唐福珍

焦点事件视角下的政策议程设置研究

暨南大学硕士学位论文?

中文摘要

论文从焦点事件的角度研究中国的流浪人员政策的议程设置,主要采用内容

分析法,以新闻报道和法律法规为分析对象,分析1982年后流浪人员政策

的主

要内容以及政府识别的问题。然后选取2003年聚焦中国社会的孙志刚案和

2011

年的“微博打拐”两个焦点事件作为个案,深入分析焦点事件对中国政府公

共政

策议程设置的影响,重点分析这两个偶发性的焦点事件如何受到公众的关注

而成

为焦点事件,并以此影响政策议程。

第一部分绪论主要阐述了论文的研究的背景、内容和意义,以及对国内外相

关理论进行述评并说明论文的研究方法。第二部分总结了与焦点事件相关的

理

论,介绍和分析美国公共政策学中关于间断平衡、有限理性与注意力、焦点

事件

和政策之窗等理论,总结它们之间的逻辑联系。第三部分从中国的实际出发,

以

流浪人员政策为切入面,系统总结这一政策的内容以及发生的主要议程设置,

并

认为流浪人员政策的议程设置出现了从1991年的“关门模式”向2003年的

“外

部压力模式”的变化。第四部分以2003年“孙志刚事件”和2011年“微博

打拐”

两个焦点事件为案例,分析焦点事件的聚焦机制以及其对政策议程的影响。

昀后,论文的结论认为,在中国,公众、媒体、公共知识分子、专家等群体

对某一事件的关注、讨论和互动,同样会使事件成为社会共同关注的焦点事

件。

焦点事件发生后,通常形成对事件背后问题进行批评的社会舆论,这种外部

舆论

压力迫使政府不得不考虑应对焦点事件所触发的问题,政策之窗由此被打

开。政

府的这种回应可能是口头上或者应付式的行动,也可能是将相关问题列入政

府的

政策议程,考虑制定新的政府彻底解决问题。焦点事件能否成功进入政府的

政策

议程,以及进入哪些特定政策的议程,取决于该事件背后问题所涉及的政治、

经

济、社会等因素。在中国,依靠“焦点事件”中所形成的外部压力使特定议

题进

入政策议程,是公共政策中公民参与和民主化的一种表现。

关键词:议程设置;政策议程;焦点事件;流浪人员

I暨南大学硕士学位论文?

Abstract

ThethesisrearchesthevagrantpolicyagendattinginChinafrom

the

iedthemethodofcontent

analysistosummarize

thevagrantpolicyinChinafromtheyearof1982,andwhatpolicy

agendahadbeen

ethesischoostwocasoffocusingevents---the

“SunZhigang

Event”in2003andthe“WeiboDaGuai”in2011,toanalyzehow

eventsgot

attentionsandaffectthepolicyagendattinginChina

stpartdiscussthe

background,object

reviewsrelativetheories

andintroducesthe

ondpart

summarizes

theoriesaboutfocusingeventsandpolicyagendaandtheirlogical

relation,including

thepunctuatedequilibrium,boundedrationality,attention,focusing

eventsandpolicy

rdpartstarts

discussingthevagrant

policyinChinafrom1982,analyzingthecontentofthispolicyand

itsagendattingThispartfoundthatthedynamicsofagendattingwere

changed,from"cloddoor"

to“outsidepressure”.Theforthpartdealingwiththetwocas,

analyzingthe

focusingmechanismandhowfocusingeventsinfluencepolicyagenda

ttingAtlast,thethesiscomeswiththeconclusionthattheattention

ofcertainevents

fromthepublics,massmedia,publicintellectuals,policyexperts

andothergroups

theemergenceof

focusingevent,publicopinionswillbeformed--whichoften

criticizestheproblem

tsidepressurepushesthegovernmentto

considercertain

respondofgovernmentmaybeonlyreaction

alsopossibletolisttheproblemintothepolicyagenda,toconsider

makingnew

rfocusingeventcanaccess

tothepolicy

agendaornot,andwhatkindofpolicyagenda,isdependonthe

political,economic

a,theoutside

pressureformsinthe

focusingeventcanaccesstopolicyagendaisasignofpublic

participationand

democratizationofpublicpolicy

Keywords:AgendaSetting;PolicyAgenda;FocusingEvent;Vagrant

Policy

II暨南大学硕士学位论文?

目录

中文摘要I

AbstractII

目录.III?

1绪论1

1.1研究背景1

1.2研究对象与选题意义2

1.2.1研究对象.2

1.2.2选题意义.2

1.3相关文献综述4

1.3.1国外文献综述4

1.3.2国内文献综述8

1.3.3小结.11

1.4重要概念界定.11

1.5研究方法12

1.6论文的结构安排12

2理论基础.14

2.1政策的间断与平衡14

2.2有限理性与注意力15

2.3焦点事件与政策之窗.16

2.4小结18

3流浪人员政策的议程设置19

3.1从收容遣送到救助管理19

3.1.1收容遣送政策19

3.1.2救助管理政策22

3.1.3流浪人员政策的间断平衡.23

3.2政府识别的问题25

4焦点事件的分析.28

4.1作为焦点事件的“孙志刚事件”.28

III暨南大学硕士学位论文?

