保护环境的重要性

欧阳阳理创编2021.03.04

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环境保护的重要意义

时间：2021.03.05创作：欧阳理

环境是人类生存和发展的基本前提。环境为我们生存和

发展提供了必需的资源和条件。随着社会经济的发展，

环境问题已经作为一个不可回避的重要问题提上了各国

政府的议事日程。保护环境，减轻环境污染，遏制生态

恶化趋势，成为政府社会管理的重要任务。对于我们国

家，保护环境是我国的一项基本国策，解决全国突出的

环境问题，促进经济、社会与环境协调发展和实施可持

续发展战略，是政府面临的重要而又艰巨的任务。

一、我国现阶段环境保护政策的政策背景

环境问题不是一个单一的社会问题，它是与人类社会的

政治经济发展紧密相关的。环境问题在很大程度上是人

类社会发展尤其是那种以牺牲环境为代价的发展的必然

产物。西方国家已经进入了工业化社会，他们已在偿还

工业化起步阶段以来对环境欠下的债务。我国正在进行

社会主义现代化建设，正在经历从农业社会向工业社会

的过渡。我们决不能走西方国家“先污染，后治理”的老

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路，而应该提前把环境保护放到一个重要的位置。这既

是历史的教训，也是我们面临的必然选择，在环境危机

日益深化的情况下一种被动选择。因为环境问题已成为

危害人们健康，制约经济发展和社会稳定的重要因素。

1、环境污染问题严重

污染问题是人类社会面临的主要环境问题，它也是人类

社会活动的必然产物。虽然经过多年的治理，我国环境

污染加剧的趋势基本得到控制，但是，环境污染问题依

然相当严重。据统计，2004年，全国二氧化硫排放量

2254.9万吨，比2000年增长了15%。在全国七大水系

中，根据413个水质监测断面记录，只有41.6%的断面

满足国家地表水三类标准，比2000年下降16.1%，长

江、珠江的水质较好，海河、黄河、淮河、辽河、松花

江的水质较差，各大淡水湖泊和城市湖泊均受到不同程

度的污染。2004年城市空气质量41.4%达到二级标准，

比2000年的63.5%下降22.1%，*酸雨污染问题严重。

城市噪声扰民较为普遍，7.3%的城市处于严重或中度污

染水平。重大污染事故时有发生，我国进入了一个环境

污染事故的高发期。这些问题严重影响了人们的生产和

生活，成为制约我国可持续发展的障碍因素。

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2、生态恶化趋势加剧

生态环境是人类生产和生活中与之发生联系的自然因素

的总和，人类的活动必然对这些因素造成或多或少的影

响。目前，我国生态环境破坏的范围在扩大，程度在加

剧，危害在加重。土地退化严重，全国水土流失面积达

367万平方公里，约占国土面积的38%，平均每年新增

水土流失面积1万平方公里，荒漠化土地面积已达262

万平方公里，并且每年还以2460平方公里的速度扩展。

全国森林面积17491万公顷，森林覆盖率18.21%，居世

界第130位，人均森林面积列世界第134位，占国土面

积32.19%的西北五省（自治区）森林覆盖率仅为

5.86%，乱砍滥伐现象仍屡禁不止。草地退化、沙化和

碱化的面积达1.35亿公顷，约占草地总面积的三分之

一，并且每年还在以200万公顷的速度增加。水生态系

统失衡，2004年，全国有79个城市缺水，有2340万人

口，1300万头大牲畜发生临时性饮水困难。*生物多样

性锐减，野生动植物丰富区面积不断减少，乱捕滥猎和

乱挖滥采现象屡禁不止。生态环境恶化，严重影响和我

国经济社会的协调发展和国家生态环境安全。

3、入世给我国环境保护带了新挑战

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我国在2001年加入世界贸易组织，即通常所谓的入世。

入世后，我们在享受权利的同时，还要履行相应的义

务。发达国家会要求我们执行与之同样的高环境标准。

[1]因此，WTO的一些绿色条款，有可能对我国商品出

口造成影响，限制了国内那些不符合环境标准商品的出

口贸易。这就要求国内企业提高环境保护意识，加大环

境保护方面的投入，建立环境管理体系，持续改善环境

行为，以提高产品的国际竞争力。但是，高环境标准又

会导致产品成本增加，降低产品竞争力，阻碍其产品顺

利进入国际市场。因此，如何协调高质量环境保护标准

与产品成本之间的关系，成为入世后我国环境保护政策

面临的新挑战。

4、落实科学发展观重要举措

二、我国当前环境保护政策的主要内容与分析

建国后相当一个时期里，我们没有意识到环境问题的重

要性，但是环境问题不以人的意志为转移。忽视环境保

护，人类社会必将为自身的发展而付出代价。随着环境

问题的凸现，国务院于1973年成立了环保领导小组及其

办公室，在全国开始“三废”治理和环保教育，这是我国

环境保护工作的开始。经过20多年的发展，我国的环境

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保护政策已经形成了一个完整的体系，它具体包括三大

