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浅析零基预算法的应用现状与改进对策

作者：陈海秋

来源：《经营者》2020年第11期

陈海秋

摘要单位要想有效控制费用支出、提高内部管理水平、提高外部竞争实力，必须勇于尝

试更科学先进的预算编制方法。零基预算法被视为当代最科学有效的预算编制方法，曾经由于

需要处理的数据过多成为单位和政府的负担，但随着信息技术的发展，数据库的使用越来越方

便，零基预算的成功案例不断涌现，目前零基预算法已经被越来越多的行政事业单位和企业所

接受和运用。本文通过对零基预算法实际应用情况进行分析，并提出完善对策，从而为单位管

理提供科学有效的管理手段。

关键词零基预算应用对策

一、引言

预算管理工作在单位管理体系中占据了越来越重要的位置，已成为单位财务管理的重要组

成部分。选择先进、科学的预算管理方法，对于单位提升预测准确度，加强成本费用控制都具

有非常重要的意义。虽然零基预算法在历史上的应用有辉煌也有挫折，对它的评价也是褒贬不

一，但是，零基预算在经历了一系列的改善和发展过后，在当前的环境下，与现代化的信息技

术管理与办公手段相结合，更具有其研究意义和应用价值。

二、零基预算法的主要特点

（一）零基预算法的特点

零基预算的主要特点是从零开始进行预算编制。具体而言是指在进行预算编制的时候，不

将以往预算期内的预算水平和执行情况作为基础，而是根据当前的实际需要来重新确定预算指

标。首先对预算的期间内所包含的经济活动的重要性和必备性进行排序，再根据成本与效益的

分析将可供发放的资金数量进行分配。零基预算的特点决定了其适用的预算编制项目类型，如

单位偶尔发生的活动，或经常变动的活动。这种预算编制方法从根本上重新研究和分析各项目

的收支情况在未来一段期间内的合理情形，并根据重新分析的结果对各项资金的使用活动来排

除优先次序，重新构造出一个完整的预算方案，并据此来重新配置资源。可见，这种方法并不

是对历史的修正，而是依据对未来的预期，真正符合了“预算”这一概念的定义。

（二）零基预算法的优缺点分析

1.零基预算法的主要优点。零基预算法的优点之一是不受历史期存在的不合理因素影响，

面对内外环境的变化能迅速做出反应，更贴近单位预算期间的真正需求；二是不放过任何方面，

对所有的职能需求进行分析，增加了预算编制透明度，增强了单位的管理力度。

2.零基预算法的主要缺点。首先，工作量较大、成本较高。零基预算的全面性特征导致预

算工作需要花费大量的时间进行准备。由于数据处理的规模飙升，费用也相对较高。在第一年

应用零基预算法编制年度预算时，由于缺乏实际应用经验，在实施过程中对于纷繁复杂的文书

和资料感到无法适应，各个业务部门也对新的零基预算法没有认识并且对于诸多的准备工作和

不同的资金分配方法都无法得到充分的理解。其次，存在主观偏向的影响。在进行资金分配时，

重要性判断容易受主观感受的影响，进而引起各职能部门的矛盾和不满。这不利于单位内部各

方合力共同完成目标任务。比如，一些职能部门过分夸大其将要实施项目的收益，挤占其他职

能部门的预算指标，从而引起了部门之间的矛盾。在运用零基预算时，由于员工的立场，有时

也会过分强调短期利益，导致单位长远利益受损。

三、应用零基预算法的现实意义

（一）有利于合理分配预算资金

传统的预算编制方法，基本上只是由专业人员完成的，对单位中其他人员的影响并不大，

所以人们对预算工作的理解也是非常肤浅的。而零基预算需要识别和分析所有业务活动，每项

活动经过目标陈述、实现目标的工作计划描述、活动或服务相对于成本的预期收益陈述，对每

项活动或计划制定不同的资金和服务水平的预算请求。因此，它需要动员单位的各方面的人员

投入到预算编制，这种地毯式分析使得从前存在的不合理活动难以继续在单位实行，显著减少

了浪费，并通过对成本效益的分析，进一步压缩成本，减少重复和不必要的开支，合理分配预

算资金，提高产出水平，保证预算管理目标的最终达成。

（二）有助于推动预算编制与执行规范

对于单位内的每一项单独活动，必须提供活动描述和理由、目标和目的以及绩效衡量标准。

然后，必须评估替代行动方案的效果，分析不同支出水平对该活动的影响。零基预算的编制过

程，调动了所有职能部门和一线员工的积极性，由于事无巨细的分析和单位整体目标的下达，

单位内部情况易于沟通和协调，多业务项目的轻重缓急容易得到共识。零基预算提升了单位预

算编制的透明度，提高了预算管理水平，预算支出中的基础成本和项目成本清晰明了，各职能

部门之间争夺的现象可能会因此缓解，预算管理会更好地起到控制作用，预算的编制与执行会

走向规范。

四、零基预算法的应用现状

当前，人们已经更加重视零基预算的优势和重要性。然而，并不是每个单位都能正确使用

预算这个预测单位经营情况和控制成本费用的工具和系统方法来达到合理预测未来经济状况、

设立未来一段时期的发展目标、合理预期各项费用支出水平的目的。正如我们在现实情况中所

