公民的定义

公民政治权利的要素与结构

摘要：公民政治权利的全部要素，构成

了以公民对公共事务的决定权、担任国家公

职权、对国家权力的监督与制约权为核心，

以联合行动权为补充，以知政权为保障的有

机统一的体系。这个权利体系从政治生活内

容的角度看，包括了国家权力主体的权利、

法律的权利、特定事项的权利、政治信息的

权利、政治社团的权利五个部分。

关键词：公民政治权利，政治生活，公

共事务，国家权力，法律

一、公民政治权利的定义

对公民政治权利，法学家们给出的通行

的定义是：“公民依法享有参与国家政治生

活、管理国家以及在政治上表达个人见解和

意见的权利。”①这仅仅是关于公民政治权

利的形式定义，因为这一定义没有指明公民

政治权利作为宪法上的制度设计的功能与

本质所在。相比之下，政治学较多地注意到

政治权利的功能。有学者将政治权利定义为：

“参与政府管理与影响公共政策之权

利。”②这一定义指明了公民政治权利具有

影响政治生活的功能，但仍然是偏狭地理解

政治权利的功能。另有学者把政治权利定义

为：“社会成员实现利益分配的资格。”②

这一定义正确地将政治权利与利益分配联

系起来，较为深入地指明了政治权利的功能，

但否认政治权利属于利益本身而仅视其为

政治手段、更没有揭示公民政治权利的本质，

仍不足以作为公民政治权利的科学的定义。

必须将公民政治权利与人的自由、人的

自我实现联系起来，才能获得对公民政治权

利的深刻认识。对此，有学者写道：“政治

自由从政治权利的意义上来说，是指公民享

有受到法律保障的按照自己意志参加国家

政治生活，管理和影响国家事务的权

利。”④这意味着，公民政治权利在其质的

规定性上，是人的自由，是人在政治领域中

的自我实现L5p人在社会政治生活中的自决

和自主。自决，指人对自身利益和公共利益

的判断和选择，对公共事务的决断；自主，

指人在政治生活中追求人格的独立与完善，

不受政治上异己权力的束缚和奴役，个性得

到张扬。

综合上述观点，本文认为，公民政治权

利的科学的定义应该是：公民参与并影响政

治生活从而得以在政治生活领域作为自决、

自主的存在的权利。就其形式意义而言，公

民政治权利是公民参与并影响政治生活的

权利。“参与并影响”界定了公民与政治生

活的关系，表明公民并不是被排斥于政治生

活之外，而是可以参与政治生活并形成对政

治生活的影响，参与并影响政治生活成为公

民政治权利的形式标准。就其实质意义而言，

公民政治权利是公民在政治生活领域得以

作为自决；自主的存在的权利。“自决、自

主”界定的是公民在政治生活中的地位，表

明公民在政治生活中获得了自由，具有主体

性。“参与并影响”则是公民的自决、自主

地位的外部表现。这一定义将用以作为区别

一项公民权利之为政治权利或非为政治权

利的标准。

二、要素与结构

从公民政治权利的形式意义与实质意

义出发，公民政治权利的全部具体要素组织

成五个部分，有机地构成完整的公民政治权

利体系。

公民政治权利的第一部分是公共事务

的决定权。个体的单独存在和由个体集合成

为共同体是人类的两种有机联系的存在方

式。⑨公共事务即个体集合而成的社会共同

体的事务，关涉每一个体而又非个人事务。

在民主社会，公共事务是由公民共同决定的。

科恩正是从公民对公共事务的共同决定来

界定民主的。他说：“社会成员大体上能直

接或间接地参与或可以参与影响全体成员

的决策。”⑥在现当代宪政实践中，由公民

决定的公共事务有三个方面，相应形成了在

决定公共事务方面的三项公民权利。

第一，选择公共权力的行使者。在还没

有进化到高度自治的时候，社会共同体中需

要分离出少数人具体行使公共权力，以便处

理公共事务。依照人民主权的宪政理念，公

共权力的具体行使者即国家权力主体必须