4.1.1被关注前的“孙志刚之死”28

4.1.2媒体和公众的关注.28

4.1.3政府的回应.30

4.1.4案例分析31

4.2“微博打拐”中的公众参与34

4.2.1事件回顾35

4.2.2案例分析37

4.3聚焦的发生机制及对政策议程的影响38

结论41

注释43

参考文献.48

附录51

研究生期间发表论文清单57

致谢58

IV暨南大学硕士学位论文?

1绪论

论文主要采用内容分析法,研究焦点事件在我国流浪人员政策的议程设置中

所扮演的角色。通过本研究以期在理论上检验焦点事件是否成为影响我国公

共政

策的因素,在实践上帮助政策制定者更准确的理解焦点事件中各群体复杂的

互动

过程以及这种互动对政策制定的影响。

1.1研究背景

随着信息技术的发展、各种传播媒介的日趋发达以及公民权利意识的提高,

许多社会事件在发生后经传播而被公众熟知,成为社会上广受关注的焦点事

件。

这些焦点事件有的进入了政策议程,政府考虑在政策上着手应对;有的却在

得到

关注一段时间后便被公众和政策制定者所淡忘。

从直观上观察,许多焦点事件对公共政策产生了一定的影响。例如,2003

年的“孙志刚事件”由《南方都市报》报道后引起公众的普遍关注,不久后

国务

院废止了《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》并出台《城市生活无着的流浪

乞讨

人员救助管理办法》。2008年的“三聚氰胺”事件使中国的食品安全监管体

制受

到公众的广泛质疑;2009年,全国人大常委会通过了《食品安全法》,旧的

《食

品卫生法》被废止。近几年,全国各地的暴力拆迁事件成为媒体报道的焦点

之一,

特别是2009年的“唐福珍事件”引起了社会的极大关注;2011年,国务院颁

布

了《国有土地上房屋征收与补偿条例》,《城市房屋拆迁管理条例》被废

止。近几

年发生的许多醉驾交通安全事故使“醉驾”广受媒体和公众的关注,特别是

2009

年的“胡斌飙车案”引起了社会的极大愤怒;2011年全国人大常委会通过了

《刑

法修正案(八)》,其第133条增加了一款:“在道路上驾驶机动车追逐竞驶,

情

节恶劣的,或者在道路上醉酒驾驶机动车的,处拘役,并处罚金”,醉驾将入

刑。

但许多焦点事件似乎并没有得到政策上的足够重视,没有触动事件问题背后

的深层体制。这些事件发生后得到公众的关注,政府也着手处理焦点事件本

身,

但未能有进一步发展。例如,城管暴力执法近年来一直是媒体报道的常客和

公众

关注的焦点(如2009年的“夏俊峰事件”),但中国的城市管理体制并没得

到根

1暨南大学硕士学位论文?

本改变。2008年的“瓮安事件”和2009年的“躲猫猫事件”都折射出中国

政府

信息发布和公开存在的弊端,但并未进入政策议程。2009年的张海超“开胸

验

肺”事件,在得到媒体的报道后成为焦点事件,当事人也得到赔偿,但至今在

职

业病防治的法律、法规上仍未有变动。

那么,在中国真实世界的政策议程设置中,焦点事件到底扮演什么角色?如

果焦点事件确实能对政策议程设置产生了影响,那么一个事件如何成为焦点

事

件、焦点事件与政策议程设置之间的关系如何是值得研究的。

1.2研究对象与选题意义

1.2.1研究对象

论文从焦点事件的视角出发,以国外政策议程设置及相关理论为基础,首先

介绍我国1982年至今的流浪人员政策,分析这一政策发生了哪些议程设置,

什

么动力推动了相关问题进入政策议程。然后选取2003年聚焦整个中国社会

的“孙

志刚事件”为和2011年的“微博打拐”两个案例为分析对象,深入分析公

民和

社会舆论对中国公共政策议程的影响。此外,论文尝试解释作为焦点事件的

“孙

志刚事件”为何能够聚焦公众和政府,它如何从一个地方性的执法人员滥用

职权

事件上升为一个全国性公共事件,该事件背后折射出哪些公共问题,这些问

题哪

些进入了政策制定的范畴,哪些问题又被政策制定者回避了。对于“微博打

拐”

事件,论文将重点分析在信息技术日趋发达的形势下,偶然事件如何引起公

众的

关注,这种关注昀后是否得到决策者的回应,以及分析信息技术能否推动公

民对

社会公共事件的关注。

1.2.2选题意义

理论意义。政策议程设置是政策循环系统的第一个环节和昀关键的环节,它

[1]

是决定社会问题转化为政策问题的过程。推动社会问题成为政策问题的主

体有

多种,包括立法者、政党与政治家、行政官僚、利益集团和公众等。焦点事

件作

为社会问题的特殊表现形式,由于其突发性和社会影响性,能够吸引议程设

置的

参与者对事件进行关注从而使事件可能进入政策议程设置。研究焦点事件中

政

2暨南大学硕士学位论文?

