农村社区建设

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新型农村社区建设的现状、问题与对策

——以豫北安阳调查为例

郭鹏群[1]

（安阳行政学院农村发展研究中心，河南，安阳，455000）

摘要：本文以近年来豫北农村田野调查为基础，结合政府的有关文件、统计

资料和座谈，对安阳市农村社区建设的现状进行了描述，对存在的问题进行了初

步分析，对社区内生性资源动员进行了讨论，最后提出了相应的对策。

关键词：农村社区豫北农村调查研究

自1887年德国著名的社会学家滕尼斯提出“社区”的概念,历过百余年,“社

区”从纯粹的学术分析概念转换到具有特定时空、基础设施、社会组织和人员等

构成要素的社会实体；从最初只包含时空、人口和文化要素的集合到集时空、组

织、功能、制度、人口、文化等要素的有机复合体；从最初单纯指向农村区域和

社会到后来指向特定城市区域和社会,进而转向指向农村社会共同体的重建。

党的十六届六中全会和十七大提出“开展农村社区建设”之后，安阳市高度

重视，站在统筹城乡发展的高度，加大投入，强力推进农村社区建设，取得了初

步的成效，其中殷都区被评为“全国农村社区建设实验区”。本文以近年来豫北

农村田野调查为基础，结合政府的有关文件、统计资料和座谈，对安阳市农村社

区建设的现状进行了描述，对存在的问题进行了初步分析，并提出了相应的对策。

一、新型农村社区建设的进展情况

（一）农村社区建设的外部视角：政府主导，积极推进

安阳市是河南省省辖的18个市之一，位于河南省北部，冀鲁豫三省交界处，

下辖5县（市）4区和1个省级高新技术开发区，92个乡镇，43个街道，3278

个行政区，216个社区。安阳市生产总值2003-2008年由353.7亿元增加到1036

亿元，年均增长15.5%，高于全省、全国的平均增速。2008年人均生产总值达到

19924元，是2003年的3倍，年均增长15.1%。2008年三次产业结构为13.9：

60.4：25.7,为二、三、一型。2008年安阳财政一般预算收入达到50.1亿元，

是2003年的2.8倍，年均增长23%。2008年城镇居民人均可支配收入13637元，

农民人均纯收入元，分别是2003的1.9倍和2.1倍，良好的经济发展势头和较

高的经济发展水平为推进新型农村社区建设提供了基础条件。

1、政府高度重视农村社区建设工作，成立了市长任组长的社区建设领导小

组，2009年11月出台了《关于在全市推进农村社区建设工作的意见》，召开了

高规格的动员大会，形成了农村社区建设领导体制和工作机制。

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2、在学习借鉴外地经验和总结本市经验的基础上，将农村社区分为三种类