得到公共权力的所有者的同意，因此，对公

共权力行使者的选择成为共同体的公共事

务。这可以说是全部公共事务中最为基本的

一项，选举权就是用来决定这一项公共事务

的权利。对于选举的意义，有学者写道：“选

举是产生近现代国家机构或其他公职人员

的最普遍、最根本的方式”，“是公民对国

家和社会发展的一种决定性选择”。⑦这也

是对选举权的功能和意义的界定。选举权之

为首要的和最为古典的政治权利，原因于此

可见。

第二，共同体内的利益分配，即对个体

利益与公共利益的分别确认以及对二者关

系的界定。由于个体利益相互之间、个体利

益与公共利益之间存在差异，利益矛盾总是

存在。这既不利于共同体的生存，也不利于

个体的生存，为此必须在共同体内进行利益

分配。这是另一项最为基本的公共事务。近

代以来利益分配采取了法律形式：宪法对共

同体内的基本利益加以分配，普通法律则基

于宪法的基础性分配而作延伸性分配和补

充性分配。相应地，公民决定利益分配的权

利，就具体化为对宪法及其修正案的通过权

和对普通法律的直接创制权。

第三，决定资源增益。利益的实现离不

开作为客观对象的资源，是对资源的占有与

支配，以资源的充沛为前提。然而，一定社

会的资源总量即资源的既有状况相对于主

体需要总是厦乏的，只有不断地增加社会的

资源总量才能使利益得到最大程度的实现。

因此，在以法律形式分配利益之后，还需要

做出资源增益的决定，以使通过法律表现出

来的对利益的主观分配得以转化为客观现

实。资源增益由此成为共同体一项重要的公

共事务。代议机关与行政机关对资源增益的

决定，屑国家机关对公共事务的决定，政治

学上称“公共政策”。在现当代的直接民主

制下，有一部分重大的资源增益不由代议机

关做出而直接由公民投票加以决定，例如将

是否加入一国际组织交由全民公决。公民的

这种决定权可称特定事项决定权。

由公共权力行使者的选择权、共同体内

的利益分配权、特定事项决定权构成公民对

公共事务的决定权，这是公民政治权利的基

本的和主要的部分。公民拥有公共事务决定

权并不意味着全部公共事务都由公民直接

决定。仔细分析可以发现，公民的公共事务

决定权是以公共事务中最重要的和基础性

的并且适合由公民决定的事项为范围的。现

当代的民主政治正是直接民主与间接民主

的结合。

担任国家公职是公民政治权利的第二

部分。

公民参与政治生活并不限于参与对公

共事务的决定，还应包括参与对公共事务的

处理。共同体中是通过分离出少数人具体行

使公共权力来处理公共事务的。对此，有学

者写道：“权力在很大程度上依然具有个人

或少数人的形式。”⑥因此，每一公民都有

权根据自己的意愿依照法定标准并经法定

程序，使自身成为公共权力的行使者，从而

参与国家权力的运行，参与对公共事务的处

理。这就是公民担任国家公职的权利。白俄

罗斯共和国宪法第三十九条的规定是具有

典型意义的：“白俄罗斯公民根据自己的能

力和专业特长享有平等地获得国家机关任

何职位的权利。”一些国家的宪法对此项权

利未明文规定，但事实上也是加以确认的。

学理上对公民担任国家公职这一项权利没

有给予足够注意，甚至常常无视其为事实上

存在的；项政治权利。国家权力的运行直接

关系到公共利益与个体利益的实现状况，这

决定公民参与国家权力运行、参与对公共事

务的处理是参与决定公共事

务所不可替代的。因此，担任国家公职

权必须作为公民政治权利的独立的部分。

公民政治权利的第三部分是对国家权

力的监督与制约权。

国家权力的运行存在着背离共同体的

意愿和利益的可能，因此必须对国家权力的

实际运行加以监督与制约，从而尽可能地避

免国家权力运行损害公共利益或在损害发

生之后加以救济。孟德斯鸠所揭示的“以权

