲁斯担任联合国秘书长驻科索沃特别

代表期间，《科索沃临时自治宪法框架》得以公布。根据该文件，科索沃举行了

议会选举，并组成了拥有120个席位的科索沃议会。海克鲁普还与南联盟官员在

2001年11月签署了共同落实联合国安理会关于科索沃问题的1244号决议的“联

合文件”。“联合文件”强调，科索沃今后的地位不可随意更改。然而，1244

号决议中关于科索沃非阿族居民的安全问题、难民返回家园问题以及澄清失踪人

员等规定没有得到充分落实，非阿族居民仍缺乏安全感。科索沃的谋杀、

和贩毒等犯罪活动仍很猖獗，贫困问题相当严重，社会经济问题没有得到足够的

重视。海克鲁斯在离职前承认，科索沃仍是欧洲最复杂的地区。

2002年3月，曾在20世纪90年代中期担任国际社会驻波黑副高级代表的

米夏埃尔·施泰纳就任联合国秘书长驻科索沃特别代表。施泰纳在任期间，联合

国特派团与科索沃临时自治机构间关系持续紧张，两者之间并未形成某种伙伴关

系。在特别代表向安理会提交季度报告时，没有邀请临时自治机构的代表参加。

在主要的倡议上特派团也不与总理雷杰皮磋商。施泰纳在任职期间，首先提出了

“标准先于地位”的政策。

2003年7月德国人施泰纳辞职。联合国秘书长安南于2003年?月25日任命

芬兰前总理哈里·霍尔克里为他的科索沃问题特别代表，负责领导联合国驻科索

沃特派团。在霍尔克里在任期间，标准先于地位成为联合国驻科索沃临时特派团

的神圣语言。2003年11月，霍尔克里明确提出了科索沃应达到的8个标准。这

8个标准为：(1)可发挥作用的民主制度。临时自治机构由自由公平的选举产生。

临时自治机构以公平、透明和负责的方式进行治理。媒体独立，向所有社群提供

信息。设立独立的媒体管理机构。媒体、媒体管理机构和评论员谴责仇恨言论；

(2)法治。存在符合欧洲标准的法律框架和有效的执法。无人高于法律，任何人

都能因犯罪而被起诉。通过反腐败法，惩罚行贿者和受贿者；(3)自由流动。所

有科索沃人可以在没有对攻击、骚扰和威胁的恐惧的条件下在科索沃安全地旅

行、工作和生活。所有科索沃人可以自由使用其语言；(4)可持续的回返和族群

及其成员的权利。所有族群的成员能够充分参与科索沃的经济、政治和社会生活，

基于民族的安全和福利不受威胁。所有希望返回科索沃难民和流离失所者必须能

够安全和尊严地回返；(5)经济。形成可持续的竞争性的市场经济的法律框架。

建立规制委员会，使政府官员和私营部门各负其责。税制能够维持政府运作、鼓

励投资，向所有人提供基本的服务如医疗和教育；(6)产权。所有人有权拥有住

房。产权的公平实施有助于鼓励被迫离开家园的人返回，对所有族群平等相待。

建立农业土地和商业地产争议解决的制度。建立房地产登记制度，完成市政测量，

以确定边界线、细分线、建筑物及相关细节；(7)对话。临时自治机构与贝尔格

莱德相关机构就能源、交通、通讯等问题进行建设性对话；(8)科索沃保安团完

全符合宪法框架规定的要求，科索沃保安团是民事紧急救援组织，在灾难或紧急

情况发生时为公共安全做出快速反应。科索沃保安团必须以透明和负责的方式运

作，代表科索沃所有族群的利益。霍尔克里强调只有在科索沃满足上述8项标准

的条件下，才就科索沃最终地位问题做出决定。然而，标准先于地位的政策在科

索沃并不受欢迎，到2003年年底，该政策被迫放弃，被名为科索沃标准的政策

所取代。2004年3月，科索沃爆发了针对塞族的暴力活动，有19人死于非命，

数百人受伤，数百房屋被烧毁，东正教堂和其他的宗教和文化场所遭到破坏。这

次骚乱是对致力于科索沃稳定的霍尔克里的沉重打击。骚乱造成了科索沃特派团