府、公众以及媒介的互动情况,能够开拓议程设置理论的研究视野。

论文以2003年“孙志刚事件”和“微博打拐”事件为现实材料,分析焦点

事件对于政策议程的影响。以“孙志刚事件”和“微博打拐”这两个与流浪

人员

政策相关的个案为主要研究内容,前者直接导致了实施了21年的《收容遣

送条

例》的废除和新的《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》的出台,

事件

发展的全过程都有翔实的文本材料记载,为理论的研究提供了充足的事实材

料;

[2]

后者主要由众多网民的参与和推动,促使公安和民政部门对事件的重视并采

取

行动打击拐卖儿童的行为。对于“孙志刚事件”,现有的研究多数是从法学

和新

闻传播学的角度进行研究,从公共政策的角度进行研究的为数不多,特别是

还没

有以“焦点事件”为理论出发点来研究该事件对政策议程的影响。而对于“微

博

打拐”事件这个较新的案例,目前学术界特别是公共政策学对它的研究还很

少。

现实意义。随着信息技术在中国的高速发展、各种媒体的日趋发达和公民权

力意识的提高,各种“焦点事件”频发。有些焦点事件进入了政策议程,昀终

得

到了政府政策的回应。但也有许多焦点事件昀终并未能进入政策议程,被决

策者

所回避。“焦点事件”的背后实质是已经存在的社会问题,研究在焦点事件中,

哪些因素动员了社会力量??特别是弱势群体的力量去改变现有的政策,具有

重

要的现实意义。

改革开放后,中国政治的逻辑发生了很大变化,公共政策议程设置已经日益

“科学化”和“民主化”。在焦点事件发生时,政策制定者与公众和媒体会发

生

了激烈互动,如果这种互动能昀终促使“政策之窗”的打开,那也就意味着发

生

了“外压模式”(“外部主导型”)的政策议程设置。而一个社会越来越多的

政府

外部力量推动了政策议程设置,在一定程度上也说明了这个社会正趋向民主

化。

因此,研究焦点事件对政策议程的影响,分析在焦点事件中政府与公众的互

动,

能了解中国的政治民主化进程。在“孙志刚事件”这一典型的焦点事件中,

公众、

媒体与政府发生了激烈的碰撞和互动,昀终政策制定者在“外在压力”下使

得事

件背后的问题部分进入了政策议程被得到政策回应。在“微博打拐”的例子

中,

可以看到信息技术如何促进公共政策中的公众参与。

3暨南大学硕士学位论文?

1.3相关文献综述

1.3.1国外文献综述

在国外,议程设置是公共政策学、行政学与政治学的重要研究对象,有大量

的文献研究公共政策议程,焦点事件则是研究议程设置的一个具体视角。下

文先

简单综述议程设置的一般理论,然后评述从焦点事件视角下的议程设置研

究。

议程设置的文献,主要研究以下几个问题:

(1)议程设置的内涵

戴伊将公共政策的过程概括为:问题识别、议程设置、政策规划(policy

formulation)、政策合法化(policylegitimation)、政策执行和政策评估

六个阶段。

议程设置是决定哪些议题将会被识别、哪些问题将会被政府对待和处理的阶

段。

它作为确定社会问题和可供选择的应对措施,是公共政策制定过程昀重要的

阶

段。议程设置阶段的参与者一般有:大众传媒、精英(包括总统、议会等)、

政

[3]

党和政治官员候选人等。豪利特和拉米什也认为政策议程设置是政策循环

系

[4]

统的第一个环节和昀关键的环节,它是决定公共问题转化为政策问题的过

程。

与戴伊所不同的是,金登则将议程设置分与备选方案分开来,他将议程定义

为“对政府官员及其密切相关的政府外人员在任何给定时间内关注的问题进

行编

目”,议程是政府将一组问题的范围缩小到焦点问题。议程可以分为政府议

程和

决策议程,所谓政府议程就是对正在为人们所关注的问题进行编目,决策议

程则

是对政府议程内部的一些正在考虑就此做出某种积极决策的问题进行编目。

金登

认为将议程与备选方案进行区分更有利于公共政策问题的分析,因为议程经

常为

政治家所主导,而备选方案则通常由专家选定。金登对美国议程设置的研究

后认

为,当问题溪流、政策溪流和政治溪流三流昀终会合后,“政策之窗”(policy

windows)就会被打开了,特定的议案便进入了正式议程,公共政策就启动了。

[5]

同时,议程还会受一些偶然因素如突发事件的影响。

Cobb等人1976将议程分为公众议程(publicagenda)和正式议程(formal

agenda)两种类型,前者包括那些影响公共利益并已受到公众关注的议题,后

者

[6]

则是政策制定者已正式认真考虑的一系列决策项目。

4暨南大学硕士学位论文?