力制约权力”这一权力制约的最一般法则，

具体化为二种机制：一是国家权力之间的相

互制约即国家权力系统的自我制约机制，二

是人民主权对国家权力的制约即国家权力

系统的外部制约机制。这二个方面不可或缺，

构成国家权力制约的完整机制。后一种机制

是通过公民政治权利实现的，即“以权利制

约权力”。下列各项政治权利即属公民监督

与制约国家权力的政治权利：

第一，罢免权。这是公民以共同意愿剥

夺国家公职人员作为国家权力主体的资格

的权利。国家公职人员倘若不能作为人民的

公仆，意味着其不能为人民服务，无助于共

同体利益的实现。对公职人员的罢免并相应

产生新的国家权力主体正是制约国家权力

运行的一种途径。

第二，复决权。复决权的行使对象主要

是：经由立法机关通过的宪法案或法律案，

经由立法机关否决的宪法案或法律案。⑧复

决权具有否定和纠正代议机关的立法行为

的性质，使由代议机关通过的法律丧失效力

或使被代议机关否决的法律获得效力，可见

复决权是一种制约代议机关行使职权的政

治权利。一些国家的宪法还将复决权的范围

扩及总统和议会的意见冲突；上下院之间的

争执。⑿此时总统或议会、上院或下院间至

少有一方处于不当行使职权的状态，全体公

民的复决同样显示了权力制约的性质。

第三，请愿权。这是公民向国家机关及

其公职人员就其权力行使行为提出异议并

希望其改进或提出建议并希望其采纳的权

利。日本宪法第十六条规定：“任何人对于

有关损害的救济，公职人员的罢免，法律、

命令或规则的制定、废除或修改以及其他事

项，都有平稳请愿的权利。”这是具体地指

明了请愿权行使的范围。请愿权对国家权力

的行使具有影响作用。当然，与罢免、复决

得以直接制约国家权力运行不同，请愿属对

国家权力的监督-察看并督促，尚不能直接

地对国家权力运行发生约束作用。中国宪法

第四十一条关于公民对国家机关及其工作

人员的批评和建议的权利、对国家机关及其

工作人员的违法失职行为的控告或检举的

权利，是对请愿权的具体表述。公民对政治

生活的参与是由决定公共事务、担任国家公

职、监督与制约国家权力这三个方面组成的，

公民政治权利中的公共事务决定权、担任国

家公职权、对国家权力的监督与制约校正是

对应了这三方面的政治参与，是公民政治权

利的主要的和基本的组成部分。

公民的联合行动权是公民政治权利的

第四部分。

公民的政治参与通常采取的是个人行

为的形式，纯粹的个人形式的参与对政治生

活所具有的影响作用毕竟是有限的，因此，

应该允许公民与具有共同政治意愿的其他

公民以联合的即共同的行动参与政治生活，

以期获得对政治生活的更大的影响。公民以

联合行动参与政治生活是对个人形式的参

与的补充，则联合行动权可以理解为公民政

治权利中的辅助性和补充性的权利。具体的

联合行动权有下列三项：

第一，政治结社权。结社出于政治目的

是政治结社的核心要素。在政党政治的背景

下，政治结社能使公民更有效地参与并影响

政治生活，政治学上正是指明了政治社团具

有工具性功能。⑥政治结社是公民的具有持

续性的联合行动。

第二，出于政治目的的游行、示威权，

即不特定的多数公民出于共同的政治目的

以游行、示威的方式向公众尤其是向国家机

关表达其政治意愿的权利。游行示威是公民

请愿权的行使方式之一，比之公民以个人行

为的请愿显然具有更大的影响力。向国家机

关表达特定的政治意愿并试图影响国家权

力运行是其核心要素。游行示威是临时性的

联合行动，针对的是一时一事。政治结社与

游行示威作为公民的联合行动极为直观，是

联合行动的显现形态。

第三，发表政治见解权。公民可以持有

独立的政治见解，这属内心自由的范畴；公

民也可以将内心的政治见解，以言论、文字、

符号的方式乃至借助于大众传播媒介公示