政策八项制度，[2]即“预防为主，防治结合”，“谁污染，

谁治理”，“强化环境管理”这三项政策和“环境影响评

价”，“三同时”，“排污收费”，“环境保护目标责任”，“城

市环境综合整治定量考核”，“排污申请登记与许可证”，

“限期治理”，“集中控制”等八项制度。

1、预防为主，防治结合政策

环境保护政策是把环境污染控制在一定范围，通过各种

方式达到有效率的污染水平。[3]因此，预先采取措施，

避免或者减少对环境的污染和破坏，是解决环境问题的

最有效率的办法。中国环境保护的主要目标就是在经济

发展过程中，防止环境污染的产生和蔓延。其主要措施

是：把环境保护纳入国家和地方的中长期及年度国民经

济和社会发展计划；对开发建设项目实行环境影响评价

制度和“三同时”制度。

2、谁污染，谁治理政策

从环境经济学的角度看，环境是一种稀缺性资源，又是

一种共有资源，为了避免“共有地悲剧”，必须由环境破

坏者承担治理成本。这也是国际上通用的污染者付费原

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则的体现，即由污染者承担其污染的责任和费用。其主

要措施有：对超过排放标准向大气、水体等排放污染物

的企事业单位征收超标排污费，专门用于防治污染；对

严重污染的企事业单位实行限期治理；结合企业技术改

造防治工业污染。

3、强化环境管理政策

由于交易成本的存在，外部性无法通过私人市场进行协

调而得以解决。[4]解决外部性问题需要依靠政府的作

用。污染是一种典型的外部行为，因此，政府必须介入

环境保护中来，担当管制者和监督者的角色，与企业一

起进行环境治理。强化环境管理政策的主要目的是通过

强化政府和企业的环境治理责任，控制和减少因管理不

善带来的环境污染和破坏。其主要措施有：逐步建立和

完善环境保护法规与标准体系，建立健全各级政府的环

境保护机构及国家和地方监测网络；实行地方各级政府

环境目标责任制；对重要城市实行环境综合整治定量考

核。

三、政策科学视角下的我国环境保护政策分析

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我国的环境保护政策不是一项具体的政策，而是形成的

一个完善的政策体系。下面笔者将从政策科学的角度对

现阶段我国环境保护政策做出具体分析。

1、在政策目标取向上，重视经济社会的协调发展。政策

目标是政策所希望取得的结果或完成的任务。政策的目

标取向决定了在制定政策方案过程中的价值抉择。环境

保护是我国可持续发展战略的一个具体要求，也是实现

经济社会协调发展的重要途径。我国的环境保护政策不

仅考虑环境保护目标的需要，同时也注重环境对经济系

统可能造成的负担。一般来说，我国环境政策的总体战

略是“环境与经济协调型”的，而不是“环境优先型”的。

这一特征与我国环境政策的政策背景相一致，我国正处

于“以经济建设为中心”的社会主义初级阶段，在人们生

活水平不高的国情下，追求“环境优先”的政策取向是不

现实的。

2、在政策主体上，政府是政策的制定主体和执行主体。

政策主体是指那些直接或间接地参与政策制定和执行过

程的个人或组织。由于各国的社会政治制度、经济发展

状况、文化传统等方面的不同，各国的政策制定主体也

有所差异。我国在以政府为本位的现实状况下，政府是

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社会公共事务的治理主体。我国政府担当着环境治理的

重任，一些社会团体和企业虽然也参与环境保护事业，

但由于环境保护政策已把权力基本上都授予政府，他们

所起到的作用是有限的。缺乏多元参与的治理体系，是

我国环境保护政策执行效果不理想的重要原因。因为政

府理性是有限的，政府在制定和执行环境保护政策方面

都有局限性，会面临决策失误和执行不力的困境。正是

这些局限性为社会团体和个人参与环境保护事业提供了

空间。

3、在政策作用点上，注重同时从根源上预防和从后果上

治理。我国“防治结合，预防为主”的政策表明环境保护

政策既要处理已经出现的后果，更要采取措施预防新的

环境问题。预防新的污染源出现，可以把环境污染造成

的损失控制在最低限度。而对环境污染的治理则是一种

补救式措施。所以，在具体的环境保护工作中要坚持把

预防与治理二者结合起来，更好地发挥环境保护政策的

作用，追求理想的政策效果。

4、在政策的实施机制上，管制性手段和诱导性手段相结

合。管制性手段是政府直接利用政策干预环境保护，而

诱导性手段是政府借助市场机制诱使企业因符合自身利

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益而保护环境。目前，管制性手段仍在我国占主导地

位，价格、税收等一些起到诱导性作用的经济手段使用

得较少。而管制性手段因政府部门和官员的自利行为会

呈现“软化”现象，无法起到应有的作用。所以，从长远

来看，运用经济手段推进污染治理市场化进程是一种必

然趋势。

四、我国环境保护政策实施中的问题与政策建议