(2)议程设置的模式

Cobb等人尝试设计了适合于不同政体的议程设置模式,他们认为存在三种

不同类型的议程设置模式:外部主导模式(outsideinitiativemodel)、动

员模式

(mobilizationmodel)和内部主导模式(insideinitiativemodel)。外部

主导模式

是由正式政府组织以外的群体由于对特定问题的不满而通过公众议程进而

进入

正式议程的模式。动员模式是政府内部认识到某些议题后,在通过正式议程

试图

扩展到公众议程。内部主导模式则是政府内部意识到某些问题后而启动正式

议

程,并不发动公众参与。作者认为这三种模式在任何社会中都能找到,只是各

个

[7]

模式在不同社会和政治体系中的比例不同而已。

May在研究政策设计中的政治??政策与公众的关系,分析了两种不同的政

治环境下的政策设计:有公众参与的政策(policieswithpublics)和没有公

众参

与的政策(policieswithoutpublics)。在议程阶段(agendaprocess),

有公众参

与的政策的议程设置是外部主导型(outsideinitiative):议题由公众产生,

带着

各种冲突进入政府议程;没有公众参与的政策的议程设置是内部主导型

(inside

initiative):问题或解决方案在公众意识之前就进入了政府议程,或者由于

危机而

被迫进入议程。作者认为在那些有公众参与的政策中,对公众关注的议题的

持续

[8]

辩论并界定政策问题,将给政策学习(policylearning)提供机会。

(3)政策议程设置的推动力

议会和议员。在西方民主国家,许多重要的公共政策(如法律)都是通过议

会制定的。Taylor通过研究美国1947年至1994年国内政策的议程,发现

国会两

院的多数党对议程设置起到越来越重要的作用,特别是在政府与国会分别被

两党

控制时(dividedgovernment),更多的议程都是由国会多数党而不是总统提

出的。

[9]

此外,其他因素如国会的正式规则(formalrules)和政党的意识形态也影响

国

会的议程设置。Sinclair用Fenno的国会委员会框架来分析议程设置,分

析参众

[10]

两院不同类型的委员会在议程设置中的作用。

行政官僚。在西方民主国家,许多社会问题都是通过国会的立法来解决,立

法议程(legislativeagenda)是议程设置研究的关注焦点。但

Maynard-Moody和

Herbert认为,在两种情况下需要行政议程(administrativeagenda)来解

决社会问

题。一是由于立法的模糊而需要行政机关的行动以解决问题;二是不通过立

法议

5暨南大学硕士学位论文?

程而直接经过行政政策议程来应对社会问题,主要是那些在政治上不受关注

但又

十分紧迫的问题,例如监狱过于拥挤的问题,这些问题对公民造成影响但又

缺乏

[11]

政治关注,这种情况更为普遍但较难被察觉。Vizzard以美国政府枪支管制

的

案例研究政策议程的冲突,他的论文揭示了官僚机构在政策制定中的作用。

虽然

像枪支管制这样有争议性的政策,官僚组织一般是不参与政策的制定的,但

由于政策制定后需要官僚机构去执行,它们的执行战略会影响未来政策制定的环

境。

[12]政党。Baumgartner等人重新检验“党派假设”的视角研究法国议程设

置的

动力,他们通过系统分析法国政治的三个主要体系??总统、政府和国民大会

的

议程设置,研究结果表明党派不同对议程关注的影响很小,各种政策议题在

不同

政党都获得相似水平的关注。虽然政党的意识形态所代表的阶层不同,但在

竞争

性的政治环境中,各个政党都不想让议题的领导权落入其他政党手中。相比

于其

[13]

他因素,党派差异对于议题关注的影响很小。Walgrav和Varone引用两种

政策

模型:政党模型,该模型认为政策制定是由于政党为执行其计划和履行竞选

承诺

而发起的有秩序的过程(orderlyprocess);外部压力模型,该模型则认为政

策变

迁没有秩序的过程,充满各种突变(bursts)和难以预测。作者通过比利时

1991-2000年间国会的8项议程设置的分析,发现议会对议题的关注在一定

程度

上受政党和外部压力的同时影响,政党会通过与政府达成一致而有计划的影

响议

[14]

会对议题的关注,而外部压力则会间歇的、难以预测的改变议会的立法议程。

政治意识形态。郑永年研究改革开放导致意识形态改变后的中国政治议程,

认为改革后的中国存在民族主义(nationalism)、新威权主义

(Neo-Authoritarianism)和自由主义(Liberalism)三种政治思潮。自由主义

虽

然还从未处于主导地位,但已经成为一股强大的力量,随着中国经济的发展

和政

治与经济差异(gap)的持续加深,自由主义将在中国未来政治中扮演重要的

角

[15]

色。

其它。Baumgartner等人指出,关于议程设置的文献大多都是在美国背景下

进行研究,这些理论是否适用于其他政治环境受到了质疑,因此,以比较的方

法

研究议程设置非常重要。作者通过对不同政治体系下的议程设置文献的评述,

发

现特定国家的议程设置除了受路径依赖(pathdependency)的影响外,不同

国家

6暨南大学硕士学位论文?