于他人，这就是发表政治见解权。发表政治

见解是公民以个人行为即可行使的权利，似

乎与联合行动无关。但是，如果公民是出于

特定的政治目的而发表政治见解，是希望自

身的政治观点能为他人所接受并进而实施

相同的政治行为，那么，发表政治见解就具

有形成联合行动的目的。出于政治动机而寻

求联合行动是发表政治见解权作为政治权

利的根据所在，发表政治见解因此成为不以

直观形态表现出来的、隐态的联合行动。

联合行动是公民行使对公共事务的决

定权、担任国家公职权、对国家权力的监督

与制约权的特殊形式，其实质意义在于更有

效地参与和影响政治生活。因此，确切地说，

联合行动是关于参与和影响政治生活的行

为方式的权利。

知政权是公民政治权利的第五部分。

知政权即公民获得政治生活信息的权

利。政治生活信息可以理解为与公共事务直

接或间接相关的信息，其中尤其指与公共权

力的行使相关的信息。现当代宪政中的知情

权制度就是旨在保障公民获得官方情报的

权利。对政治生活信息的掌握是公民参与政

治生活的前提，否则，参与将是不可能的。

因此，知政权是前述各项权利的保障性权利。

综上所述，从结构上看，全部公民政治

权利构成了以公共事务决定权、担任国家公

职权、对国家权力的监督与制约权为核心，

以联合行动权为补充，以知政权为保障的有

机统一的体系。公民政治权利的各具体要素

在公民权利体系中担负着不同的功能，处于

不同的地位，并非可以等量并观。需要说明

的是，本文基于民主政治的共性而阐述公民

政治权利的要素与结构。但由于国家性质、

历史文化传统、现实国情等的不同，各国宪

法对公民政治权利的确认存在差异，这是一

个值得进一步探讨的问题，留待另文。

三、另一种结构分析

以上是从具体政治权利的功能出发分

析公民政治权利的结构。下面将简要地从另

一个角度，即从政治生活的内容的角度，对

公民政治权利的结构加以分析。

第一，关于国家权力主体所行使的权利，

有三项：1.选举国家权力主体的权利；2.罢

免国家权力主体的权利；3.担任国家公职的

权利。这三项具体权利完整地构成公民针对

国家权力主体的政治权利。

第二，关于法律的政治权利，有四项：

1.制宪权；2.修宪权；3.对普通法律的直接

创制权；4.对代议机关立法的否决权。

第三，关于特定事项的政治权利。在直

接民主制下，特定事项有公民可以直接决定

的，也有公民不能直接决定但可以表示意见

的。相应地有二项权利：1.直接决定权，即

特定事项决定权。2.请愿权，包括以个人行

为进行的请愿和以联合行动进行的请愿。如

前所述，请愿权在功能上是对国家权力运行

的监督权，而监督国家权力运行是就具体的、

特定的事项而言的，离开了具体的、特定的

事项是不能断定权力的滥用或不当行使的。

第四，关于政治信息的权利，有二项：

1.获得政治信息的权利即知政权；2.发表

政治见解的权利。个人的政治见解也属

于政治信息，公民既有权从外界获取政治信

息，也应有权向外界发布政治信息，从而形

成公民与外界的信息交换。

第五，关于政治社团的权利，一项，为

政治结社权。政治生活涉及国家权力主体与

法律这二个方面是显而易见的。因此公民政

治权利体系中必须有针对国家权力主体和

针对法律的权利。在国家权力主体与法律之

外，还有其他公共事务的存在，则尚应就特

定事项使公民有参与和影响的可能，因而须

有就特定事项的直接决定权和请愿权。政治

信息构成政治生活的一个方面，相应地必须

使公民有进行政治信息交换的权利。政治生

活少不了政治团体的存在与活动，尤其是在

现当代政治生活中，则公民自应有政治结社

权。可见，上述五个方面的公民政治权利，

在另一意义上构成完整的、有机统一的公民

政治权利体系。进而言之，上述公民政治权

利使公民得以在政治生活的全部领域成为