看到的，有些单位的预算制定工作十分不严谨，只是简单的由决策层下达目标和指令，再进行

各方平衡得到最终数据。这种预算制定流程并没有先对未来经济状况进行合理预测，所以并不

能保证预测的准确度。采用这种方法所做的预算，将会使既定目标难以实现，同时也使各项成

本费用指标因为并未从实际情况出发来制定预算标准而不具备现实可比性。这样的情况下，在

真正实施预算管理时，往往预算只是作为一个与实际经营状况相关度不是很大的数字而存在，

无法成为一种对决策、管理有所裨益的工具。

五、提升零基预算法应用成效的对策建议

（一）明确零基预算法的实施步骤

首先，明确预算编制标准。单位根据行业特点和单位目标设计便于管理的单位组织形式，

根据内部组织情况制定预算编制标准，在单位调整组织形式时及时修订预算编制标准以适应新

的单位架构和规模。其次，制定业务计划。详细分析单位所处的商业环境，竞争对手策略，供

应链谈判能力和市场地位等外部信息，确定单位的战略目标，分解目标到各个职能部门，制定

实现目标的具体业务计划。再次，编制预算草案。根据预算编制标准设计预算填写模板，根据

制定好的业务计划编制相关预算项目的具体内容，汇总形成单位预算草案，预算草案编制好后

报预算管理责任部门审核。最后，审定预算方案。收到预算草案后，预算管理责任部门需要审

核预算草案的合理性，逐项检查和评价各预算项目的效果和成本，按战略相关性、成本效益性

等进行综合分析和排序，上报单位预算管理委员会，待单位专门机构审议后报董事会等决策

机构进行最终审批。

（二）提高信息处理技术水平

零基预算法在机构复杂的单位应用中需要实际工作大量的基础资料。所以常常导致大量深

入细致的数据收集和处理工作需要完成，提高工作的效率显得尤为重要。如果没有现代化的信

息技术手段，不凭借先进的计算机处理模式，要想做好这项工作提供几乎是不可能的。提高预

算资金信息处理技术水平，特别是要做到数据获取的便捷性，充分利用计算机，设计与预算相

关联的ERP系统，减少重复工作，避免人力、物力的浪费。

（三）零基预算导入绩效目标

以绩效为导向的零基预算有了评议与监督功能，给业绩较差的部门一定的压力和动力，给

业绩完成质量高的部门一定的奖励和推动，激励了组织各部门员工的预算积极性，促成组织利

益与员工利益的捆绑，使预算目标更接近于单位利润最大化。绩效指标的设计理清了整个组织

内部的相互关系，明确了各部门的责任，倡导了部门间的合作与交流，可避免部门之间苦乐不

均的现象，从而避免盲目确定项目的优先次序。由于第三方对预算的评议与监督，使预算资金

的安排公平、公正的原则，避免了不必要的浪费与损失。

（四）实施“决策包”管理

决策包是决策单位进行零基预算时，用来描述某项具体职能或业务的一种文件，管理者可

以根据此文件评估该项业务，并同其他职能做比较，以做出采用哪项业务的决策制定。因此，

每个“决策包”必须包含不履行该项职能的后果、其他可选择行动路径，以及成本效益率等必

要信息。具体管理方式如下：

1.确定决策单位。决策单位可以是职能部门（研发、人力、IT）、支出对象（营销费用及

招待费用、公关或广告费）或资本项目。对拥有复杂内部结构的单位来说，决策单位可能就是

各个成本中心。在成本中心的职能很多的情况下，可以在中心内部对这些职能或项目进行单独

确认。例如，可以将隶属于财务部门的单个成本中心划分成汇票管理、票据分析、票据抵押等

几项职能。

2.制定决策包。编制决策包时，从本年度的职能或业务开始，根据高层管理者确定的本年

度支出水平计算或估计每项职能的成本，对职能、业务和备选方案做详细确认，再将现行职能

或业务分解成一个个决策包。履行决策包的个体对决策包的制定最容易产生兴趣，故决策包一

般由位于成本中心之下的最熟悉所履行任务的组织层级编制。

3.对决策包进行排序。首先，在编制这些决策包的组织层级上依据成本效益分析进行排序。

然后，各个组织单位的成本中心级检查这些排序，并依据轻重缓急进行综合排序。最后，高层

管理者对来自各个组织单位的最后综合排序进行检查，确定最终排序并据此分配资金到各个组

织。为协助高层管理者准确排序，需要组建一个委员会来解释预算排序规则，保证高层管理者

在排序过程中充分获取排序所需的专业知识。

六、结语

我们建议对于零基预算的实施要重视理念宣传，人的参与是系统成功至关重要的因素。此

外，合理的奖酬制度是推行系统的关键所在，零基预算必须与绩效考核相结合，保证零基预算

的执行力度。最后，为使预算工作变得集中，分类清晰，极大的降低零基预算的复杂性，应推

行“决策包”管理的应用。

（作者单位为永嘉县南城街道社区卫生服务中心）

参考文献

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当代会计，2020（01）：76-78.

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