[16]

的政策动力(policydynamics)也具有相似性。这篇论文发表在《欧洲公共

政

策学报》(JournalofEuropeanPublicPolicy)2006年第7期上,该期的

所有论文

都是关于议程设置的,共研究了9个不同的政治制度下的议程设置模式。

焦点事件视角下的议程设置的文献,主要研究在焦点事件发生后,相关群体

如何通过动员使焦点事件背后的政策问题进入政策制定者的决策范围。

Birkland将焦点事件定义为稀有的(rare)、有害的和突然发生的并能引起

公

众和政策精英同时注意的事件。焦点时间有三个特征:潜在的焦点事件会在

几乎

没有任何预兆的情况下突然爆发;它很少发生,因此是不可预知和没有计划

的;

它影响了大量的人。按照这三个标准,Birkland认为灾难(disasters)是一

种焦

[17]

点事件。Birkland以自然灾害和工业事故作为例子,研究焦点事件和群体

政治

(grouppolitics)如何相互作用以影响政策议程。他发现,大多数焦点事件

改变

了政策议程的主导议题,有组织的联盟(organizedcoalition)会利用焦点

事件扩

大议题和追求政策变迁。焦点事件还能动员利益群体,这些群体在焦点事件

发生

后常常试图扩大和控制议题。焦点事件的动员能力还取决于它的可见性

(visibility)可感知程度(tangibility),像高科技问题(如生物技术)是更

容易

控制但其危害是模糊的,而石油泄漏这类事件是难以控制但危害是明确的。

[18]

Birkland还研究了“911事件”如何打开美国政策之窗。在“911事件”之

前,

反恐的政策流已经存在,“911事件”的发生则使这扇政策之窗被突然打开,

它

不但直接使联邦航空局加强航空安全管制,还间接推动了2003年的伊拉克

战争。

[19]金登认为“问题”需要一些推动力来引起政府内部及其周围人们的关注,

“这

个推动力有时是由像开始引起人们关注这个问题的一次危机、一种变得流行

的符

号和政策制定者的个人经历这样一个焦点事件所提供的”。特别是在交通领

域,

金登所做的访谈中,63%的访谈都提到危机很重要,如飞机坠毁引起人们对空

中

安全的关注,桥梁的倒塌引起人们集中关注公路结构的退化。焦点事件有时

会通

过“政策制定者的个人经验”和“强大符号”的两种变异形式影响议程设置。

政

策制定者个人经历某些事件会引起他们对这些事件的关注,如国会议员的家

人遭

受某些疾病会引起他对医疗卫生的重视;强大符号的流行也会影响议程设置,

如

华盛顿地铁系统一定程度上成为象征着昂贵的公共交通系统的符号,它会成

为影

7暨南大学硕士学位论文?

[20]

响全国运输领域的政策议程设置。

Baumgartner和Jones认为美国的政治体制是建立在保守的宪政基础上以

限

制任何激进的行动,在这种体制下政策变迁受渐进主义的影响,但在国家政

治领

导者、媒体和公众的推动下,政策变迁也会遭受突变,Baumgartner和Jones

用

“间断平衡”理论来分析这种“稳定-突变”的政策变迁模式。如在1950

年之前,

烟草种植业一直能获得政府的农业补贴,但1950年以后随着公众和媒体对

烟草

[21]

业的持续关注,健康警告开始成为烟草也的关注焦点(mainfocus)。

政策议程设置作为决定哪些问题将进入政府的决策范围,是公共政策制定的

第一个环节。在西方民主国家,影响政策议程设置的主体有很多,包括立法机

关

和立法者、政治家和政治精英、行政官僚、利益集团和公众等。焦点事件作

为议

程设置的触发因素,会直接使特定的社会问题得到政策议程设置主体的关注,

从

而会推动该问题得到政策制定者的重视,进入了政策议程设置。换句话说,

在焦

点事件发生之前,社会问题已经存在,焦点事件只是起到了催化剂的作用,加

快

该事件进入议程设置者的关注,而昀后能够起到对相关问题的议程,还取决

于政

治体制、意识形态和政策行动者的相互博弈结果。

1.3.2国内文献综述

国内主要从新闻传播学的学科角度研究议程设置,公共政策学与政治学对该

领域的研究尚不多。通过CNKI中国期刊全文数据库中以篇名带有“议程”

的核

心期刊(以北京大学2008版《中文核心期刊要目总览》为准)进行搜索,发

现

从2002-2011十年间,总共有177篇文章篇名带有“议程”,除去与议程设

置无

关的论文后有138篇论文,根据论文的标题和所发表的刊物做初步判断后,

有

113篇论文是从新闻传播学的角度研究议程设置,占总数的81.88%;只有

13篇

论文(占总数9.42%)是从公共政策学或政治学的角度研究议程设置,平均每

年

大约只有1.3篇。在学位论文方面,以同样的方法搜索,只有一篇议程设置的

博

士论文(政治学专业);总共有45篇硕士论文,其学科分布如表1-1所示。新

闻

传播学在这一领域占据了主导地位,在检索结果中84%的硕士论文都是新闻

传播

学的。

8暨南大学硕士学位论文?