与地方政府关系的破裂，私有化进程陷于停滞，向地方机构移交权力被迫推迟，

科索沃特派团的信用一落千丈。2004年5月25日，霍尔克里因健康原因辞职。

2004年6月，来自丹麦的瑟伦·耶森一彼得森担任联合国秘书长驻科索沃

特别代表。他认为，最大的挑战就是建立稳定、民主和多民族的科索沃，为此需

要推行国际社会所认同的标准如安全、法治、自由流动、难民回返和下放权力等。

在经过他的数个前任之后，特别代表的权力已经减少，耶森一彼得森强调有必要

进一步向科索沃移交权力，但面临着当地缺乏能力的问题。2005年2月25日，

耶森一彼得森向联合国安理会通报科索沃的局势，他认为科索沃没有基于民族动

机的袭击事件，科索沃在建立民主制度、保护少数民族权利和建立公正的司法体

系上取得了切实的进展。他认为，科索沃地位问题的会谈有可能在下半年展开。

在解决地位问题前，联合国特派团将继续向临时政府移交权力。耶森一彼得森领

导下的科索沃特派团的治理方式有所变化，他选择去倾听，而不是发号施令。他

加强了科索沃特派团与当地领导人和当地机构间的合作，向当地机构移交更大的

权力，加快了科索沃公共企业私有化进程；他明确拒绝任何的科索沃分割方案；

他直言不讳地批评塞尔维亚政府呼吁科索沃塞族抵制科索沃选举的做法，这不可

避免地造成了特派团与塞尔维亚以及科索沃塞族间关系的恶化。科索沃塞族领导

人认为耶森一彼得森充满偏见，过于急切地推动科索沃地位问题的解决。耶森一

彼得森试图将科索沃塞族纳入科索沃政治进程，但未取得成功。耶森一彼得森与

科索沃总理拉穆什·哈拉迪纳伊保持着良好关系，而哈拉迪纳伊则受到海牙前南

斯拉夫国际刑事法庭的指控。耶森一彼得森因此遭到了国际刑事法庭的指责。他

忽视了经济复苏以及司法体制和警察机构的改革问题，并漠视科索沃普遍的腐

败问题[7]。

2006年6月12日，耶森一彼得森宣布辞职。9月1日，联合国秘书长安南

任命来自德国的吕克尔为驻科索沃特别代表。吕克尔就职时期适逢科索沃地位问

题的解决进入关键时期，他强调及时解决科索沃地位问题对地区稳定的重要性。

联合国科索沃地位问题特使阿赫蒂萨里2007年3月10日宣布结束科索沃最终地

位谈判，并确定了就此问题提交安理会的建议文本。针对阿赫蒂萨里方案的出台，

吕克尔认为，保持当前的进展非常重要，从当地了解到的情况表明，人们的期望

值非常高，希望及时解决最终地位，阿赫蒂萨里提出的方案被科索沃全面接受。

吕克尔呼吁塞族人表达其利益，参与科索沃的政治进程。2007年7月9日，联

合国秘书长驻科索沃特别代表吕克尔敦促联合国安理会尽快拟定解决科索沃地

位问题的路线图。他认为，联合国科索沃特派团作为临时行政机构取得了很大的

成就，科索沃已经走出了1999年的人道主义危机、制度崩溃和安全真空，联合

国科索沃特派团已经为科索沃的民主、法治和市场经济奠定了坚实的基础。科索

沃标准政策成为在上述领域取得具体进展的驱动力量[8]。2007年9月28日，

美国、欧盟和俄罗斯“三驾马车”主持的塞尔维亚与科索沃的谈判在纽约举行。

吕克尔发表声明，对此表示欢迎。然而，到12月10日谈判的最后期限，双方仍

未能达成协议。

(三)科索沃国际治理的经验。自1999年科索沃战争结束后，科索沃一直处

在国际托管之下。联合国驻科索沃特派团在科索沃的治理中发挥着独特的作用，

其中联合国秘书长特别代表的作用尤为重要。

联合国秘书长驻科索沃特别代表变动频繁，迄今为止已有五任。尽管他们都

有相关的经验，但在应对冲突后地区的治理上都面临着巨大的挑战。作为临时行

政当局的首脑的频繁变动显然不利丁治理效率的提高，不利于局势的稳定。

联合国特派团在国际协调上面临着许多的困难。科索沃的国际治理是一个系