自决、自主的存在，获得政治领域中的自由。

四、辨析

一些非政治权利往往被错误地作为政

治权利看待，反映了学理上对政治权利缺乏

准确的把握。按照本文的观点，除前述各项

公民权利为政治权利之外，其他公民权利均

不属于公民政治权利。另一方面，一些公民

权利又被错误地仅仅作为政治权利看待。为

了更明晰地界定公民政治权利的范围，特辨

析如下。

1.学者多有将“享受荣誉称号”作为

政治权利的。％本文认为，享受荣誉称号并

不意味着公民就参与了政治生活，更不存在

享受荣誉称号会发生影响政治生活的作用，

因此，享受荣誉称号不应作为政治权利，准

确地说，是属于公民精神生活上的权利。

2.学者有将公民因国家机关及其工作

人员的职务侵权而获得国家的物质赔偿的

权利作为政治权利。⑥在本文看来，公民获

得国家物质赔偿与公民参与和影响国家政

治生活并没有直接的联系。这一规定是作为

国家赔偿制度的宪法根据，而国家赔偿制度

仅仅是针对国家侵权而为公民设立的救济

机制，并不涉及政治生活。因此，获得国家

物质赔偿权应届公民的物质权利体系，而不

属政治权利。

3.集会也被作为政治权利。⑾集会是不

特定的多数人出于共同意愿这一精神性因

素而聚合，参与集会者在相互间商讨问题或

表达意愿。集会与游行、示威的重要区别在

于：后者是不特定的多数人向他人尤其是国

家机关表达共同意愿即对外的表达意愿；前

者则并不对外表达意愿，而是参与集会者在

相互间即对内的表达意愿。这一区别显示游

行示威以影响他人为目的，集会则重在相互

间的沟通而不以影响他人为目的。因此，参

与集会者即使在集会时就政治局势发表见

解、对公共政策加以评论，也不造成对政治

生活的实际影响。据此，本文认为，集会属

公民的精神生活的权利而不是政治权利。

4.结社权通常仅仅被作为公民政治权

利。⒀然而，结社可以是出于非政治目的而

与政治生活无关，如出于学术目的或慈善目

的。只有结社出于政治目的、意图影响政治

生活时，结社才是与政治生活相关的。因此

结社权在一般的意义上属于公民的精神生

活权利，出于政治目的的结社才作为政治权

利而存在。

5.言论、出版、游行、示威通常也仅仅

被作为公民政治权利。本文认为，言论、出

版、游行、示威都是用以表达内心意愿的形

式，通过这些形式所表达的既可能是政治意

愿，也可能是非政治意愿。只有当言论、出

版用以表达政治意愿与政治见解时，才属于

公民的发表政治见解权；只有当游行、示威

出于政治目的时，才属于公民以联合行动行

使的请愿权。因此，言论、出版、游行、示

威不能仅仅被作为政治权利。

注：

[①][⑩]许崇德主编：《中华法学大辞

典。宪法学卷》，中国检察出版社1995年版，

第788页。

[②]林嘉诚、朱活源编着：《政治学辞

典》，五南图书出版公司1990版，第279页。

[②][⑩]王浦的主编：《政治学基础》，

北京大学出版社1995年版，第104、303页。

[④]商英伟、白锡能主编：《自由论》，

福建人民出版社1993年版，第125页。

[⑤]参见万斌、薛广洲着《民主哲学》，

浙江人民出版社1994年版，第15页。

[⑧][美]科恩着，聂崇信、朱秀贤译：

《论民主》，商务印书馆1988年版，第10

页。

[⑦]王玉明着：《选举论》，中国政法大

学出版社1992年版，第12—13页。

[⑧]程竹汝：《论权力的工具性问题》，

载《政治学研究》1996年第3期。

[⑨]罗厚如：《论公民直接立法权》，载

《法律科学》1996年第2期。

[⑾]同上注；另见曾广载着《西方国家

宪法和政府》，湖北教育出版社1988年版，

第491页。

[⑿]许崇德主编：中国宪法》，中国人

民大学出版社1996年版，第415页。

[⒀]通见于宪法学论着。