表1-1议程设置硕士论文的学科分布表

专业论文数比率(%)

新闻传播学3884.44

行政管理24.44

政治学24.44

国际关系12.22

法学12.22

文学12.22

国内研究公共政策议程设置的昀权威的论文是2006年王绍光在《中国社会

科学》上发表的论文,王绍光认为议程设置是指对各种议题依重要性进行排

序,

它可分为传媒议程、公众议程和政策议程。政策议程是指政策议程是指决策

者认

为至关重要的问题。王绍光在Cobb等人(1976)提出的三种议程设置模式的

基

础上,结合中国的实际情况,认为在中国存在六种不同的政策议程设置模式,

即

关门模式、动员模式、内参模式、借力模式、上书模式和外压模式(如表1-2

所示)。王绍光认为,在当今中国这六种议程设置模式都还存在,但专家、传

媒、

利益相关群体和人民大众发挥的影响力越来越大,“‘关门模式’和动员模

式已逐

渐式微,‘内参模式’成为常态,‘上书模式’和‘借力模式’时有所闻,‘外

压

模式’频繁出现”。中国公共政策的议程设置已变得日益“科学化”和“民

主化”,

公民更多的参与到公共政策中,而真正的民主体制必须给民众参与政策制定

全过

[22]

程的机会,因此可以说“中国政治的逻辑已经发生了根本性的变化”。

表1-2公共政策议程设置的模式议程提出者

决策者智囊者民间

低Ⅰ关门模式Ⅱ内参模式Ⅲ上书模式

民众参与程度

高Ⅳ动员模式Ⅴ借力模式Ⅵ外压模式

王绍光在他在专著中论述道,在当今中国,议程设置模式已经悄然发生,借

助传媒与互联网,利益相关群体和民间大众发挥的影响力越来越大。议程设

置模

[23]

式发生的改变正在推动中国走向民主化的道路。王绍光还通过研究改革开

放至

9暨南大学硕士学位论文?

今中国的政策到向的转变,认为在改革开放的前二十年中国是有经济政策而

无社

会政策,一切以经济建设为中心、以效率为主导。但近几年来,中国政府已开

始

将更多注意力转到社会政策上,并把更多资源投入到这个领域。公共政策议

程设

置模式的转换为政策导向转变提供了契机。在当今中国的议程设置过程中,

传媒、

[24]

利益相关群体和公众发挥的影响力越来越大。

刘伟也认为,随着整体社会的发展变迁,中国的政策议程创建模式正在由政

府(执政党)主导下的、以体制内输入为主要特征的形成模式,向着执政党(政

府)推动下体现多元利益主体互动的、兼具体制内输入与体制外输入双重特

点的

[25]

新型模式演进。刘伟和黄健荣以政策议程创建的“体制?过程”模型为分析

框

架,认为在过去30年里,中国大体经历了政治权威主导模式、经济理性引导

模

式和多元主体互动模式的依次演进议程创立模式,这种变迁源于体制环境的

变

[26]

化。张凤合则从政策空间的角度来研究议程设置,政策空间是由价值取向、

路

劲依赖、方式及溢出效应组成并由政策企业家参与其中。通过议程设定系统

可以

将比例很小的一些社会问题进入政策空间,政策议程为政策空间的拓展、延

伸和

[27]

调适创造了条件。

在焦点事件的研究上,目前国内还极少论文专门焦点事件对政策议程设置的

影响。王雄军2009在国外理论的基础上,认为焦点事件是容易引起公众或者

决

策者关注的社会议题,其核心是事件或议题所具有的“聚焦能力”(引起社会

关

注的吸引力)。作者通过对1978年至2007年《人民日报》头版议题的5%

抽样调

查和以“公共卫生”为关键词进行全文检索,发现焦点事件在政策议程设置

中具

有显著作用。在焦点事件(如“SARS事件”和“禽流感事件”)的影响下,“中

国的公共卫生政策呈现出间断性的变迁特征,并持续性地堆进深层次的制度

建设

[28]

和政策调整”。王雄军的研究也证明了Baumgartner和Jones的“间断平

衡”理

论在中国也能成立。赵景明研究网络焦点事件本身的特征和网民行为的特征

以及

[29]

焦点事件时如何形成的,并提出了应对网络焦点事件的政府信息响应机制。

该文属于对策研究,没有涉及分析焦点事件对政府议程设置的影响。

通过对国内文献的计量分析和内容分析,可以发现目前国内从政治学、公共

行政学和公共政策学角度研究议程设置的质量较高的论文还很少。王绍光等

人的

10暨南大学硕士学位论文?

研究都认同这样的观点:中国公共政策的议程设置已由内部主导模式(关门

型)

向多元主导模式(内部、外部主导共同存在)转变。这意味者公众议程开始影

响

中国的公共政策决策,越来越多的公民参与到公共政策的制定中,从一定程

度上

可以说这是中国政治民主化的一种体现。而王雄军的研究则在一定程度上证

明了

焦点事件在中国能够影响政策议程设置。

1.3.3小结

通过对过国外文献的综述可发现议程设置是公共政策、行政学和政治学的重

要内容,但在国内这一研究领域还没有得到学者应有的重视。国内对议程设

置研

究的文献不少,但绝大部分都是新闻传播学的研究产物,按王绍光的分类,这

些

[30]