型，即新型农村住宅社区、中心村带动型社区和一村一社区型社区。根据实际，

将农村社区建设分为两个阶段进行：第一阶段，2009年-2010年为试点工作阶段。

全市区安排了300个试点村，基本上每个乡镇、涉农街道都有2-3个试点。同时

还在各个县（市、区）重点规划建设1-2个高标准的新型农村住宅示范社区。第

二阶段，力争5年时间基本完成农村社区建设。

3、强化投入机制。市财政已将农村社区建设所需资金列入财政预算，根据

工作开展情况，每年安排一定资金，用于农村社区便民服务大厅、村民学校、图

书室等公益性服务场所建设的以奖代补。试点工作阶段每个村补贴6万元，全面

推进阶段每村补贴4万元，市、县（市、区）财政5：5分担。据测算，共需市

财政投入7000万元。在政策范围内，市直各部门的各项涉农资金集中捆绑使用，

重点投向农村社区。为了积极鼓励社会力量参与农村社区建设，在全市开展了农

村社区建设帮扶活动，动员市直企事业单位、社会团体、民营企业等结对帮扶首

批156个农村社区试点，帮助完善服务设施，提升服务功能。

4、构建农村社区服务体系。一是加强服务设施建设。办公和报务用房是农

村社区开展各种服务的基础，通过新建、改建、开发商提供等多种方式，使每个

农村社区都有一处不少于300平方米的综合性社区服务中心，包括“一站式”便

民服务大厅、民政和社会保障室、计生指导室、社区警务室、图书室、村民学校

等基本服务设施和室外健身活动场所。同时引导各类投资主体到农村社区兴建幼

儿园、敬老院、卫生所、便民超市、餐饮店等社会性服务设施，为发展社区服务

搭好平台。二是发展社区服务。建立健全政府“一站式”公共服务网络。整合政

府各部门在农村的资源，将政府公共服务延伸到社区，民政、劳动、计生、卫生、

体育、科技、农业、金融、物业管理等部门全部进入社区服务中心，实行“一站

式”服务，逐步实现城乡公共服务均衡化。发展农村社区经营性体系。按照“谁

投入、谁所有、谁收益”的原则，鼓励和支持各类社会组织、企业和个人通过投

资入股、合作经营等方式投入农村社区服务业，大力开展面向全体村民和驻社区

单位的便民超市、农资农技、信息中介、邮政通讯、金融保险、养老托幼、餐饮、

家政服务、家电维修、物资配送等便民利民服务项目。完善农村社区志愿互助服

务体系，成立各类社会求助、群众互助、纠纷调解等志愿性服务组织，帮助老、

弱、病、残、独居、留守儿童、优抚对象等弱势群体。

5、深化农村社区村民自治建设。进一步健全村党组织领导下的村民自治机

制，引导和促进广大村民通过民主的机制和方式参与农村社区建设，实施“四议

两公开”工作法，推进党组织领导下的村民自治，调动社区内所有村民参与管理

的积极性，健全管理的组织、制度、程序的机制，加快形成村党支部书记领导、

村委会管理、村民广泛参与的机制，创建良好的政治氛围。

(二)农村社区建设的内部视角：两种基本类型的农村社区

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自2005年以来，笔者曾先后赴豫北地区的7县（市、区）15个乡镇（街道

办事处）20余个村进行了时间长短不同，以深度访谈和参与观察为主要方法的

实地调研。从新型农村社区建设的内部视角看，调研过的20余个村庄，可分为

两种基本的类型，即内生型农村社区和国家主导型农村社区。两类不同的农村社

区在发展过程呈现出较强的非均衡性

所谓内生型农村社区，主要是指该农村社区具有较雄厚集体资源或者社区内

部经济社会分层明显、具有较强大动员能力，能够提供较为充足的公共产品和公

益事业。这些社区一般是地处城郊、镇郊，工商业较为发达，经济发展处于较高

水平，村集体经济有较高收入，在公共物品供给上受税费改革影响不大，村民文

化程度较高，村庄公共基础设施建设较为完善，村民文化生活开展较为丰富，民

主管理参与性较高。这类农村社区所占比例较低，大致在20%左右。内生型农村

社区由于具有一定的集体资源和较强的社区动员能力，社区建设均取得较显著的

成绩，成为所在区域的示范社区。

所谓国家主导型农村社区，主要是指传统的农业型社区，社区居民收入较低，

主要依靠外出务工和传统种植业，在公共物品供给上受税费改革影响非常大，村

两委运转以财政转移支付为主，除国家财政投入项目外，基本上很难进行公益事

业建设，如街道道路没有硬化、健身广场没有建设，没有文化活动等。由于青壮

劳力几乎全部外出务工，留守的妇女、老人对于村庄事务缺乏积极性，对村务管

理不关心，一事一议很难得到执行。这类农村社区所占比例较高，大致在80%左

右。这类农村社区由于缺乏集体资源和有效的社区动员能力，基础设施建设存在

较大的缺口，成为农村社区建设的重点和难点。在国家统筹城乡发展的背景下，

这类社区随着国家投入的加大，基础设施等方面也不断得到改善，但与社区居民

的要求还存在较大的差距。

小结。根据调查，豫北安阳市农村社区建设在制订实施方案、规定农村社区

的范围、规模、制度、组织和运行机制等国家外部整合机制的构建方面取得了较

显著的进展。但由于农村社区地域广、范围大，农村社区建设呈现出较强的非均

衡性，其中国家主导型农村社区建设需要进一步加强研究，有效地将国家主导与

社区内生资源有效整合，推动农村社区建设。

二、新型农村社区建设存在的主要问题

根据调查，目前新型农村社区建设作为新生事物，在发展过程中存在的主要

问题有以下几个方面：

1、对农村社区的定位问题。由于农村社区是一个新生事物，还没有统一的

概念，对到底什么是农村社区、农村社区建设要达到什么样的目标，农村社区建

设的具体内容包括哪些方面、如何推进农村社区建设等问题，都还没有系统的论

述，使基层在推进农村社区建设，缺乏理论指导。

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目前农村社区建设尚处于一个探索、实践的阶段，在思想观念转变、体制机