统工程，涉及不同的领域与不同的部门。联合国特派团尽管对四大支柱负有领导

责任，但是在国际协调上较为薄弱。警察和司法由联合国负责，民事管理由联合

国负责，民主化和制度建设由欧洲安全与合作组织领导，重建与经济发展由欧盟

领导。联合国特派团对上述任务进行协调的任务相当繁重。

联合国特派团尽管权力很大，但是在科索沃施政时面临着阿族与塞族敌意的

不利环境，面临着塞尔维亚对科索沃享有主权的约束。在经历过科索沃冲突后阿

尔巴尼亚人与塞尔维亚人之间的敌意不可能在短期内得以消除，因此阿族和塞族

对联合国特派团的行为非常敏感，即使是惠及所有科索沃人的政策也有可能被指

责为偏袒一方。科索沃的国际治理也受到塞尔维亚对科索沃享有主权的约束，如

何对待塞尔维亚的法律亦成为国际治理的难题。虽然肯定了米洛舍维奇之前法律

的适用性，但是在科索沃最终地位上的悬而未决增加了在科索沃建立法治的困

难。

联合国特派团使命的完成有赖于维和部队的参与。在法律与秩序分崩离析的

科索沃社会中，没有国际军事存在的进入，科索沃特派团这样的国际民事存在就

不可能有效发挥作用。即使在国际维和部队和国际维和警察存在的条件下，科索

沃在2004年3月还是发生了大规模的流血事件。如果没有国际军事存在，科索

沃局势有可能再次失控。

联合国特派团的国际治理具有临时性质，因此在科索沃国际治理的演化中联

合国特派团不断向科索沃当地机构移交权力。由于国际治理具有危机管理的特

点，因此需要优先确保科索沃的和平与稳定，而对经济问题的关注显然不够。随

着2003年后对科索沃的国际援助逐渐减少，科索沃经济开始下降，每年3～4

万人进入劳动力市场使得劳动力市场的形势非常严峻。科索沃能否成为一个可

持续的经济体成为一个疑问。从根本上看，国际治理不可能替代当地的治理，科

索沃的民主、法制和繁荣归根结底取决于当地的力量。

(四)科索沃独立后的国际治理。科索沃虽然已单方面宣布独立，但科索沃独

立后仍将处在国际治理之下。2007年阿赫蒂萨里方案虽然未被联合国安理会接

受，但是科索沃独立模式基本是阿赫蒂萨里方案的思路，即科索沃在国际监督下

获得独立。

欧盟将在独立后的科索沃发挥核心作用，担当国际民事存在的角色。科索沃

备受欧盟关注，欧盟认为西巴尔干的未来在于其欧洲前景。而科索沃走向欧洲

一体化最好的方式是建立尊重人权的、与邻国和平合作的和有助于地区和欧洲稳

定的多族裔的科索沃[9]。早在2006年4月10日，欧盟理事会就决定建立欧盟

科索沃规划小组(EUPTKosovo)，以为欧盟在科索沃法治和其他领域的危机管理

行动进行准备。2008年2月16日，就在科索沃宣布独立的前一天，欧盟理事会

决定建立欧盟驻科索沃法治使团(EULEXKosovo)，以帮助科索沃司法机构和执法

部门，形成和发展多族裔的独立的司法体系和多族裔的警察和海关部门，并确保

这些机构不受政治干预和恪守国际公认的标准和欧盟最好的惯例。欧盟科索沃法

治使团主要通过监督、指导和建议履行其职责，同时欧盟法治使团也保留了一定

的行政责任。欧盟科索沃法治使团团长为德凯尔马邦。欧盟理事会决定设立欧盟

驻科索沃特别代表(EUSR)，并提名费特担任欧盟驻科索沃特别代表。特别代表的

任务是向欧盟提出建议，促进欧盟在科索沃事务的整体协调，向欧盟科索沃法治

使团团长提供政治指导，加强科索沃对人权和基本自由的尊重。欧盟驻科索沃特

别代表以及欧盟驻科索沃法治使团为科索沃的国际民事存在。根据计划，欧盟使

团人数为1800人，他们中有警察、检察官、法官和海关官员。欧盟使团将雇佣

约1100名当地雇员。2月20日，欧盟特别代表费特宣布，欧盟驻科索沃使团