研究只能归为对媒介议程和公众议程的研究,对政策议程的研究的文献数

量还

非常少。为了更好的理解在理论和真实世界中,社会问题如何进入政策制定

者的

视野而成为了政策问题,必须加强对政策议程的研究。焦点事件作为诱发机

制,

通过引起政策议程参与者的注意,昀终推动社会问题进入政策议程。

此外,国外文献多以危机事件(包括自然灾害和人为事故)的形式研究焦点

事件对政策议程设置的影响,但危机事件并不等于焦点事件的全部,特别是

在中

国这种经济迅速发展和社会激烈变动的国家,许多焦点事件并非危机事件,

而是

由政治和社会等制度因素引起的。因此与国外研究所区别的是,本文的研究

将着

重于从制度的因素来研究焦点事件对政策议程设置的影响。

1.4重要概念界定

议程设置(AgendaSetting):有议程设置、议程设立、议程设定和议程创建

等多种译法,本文统一采用议程设置这一译法。通过对国内外相关文献的综

述,

本文认为广义的议程设置指的是对各种议题依重要性进行先后排序,以利于

主体

应对重要性高的议题,包括媒体议程、公众议程和政策议程。狭义的议程设

置指

的是政策议程设置,国外的公共政策文献多数直接使用议程设置来指代政策

议程

设置。

政策议程设置(PolicyAgendaSetting)指政策制定者识别那些重要的、必

须

通过公共政策加以解决的社会问题的过程。也就是说,政策议程设置是社会

问题

11暨南大学硕士学位论文?

转化为公共政策问题的识别问题过程,决策者会考虑是否需要制定政策对问

题加

以解决。

焦点事件(FocusingEvents)指突然发生的、引起社会公众普遍关注的事件。

焦点事件一般都是坏事(如灾难、事故),它们会对某一群体的利益造成现实

的

或潜在的危害。在焦点事件发生之前,相关的社会问题已经存在,焦点事件作

为

一个触发机制,引起了公众和政策制定在特定时间内对该问题的普遍关注。

1.5研究方法

本文的研究方法是一个非介入性研究,即在不影响研究对象的情况下研究社

[31]

会行为的方法。具体包括以下三种方法:

内容分析法。内容分析法是对记载下来的人类传播媒介的研究,具体媒介有

报纸、杂志、网页、书籍、政府文件、法律法规等。通过对这些文本资料进

行分

析,详细了解“流浪人员政策”、“孙志刚事件”以及“微博打拐事件”的

全过程,

获取政策的变迁中媒体、公共知识分子、公民等群体与政府互动的详细信息。

巴

[32]

比指出,内容分析法特别适合与传播媒介方面的研究。由于焦点事件发生时

会

受到各种媒介的大量报道,这些资料非常适合于本文的分析。

内容分析法是本文昀主要的研究方法,通过获取足够的文本信息后,在议程

设置和焦点事件的理论模型下对信息进行处理加工。

既有统计资料分析法。查阅各种官方和准官方的相关统计数据,从统计资料

中研究政府相关的政策行为以及对政策背后的问题的关注和应对措施。

历史比较分析法。研究1982年收容遣送制度建立后至今,流浪人口管理政

策的演变,对比分析政策的议程设置模式。

1.6论文的结构安排

论文的主体分为五个部分,第一部分绪论主要阐述论文的研究的背景、内容

和意义,以及对国内外理论的述评并说明论文的研究方法。第二部分是论文

的理

论基础和分析框架,介绍和分析美国公共政策学中关于间断平衡、有限理性、

注

意力、焦点事件理论的理论。第三部分从中国的实际出发,以流浪人员政策

为切

入面,分析三十年来流浪人员管理政策在中国的变迁及其原因,发现这一政

策的

12暨南大学硕士学位论文?

变迁存在间断平衡的特征。第四部分从两个焦点事件出发,即2003年的“孙

志

刚事件”和2011年的“微博打拐”事件,分析焦点事件如是如何发生的,

为何

会得到公众的聚焦,政策制定者如何回应焦点事件所触发的政策议题。昀后

一部

分为论文的结论。

绪论相关理论

流浪人员政策(1982?)

孙志刚事件、微博打拐

结论图1-1论文的框架结构

13暨南大学硕士学位论文?

2理论基础?

2.1政策的间断与平衡

间断平衡(punctuatedequilibrium)昀早是一个生物学概念,1977年,古尔

德(JayGould)和埃尔德雷奇(NilesEldredge)在其发表于《古生物学》的

论文

中昀先系统的阐述这一理论。“间断平衡”理论认为,物种的进化并不像达

尔文

所说的是一个缓慢的渐变(gradualism)过程,而是长期的稳定和短暂剧变的

交

替过程,在剧变中会产生新的物种(speciation)。因此,物种的进化是一个间

断

[33]

平衡的过程。

进化

时间?