制转换、协调处理各方关系的过程中出现了一些问题，直接影响到农村社区的建

设和发展。一是对农村社区建设的重要性以及长期性认识不足。有一些部门领导

热衷于进社区挂牌子、向社区下任务，而没有从固本强基的高度来正确看待农村

社区建设工作，研究指导农村社区工作不够经常化，工作力量还没有真正到位，

协调农村社区工作的机制还不健全，缺乏一整套行之有效的管理办法和措施。二

是对农村社区的工作职责认识不清。部分农村社区干部的观念和工作方法还没有

从原来的村委会的工作方式转换到为社区居民服务上来，仍把社区居委会视为一

级单纯的政府组织进行管理。三是部分驻社区企事业单位共建意识淡薄，对于农

村社区工作仍然处于不够了解，支持、参与、配合等消极状态，农村社区共建任

务得不到落实。四是部分居民对农村社区概念的认识模糊，对农村社区没有形成

认同感和归属感，未能从“单位人”真正转化成“社区人”。一些居民只要求社

区为其提供各种服务，而不愿承担农村社区建设的责任，参与意识不强。这些因

素大大增加了农村社区建设的难度。

2、对农村社区建设有畏难情绪。在政府机关干部和农村基层干部中，对推

进农村社区建设的问题存在着一些认识偏差，尤其对国家主导型的农村社区建设

认为农村点多面言广，公共基础落后，农村居民综合素质低，缺乏社区理念，再

加上农村基层干部能力参差不齐，村级经济基础十分薄弱，难以满足大量投资建

设的农村社区发展。

3、推进农村社区建设的的合力有待加强。农村社区建设是一项综合性的工

程，它涉及到农村社区建设的方方面面，这项工作虽然明确由民政部门牵头和协

调，但是在现有的体制下，靠民政部门直接协调显然是有困难的。“村改居”后，

社区居委会承担更多的责任，却未被赋予相应的权利，致使责权不一致。社区居

委会只负责社区管理和社区服务，不能建立经营组织，充实开支。责权的不一致

使社区居委会工作的开展受到资金的限制。部分地区虽已撤村建居，但是新成立

的社区居委会职权不清，各政府部门职能工作进入社区独立发展，部门之间未形

成协调统一的规划建设机制，整个社区未形成合力，社区建设大量繁杂工作成了

社区居委会的“独角戏”。除了履行社区居委会的职责外，还必须发展、管理原

有的村集体经济。

4、如何有效动员社区内生性资源，调动农民的主体地位有待进一步研究。

目前农村社区建设还主要停留在“政府主导”层面，而“农民主体”在实践层面

没有得到应有的重视。农村社区建设离不开社区内部“自我整合的机制”的培育

和建立，离不开国家外部整合机制和社区内部自我整合机制的有机结合，而农民

是这种内部整合机制的主体。

三、关于社区内生性资源动员的讨论

农村社区建设过程中如何将国家主导与社区内生性资源动员有效结合是一

个十分有意义的问题。

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1、豫北村庄的性质。从农民认同和行动单位的视角来看，豫北区域农村属