正式开始办公。费特表示，欧盟驻科索沃法治使团将帮助科索沃政府及其机构落

实前联合国秘书长科索沃问题特使阿赫蒂萨里的方案。他强调，使团将保护和尊

重人权，特别是塞尔维亚少数民族的权利。费特说，欧盟使团将在整个科索沃，

包括北部塞族居住区执行任务。欧洲法治使团最初的授权期为2年，当科索沃当

局获得足够经验能够确保所有社会成员从法治中获益时，欧盟法治使团的使命将

中止。2月28日，已承认科索沃独立的15个国家的代表在维也纳成立科索沃国

际指导小组，身为欧盟驻科索沃特别代表的费特当选为驻科索沃国际民事代表。

科索沃国际指导小组的主要任务是监督阿赫蒂萨里计划的执行。3月初，欧盟法

治使团的首批20位官员抵达科索沃。3月10日，欧盟法治使团团长德凯尔马邦

访问联合国总部，讨论与联合国的协调问题。

北约领导的科索沃维和部队继续在科索沃担当国际军事存在的角色，为新独

立的科索沃提供安全保障。北约目前在科索沃部署有1．8万人的维和部队。在

科索沃宣布独立后，北约重申除非联合国安理会做出其他的决定，维和部队将根

据1244号决议继续驻留科索沃。北约将继续根据其行动计划以不偏不倚的方式

执行其任务，为科索沃提供安全与稳定的环境。北约在确保法治、保护少数民族

以及保护文化和宗教场所上发挥着重要作用。可以预期，在科索沃独立后相当一

段时间内，北约将在科索沃保持其军事存在。

虽然科索沃独立后的国际治理结构已经就位，但是塞尔维亚和俄罗斯对欧盟

法治使团和科索沃国际指导小组的合法性提出质疑。塞尔维亚外长耶雷米奇

2008年3月11日在联合国安理会强调，联合国1244号决议必须得到完全的尊

重，因为它给予了联合国驻科索沃特派团以明确的授权。塞尔维亚反对联合国特

派团将其权限转移给其他机构。阿赫蒂萨里计划并没有获得安理会的批准。他要

求安理会确认1244号决议和联合国对科索沃托管的合法性。他强调欧盟法律使

团和科索沃国际指导小组超越了1244号决议，不符合联合国宪章和赫尔辛基最

后协定。耶雷米奇强调，塞尔维亚欢迎欧洲，但是欧洲应当有明确的法律授权。

联合国安理会未就俄罗斯提出的塞尔维亚和科索沃继续进行谈判的建议达成一

致。美国驻联合国大使指出，美国准备帮助科索沃加强其独立，实施阿赫蒂萨里

计划，促进科索沃与塞尔维亚基于现实的合作，任何忽视现实或通过玩弄辞藻不

接受现实的行为都不会获得支持。俄罗斯驻联合国大使丘尔金指出，重要的是安

理会表达了对联合国使团和l244号决议的支持。俄罗斯不承认欧盟使团和国际

指导小组的合法性。俄罗斯不接受西方承认科索沃的新现实。由于在联合国安理

会不可能就联合国驻科索沃特派团向欧盟驻科索沃法治使团移交权力达成协议，

因此从短期看，联合国特派团将继续在科索沃运作。担任欧盟轮值主席国的斯洛

文尼亚外长鲁佩尔证实，联合国使团将继续在科索沃与塞尔维亚边界保持存在，

联合国特派团驻科索沃的时间将比原来设想的要长[10]。在科索沃单方面宣布独

立后，联合国驻科索沃特派团团长吕贝尔强调“联合国特派团目前仍然在负责

保持当地局势稳定，是绝对意义上的最高权威。联合国科索沃特派团和科索沃国

际安全部队的作用和地位没有改变。也许情况会在未来几个月出现变化，但我们

会随之进行调整和适应，因为联合国会一直对科索沃负责。”[11]从短期看，科

索沃会出现联合国和欧盟共治的局面，但从长期看欧盟使团将取代联合国使团对

科索沃实行国际治理。

科索沃在西方主要大国的鼓励下单方面宣布独立，从表面上看科索沃的地位

已经解决，但是科索沃的地位问题尚存在不确定因素。由于俄罗斯的反对，联

合国不会承认科索沃，因此科索沃无法参加主权国家的俱乐部即联合国，这会导