我国的各项环境保护政策在实际工作中得以落实，

取得了巨大成绩。目前，我国环境污染已基本得到控

制，生态环境恶化的趋势也得到一定遏制。这与各项政

策的作用是分不开的，这些政策成为国家环境保护部门

进行监督管理的有效工具。以2004年为例，据国家环保

总局统计，全年共实施环境行政处罚案件数80079件，

确定交纳排污费单位73.3万个，共征收排污费94.2亿

元，当年办理环境设立项目323264个，环境影响评价制

度执行率99.3%，“三同时”制度实际执行项目78907

个，合格项目76038个，执行合格率95.7%，当年完成

限期治理项目数22649项，关停并转企业13338个。*进

入2005年以来，又先后有圆明园湖底防渗工程、河南冶

金研究所焦作东方金铝公司电解铝技术改造项目等一批

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项目因不符合环境影响评价法被叫停，并责令限期整

改。近期，因松花江污染事故国家环保总局局长解振华

引咎辞职，掀起了新的“环保风暴”。

由上可以看出，我国的环境保护政策的执行力度是较

大的。其中，这与党和政府对环境保护工作的高度重

视，以及社会各界环保意识的提高密切相关。但是，我

们也应该看到，现行政策在执行过程中也遇到了一些困

难。如何认识这些问题，并对政策做出相应调整，是环

境保护政策作用得以发挥的关键。

首先，有些政策不能适应社会主义市场经济发展的需

要，已经不能解决现实问题。任何公共政策都是在一定

社会环境中生成和发生作用的。如果政策的环境变化，

政策也要随之改变。我国正在经历由计划经济体制向社

会主义市场经济体制的转变，而这个转变就是我国公共

政策的客观政策环境，所有的公共政策都要与这一转变

相适应，环境保护也是如此。我国从开始实行环境保护

以来，制定了大量相关的法律和法规，它们为我国的环

境保护提供了客观法理依据，在我国的环境保护事业中

起到了不可或缺的作用。但是，随着社会经济的发展，

特别是我国社会主义市场经济体制已经基本建立，社会

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经济的运行方式发生了很大转变，原有的环境保护政策

已经不能适应环境保护工作的需要。如“三同时”制度原

本是从源头上解决污染问题的重要措施。但这些管制性

措施带有明显的计划经济色彩，随着企业经营机制的转

变，硬的预算约束机制使企业投资于治理污染设施缺乏

利益上的激励，加上政府企业信息不对称的影响，企业

会采取机会主义行为，着眼于短期效益最大化，而尽可

能减少环境方面的投资，从而使“三同时”制度逐步失去

应有的效力。

其次，有些政策未能充分体现价值规律的要求，在执

行过程中偏离了原有的目的。如排污收费标准应根据污

染物的治理费用和社会损失费用确定，至少不能低于污

染治理成本。但目前的排污收费标准偏低，仅为治理设

施运转成本的50%左右，某些项目甚至不到污染治理成

本的10%，致使许多企业宁愿交纳排污费而不愿进行治

理。

最后，政府在环境保护中的角色定位不合理，弱化了

其他治理主体的责任。在我国目前的环境保护工作中，

政府仍承担着主要治理者的角色。据统计，70%以上的

环境保护投资是政府或公共投入，而一些西方市场经济

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国家近60%的污染物消减和控制投资是由私人部门直接

支付的。单一的投资主体造成我国环境治理经费严重不

足，环境保护政策资源不足，影响了环境保护政策的落

实。

可持续发展战略”已为国际社会广泛接受、认同。世

界环境与发展委员会于1987年发表的《我们共同的未

来》中对可持续发展定义为：既满足当代人的需求，又

不危及后代人满足其需求的发展。从社会观角度，可持

续发展主张公平分配，包括发达国家与发展中国家资源

的公平分配，当代人和后代人资源的公平分配；从经济

观角度，可持续发展主张在保护地球上自然系统的基础

上经济持续增长；从自然观角度，可持续发展主张人与

自然和谐发展。

可持续发展主要包括自然资源与生态环境的可持续发

展、经济的可持续发展、社会的可持续发展三个方面，

这三个方面是相互影响的综合体。可持续发展战略的实

施是一项系统工程，它是对传统发展模式的挑战，它谋

求建立新的发展模式和消费模式，这意味着一个国家或

地区的经济发展和社会发展进程要从现在运行的传统模

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式转变到一个新的模式，它涉及方方面面，各行各业，

并存在着错综复杂的关系。

可持续发展是中国彻底摆脱贫穷、人口、资源和环境

困难的唯一选择。在1992年世界环发大会以后，国务院

组织编制了《中国21世纪议程——中国21世纪人口、

环境与发展白皮书》，提出了人口、经济、社会、资源

和环境相互协调，可持续发展的总体战略、对策和行动

方案，并已经开始了具体的行动，这表现出中国实施可

持续发展战略的决心。

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