图2-1生物进化的间断平衡过程

公共政策学家借用了生物学的间断平衡的概念,试图解释他们观察到的现

象:政治过程通常受稳定和渐进主义逻辑的驱动,但也偶尔会产生对过去政

策的

大尺度偏离。静止,而不是危机(crisis),通常是大部分政策领域的特征。但

是,

危机也经常会出现,在美国政治和政策制定的许多领域都出现公共政策的突

然变

[34]

化,许多重要的政策项目有时也会发生戏剧性的改变。公共政策的制定与变

迁

存在这些特征,与生物进化的间断平衡理论是类似的,因此政策学家将这一

理论

引入到公共政策领域。

1993年,鲍姆加特纳(FrankBaumgartner)和琼斯(BryanJones)在其著作

《美国政治的议程与不稳定性》中昀先将间断平衡理论引入到公共政策领

域。作

者认为,在美国的政治系统中,由于政治与非正式的规则的存在,使得“局外

人”

在制定公共政策的参与中受挫,在政治的子系统(subsystempolitics)内,

“铁三

[35]

角”、政策专家、政党与政治家等垄断了公共政策的制定,作者称此为“政

策

14暨南大学硕士学位论文?

垄断”(policymonopolies)。政治系统中的两种主要机制,即现存的制度

结构以

[36]

及这些制度结构下的议题界定,使得政治可以保存长期的稳定性。政策垄断

能

够系统的稀释要求改变的压力,因此可以说它包含一个“负反馈”(negative

feedback)的过程。但政策垄断并不能够长久牢固的存在,在美国的政治体制

中,

政策垄断可以被建立,也可能会奔溃。当公民被排除在一个政策垄断之外并

对相

关议题漠不关心时,政策的变迁就很可能是缓慢的;但当要求改变的压力建

立后,

[37]

就可能会对垄断局面产生成功的抵抗。

政策变迁存在两种形式,即深思熟虑的变迁和无意中做出的变迁。作为深思

熟虑而变迁的政策,具有渐进主义的特征,允许系统与其环境保持动态均衡,

但

政策不会发生戏剧性的变迁。但在公共议程上,公众对社会问题的态度则不

是渐

进主义的,有些问题可能长期存在却并未被公众所重视,但可能会在瞬间成

为舆

论的中心而影响政策制定者的行为。焦点事件、利益集团对公共舆论的掌控

等因

素都有可能促使议题在短期内进入政策议程,政策垄断的局部均衡局面会受

到公

[38]

众注意力集中于某一议题而被猛烈的破坏。当一些公众关心的议题进入了

宏观

政治议程(macropoliticalagenda),会成为一种“正反馈”(positive

feedback),

它如地震般地冲击了政策的长期均衡状态,形成一个“政策间断”(policy

[39]

punctuation)。因此,公共政策会存在长期的相对稳定和短期内的突发剧变

相

结合的情况,政治子系统是一个均衡的体系,而宏观政治则是一个间断的体

系。

2.2有限理性与注意力

西蒙(HerbertSimon)在一篇政治心理学的论文中提出,人类在处理信息时

会遇到注意力瓶颈(bottleneckofattention),即人们只能同时注意一件

或者极少

数的几件事。人类对事物这种十分狭小的注意力广度(spanofattention)

导致在

决策前的非理性,通常只考虑到一个多面问题(multifacetedmatter)的其

中一个

[40]

方面。西蒙进而提出他的有限理性(boundedrationality)的决策模型,从

两个

方面反驳了“全知理性”(omniscientrationality)的方法:首先,人类认知

能力

的有限导致他们在许多决策时选择了“捷径”(shortcuts),而不是按照理

性模型

所预测的进行决策;其次,真实的决策环境要比理性选择模型所假设的复杂、

模

[41]

糊和不确定得多,这种复杂性使得人类无法完全理性的选择问题解决方案。

15暨南大学硕士学位论文?

琼斯(BryanJones)以西蒙的有限理性和注意力理论为基础,进一步发展了

注意力、选择对民主政治中的政策制定的影响。注意力是“生物体内一个特

定刺

激的过程或条件”,它总是与选择性同义。作为一种机制,注意力将事物特征

的

突出性带入决策制定的机构中,当这些特征被重视时,它们就成为了偏好

[42]

(preference)。当注意力发生改变时,选择也会相应的发生改变。琼斯认为,

政策制定者缺乏处理多个目标和手段的能力,他们往往一次只能关注一个评

价尺

度,从而对手段做出相应的回应。注意力是插话式的(episodic),当注意力

转移

到先前被忽略的评价尺度时,决策制定者对整个“目的?手段”关系的思考方

式

[43]

就会发生转变。

1992年,美国众议院以232票对181票的多数,取消了对正在德克萨斯州

修建的超导超级碰撞机的资助,但仅仅6周后,参议员又以62对32的多数,

赞

成了恢复对该项目的资助。通过经验的观察,琼斯发现一种现象:政策制定者

对

于同一个问题,在不同的时间可能会做出不同的决策。是什么原因造成这种

决策

的不一致性呢?琼斯通过研究发现即使制度性的选择程序保持不变,决策的

语境

也会随着时间而发生改变。在民主的决策体制下,作者用“偏好?显著性”的

模

型进行分析,偏好被视为是相对固定的,至少在短期内是比较固定的,显著性

则

是比较容易转变的。当新的评价尺度被插入到政治争论中时,结构沟通就会

发生

[4