致其地位的不明确。瑞典外长比尔特指出，联合国驻科索沃特派团必须继续留在

科索沃，虽然已经开始执行阿赫蒂萨里计划，但科索沃仍没有地位。其地位应当

由联合国安理会规定，但是迄今为止，这一问题并没有解决。科索沃公民将继续

使用联合国驻科索沃特派团签发的文件到不承认科索沃独立的国家旅行。同时，

联合国特派团将继续在国际组织内代表科索沃；因为没有联合国安理会的决议，

科索沃不能加入国际组织。作为科索沃母国的塞尔维亚主流的政党反对科索沃独

立，塞尔维亚强调科索沃独立的非法性，塞尔维亚对科索沃的敌意意味着科索

沃必须完全依赖于外部的保护。塞尔维亚对科索沃北部塞族聚居区的影响意味着

即使获得独立，科索沃仍缺乏对其领土的真正控制。

随着欧盟法治使团的进驻，科索沃将由联合国的保护国成为欧盟的保护国。

从巴尔干的地缘政治格局看，科索沃已成为欧盟和北约的内院。拥有27国、5

亿人口的欧盟将在科索沃发挥重要作用，欧盟的利益是确保其对科索沃的治理不

陷入失败，避免科索沃成为巴尔干另外一个失败国家。

(责任编辑陆齐华)

注释：

[1]商景龙：《简论国际和平机制的历史沿革》，http：／／www．xslx．com／

htm／mzfz／gjzz／2007—05—21—21741．htm。

[2]BlerimReka，UNMIKasanInternationalGovernancewithin

Post-ConflictSociety，NewBalkanPolitics，Issue7／8，http：／／

www．newbalkanpolitics．org．mk／napis．asp?id＝17&lang=English．

[3]联合国安理会第1244号决议，http：／／www．un，org／chine／abOutun

／prinorgs／sc／sres／99／s1244．htm．

[4]秘书长关于联合国科索沃临时行政当局特派团的报告，1999年7月12日，

http：／／www．un．org／chine／aboutun／prinorgs／sc／report／1999

／987e—1。

[5]TomGallagher，TheBalkansintheNewMillennium，intheShadowofWar

andPeace，Routledge，2005，p．152．

[6]TomGallagher，TheBalkansintheNewMillennium，intheShadowofWar

andPeace，Routledge，2005，p．154．

[7]FatmireTerdevci，ExitoftheProconsul，Transitiononlion，June19，

2006．

[8]SRSGurgesSecurityCounciltoactquicklyonKosovoStatus—10July

2007，http：／／www．unmikonline．org／srsg／statements．htm．

[9]EU，TheEUinKosovo，http：／／www．eupt-kosovo，eu／new／home／eng

／080216_EU_in_KOsOvO_Global．pdf．

[10]UNMIKMayRemainLongerinKosovo，http：／／balkaninsight．com

／en／main／news／8502／．

[11]科索沃特别代表：联合国科索沃特派团仍是最高权威，http：／／

www．un．org／chine／radio／story．asp?NewsID＝5673。

《俄罗斯中亚东欧研究》2009年第2期