于联合家庭主导的村庄类型，即村庄中的家/宗族从文化上和功能上基本上已经

消解，活跃着以血缘关系为基础的各种家庭联合体，构成了村庄秩序和村级治理

的基础。因此，从乡村治理的社会基础上，宗/家族不构成直接的影响因素，需

要与其他变量结合而对乡村治理产生影响，如社会分层显著与否、种植结构的差

异等。（贺雪峰，2009，350页；郭鹏群，2009，193页）。

所谓联合家庭，是指已经分家后的兄弟却仍然相互承担诸多权力义务关系的

家庭联合体。在日常生活中，虽然兄弟之间已经分家了，但相互之间仍同一家人

一样来往。当然，兄弟之间这种亲密的坚固的关系也有例外，如互不往来，更谈

不上互助了。但这样的家庭会受到村民的议论，受到村庄的主流意识形态的否定。

由于联合家庭因为只涉及兄弟，其规模就较小，在村庄公共事务中发挥作用的空

间就不大。因此，在这种类型的村庄，需要门子（股）的存在，以解决象婚丧事

之间的互助。但由于门子（股）的规模不大，难以在门子（股）范围内形成共享

的价值和进行价值引导。在多姓杂居的村庄，村庄社区共同体在价值观对每个一

个家庭形成了笼罩性的影响。

在大量田野经验的基础上，对于豫北村庄的结构，可以用“联合家庭——门

子（股）——社区共同体”来概括。联合家庭是村庄结构的内核。但由于联合家

庭功能的局限和外生变量的冲击，使联合家庭处于摇摆之中，在一定条件下，向

上可以扩大为不完全的门子（股），向下则缩小为核心家庭。联合家庭无论对内

还是对外主要是私人领域事务，而门子（股）则具有较强的参与公共事务的能力。

当然门子（股）对于村民来讲也是较小的单位，无法产生价值，以及居住方式（聚

集而居）、全村范围的信息交流、国家深入等因素，对村民的影响很大也有社区

共同体这个结构性因素。

基于豫北村庄性质的讨论，在农村社区建设中，国家不仅仅要不断地增加投

资，更需要解决农村社区建设中的农民合作，特别是在村庄内生因素不断遭到破

坏的情况下，更需要采取多项措施达到农民之间的合作。

2、豫北农村社区建设中内生性资源动员。相对于南方宗族性村庄，豫北农

村的宗族难以构成有效的乡村治理的结构性力量，因此，在社区内生性资源动员

上更加依赖外部的国家力量。加强各种民间组织建设，将国家力量与社区内基于

血缘或者分层等因素而形成的结构性力量有效结合，将成为豫北农村社区内生性

资源动员的有效途径。在这方面，国家一是要基于不同社区的特点，成立社区合

作组织；二是要加强对各种组织的管理，保障组织正常运行（郭鹏群，2009，235

页；周波、陈昭玖，2006，45页）。

四、加快新型农村社区建设的对策

根据对豫北安阳农村社区建设的调查和讨论,笔者提出以下加快新型农村社

区的几点建议:

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1、开展农村社区建设要妥善处理好五个方面的关系。即正确认识农村社区

建设与新农村建设之间的关系，正确认识和处理农村社区与村民自治之间的关

系，正确认识和处理政府主导与群众主体之间的关系，正确认识和处理立足当前

与着眼长远的关系，正确认识和处理农村社区建设与城镇化之间的关系。

2、要从农民群众满意的事情做起，满足群众公共需求。能否满足农民的需

求和尊重农民的意愿，关系是否能够调动农民主动参与农村社区建设的积极性。

农民是新农村建设和农村社区建设的主体，以农民的需求为导向,才能保证农村

社区建设的正确方向。农民的需求有轻重缓急之分，有层次高低之分，只有在满

足较低层次需求的基础上，农民才会关心较高层次的需求，才会对高层次需求感

兴趣；在经济社会发展的不同阶段，农民也会有不同的需求；不同的区域的农民

需求也会不尽相同。各类需求急缓程度不同,不同地域需求层次差异性明显。因

此，在推进农村社区建设中，必须充分尊重农民群众愿望和实际需求，首先要从

群众最欢迎、最满意的活动做起。

3、完善投入机制，加大投入力度。农村社区建设，投入是保障，尤其是对

于占比例多数的国家主导型的农村社区。借鉴城市社区建设的成功经验，坚持政

府主导，依托农村社区力量，充分利用和整合农村各类资源，建立各级财政投入、

村集体投入、单位帮扶、社会捐助相结合的农村社区建设多元化投入机制。

4、要搭好农村社区平台。一是搭建好组织平台，建立健全社区村民自治组

织和社区民间组织。二是要搭建服务平台，完善农村社区管理和服务设施。从实

施有效的社会管理和便民出发，抓好农村社会管理和服务建设。三是要拓展农村

社区服务功能。引导社会保障、社会救助、社会福利、医疗卫生、生态环境、文

化体育、公共安全、全民超市、家政服务等公共服务和市场服务进入农村社区。

5、要建立多层次的社会参与机制。农村社区建设必须依靠村民自身力量解

决问题。农村社区建设离不开社区内部“自我整合的机制”的培育和建立，离不

开国家外部整合机制和社区内部自我整合机制的有机结合。建立农村社区工作人

员培训管理制度，不断提高社区工作者的整体素质。发动农村群众和企事业单位

以投资服务设施、自愿捐款、义务劳动等形式参与农村社区建设。充分发挥老党

员、老干部、老教师的作用，依托共青团、妇联组织等成立社区志愿者组织。

6、要坚持创新发展，不断提高农村社区建设水平。开展农村社区建设工作，

要注重从实际出发，打造农村社区品牌，形成地区特色，做到“一村一品牌”。

要在实践中不断总结的创新活动的内容和形式，不断丰富和完善农村社区工作模

式。要努力研究新情况，解决新问题，创建新机制，探索新途径，推进农村社区

持续健康发展。

加快农村社区建设步伐，需要理顺各种关系，强化农村社区功能，以完善农

村社区党组织和居民自治组织建设为重点，形成有效动员社区内生性资源的机

制，以发展农村社区服务为龙头，以提高农村社区居民生活质量和加强农村社区

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精神文明建设为宗旨，逐步建立起强有力的农村社区工作运行体系，建设管理有

序、服务完善、环境优美、治安良好、生活便利、人际关系和谐的农村社区。

参考文献：

1、贺雪峰，2009年，《村治模式：若干案例研究》，山东人民出版社，济南

2、郭鹏群，2009年，《豫北村治模式初探》，山东人民出版社，济南

3、周波、陈昭玖，2006年第11期，“探析新农村建设长效发展的一个有益载体——村民理事会”，《农

业经济问题》

[1]作者简介：郭鹏群，安阳行政学院农村发展研究中心副教授。guopengqun@