缮印

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机关公文办理程序

机关公文办理包括拟稿、核稿、会签、审核、签发、缮印、

校对、用印、登记、分发、立卷、归档、销毁等程序。

一、拟稿

以党组、局机关名义发文，根据内容由各科室拟稿，非职能科

室业务范围内的综合性和重要文件由办公室拟稿。

草拟公文应当做到：

1．符合党的方针政策，符合局党组、局机关有关规定。

2．情况确实，观点明确，条理清楚，文字精炼，书写工整，

标点正确，篇幅力求简短。一律用签字笔或钢笔书写，不能用铅笔或

圆珠笔。

3．人名、地名、数字、引文正确。引用公文应当先引标题，

后引发文字号。日期应当写具体的年、月、日。

4．结构层次序数，第一层为"一、"，第二层为"（一）"，第

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三层为"⒈"，第四层为"（1）"。

5．公文中的数字，除成文时间、部分结构层次序数和词、词

组、惯用语、缩略语、具有修辞色彩语句中作为词素的数字必须使用

汉字外，应使用阿拉伯数字。

二、核稿、会签

公文起草后，拟稿科室负责人必须仔细核稿并签名。行文内容

涉及两个或两个以上科室或部门，必须履行会签手续。

三、审核

以党组、局机关名义发文，公文送局领导签发之前，应当由局

办公室进行审核。审核的重点是：是否需要行文，是否符合党的方针、

政策及有关规定，是否与有关部门协商、会签，文字表述、文种使用、

公文格式等是否符合有关规定。

局办公室对下列文稿予以退回重办：

1．未经来文科室负责人核稿的。

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2．文件格式混乱、眉目不清、头尾不全、附件遗漏及主抄送

单位不清的。

3．文稿潦草，字迹不清，自造简化字，用铅笔或圆珠笔起草

或修改的。

四、签发

审批公文，主批人应当明确签署意见，并写上姓名和审批时间。

其他审批人圈阅，应当视为同意。以党组、局机关名义发文由局办公

室送党组书记、局长签发。

十、公文办理完毕后，应当根据《中华人民共和国档案法》和

其他有关规定，对具有查考利用价值的公文，应及时整理（立卷）、

归档，按照有关规定定期向档案部门移交。个人不得保存应当归档的

公文。

随着社会的进展，科技的进步，各机关职能的不断扩展，公文

以几何级数在增加。面对浩如烟海的公文，人们不能也没有必要保留

全部公文，而应有选择地重点保存其中有参考利用价值的公文，以备

日后查考，为此，必须规定公文的归档范围。

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一、应归档的范围

公文的归档范围，是指应予立卷归档的公文范围。立卷归档就

是将办毕公文按照一定的原则组合成案卷后移交档案部门的活动。一

个单位公文归档范围的划定必须考虑三个要素：

（1）本机关职能活动，即公文的内容真实地再现本机关产生、

进展的历史轨迹，客观地反映了这个单位的治理活动，如行政治理、

生产、科研、教学等各种性质单位总是形成具有自身职能活动特点的，

其他单位绝无仅有的公文。因此，反映本机关主要职能活动和基本状

况的公文应作为归档的重点，这些内容的公文一旦丢弃或销毁是无法

恢复，无处可寻的。当然，这里所言的“职能活动的公文”，并不只

是“本机关”形成的公文，还应包括本机关为了实现自身职能活动所

接受的上下级和其他机关的公文，因为职能的实现总是在与各级各类

组织的配合中完成的。

（2）公文办理完毕，即公文在处理程序上已经运转完毕，一

方面是指收文程序如签发登记、拟办、批办、承办等各个环节的工作

均以处理完毕，完全实现了公文的现实执行效用；另一方面是指发文

程序如拟稿、会商、审核、签发、缮印、用印、传递等多种环节的工

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作已经完成，但对于收文机关来说，其现实执行效用才刚刚开始。可

见，归档公文强调的是公文处理“程序”的完毕，而非指公文“信息

内容”的完全处理完毕。

（3）具有查考利用价值，即归档公文必须对本机关日后的工

作具有查考凭据作用，或者对社会某一方面的工作具有参考利用价值。

公文归档的最终目的只有一个：利用公文承载的信息内容，了解工作

情况，解决工作中的问题。假如没有保存利用价值，人们就没有必要

花费如此多的人力、物力和时间来进行公文整理、保管、治理、开发

信息等工作。

根据国家档案局的有关规定，一般机关的公文归档范围应包括

以下内容：

（1）上级针对本机关的指导性的公文，需要本机关仔细贯彻

执行或参照执行的领导性公文，如上级命令、决定、批复、规定、办

法等。

（2）本级机关主要职能活动中形成的公文材料，如工作请示、

报告、计划、总结，人事治理决定、通知，财务预决算报表、分析报

告及各类账簿、凭证等。

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（3）下级机关呈送的报请类公文，如工作请示、重要工作的

报告、总结、统计数据等。

（4）同级或不相隶属机关重要的商洽性或审批性公文，或者

本机关需参照办理的各种公文，如各种问函和复函，重要规定、办法、

通知等。

机关在划定归档范围时，要非凡注重以下情况的处理：

（1）联合办理的公文的处理，原件由主办机关整理（立卷）、

归档，其他机关保存复制件或其他形式的公文副本。

（2）兼职公文的处理，本机关负责人兼任其他机关职务，在

履行所兼职权职责过程中形成的公文，由其兼职机关整理（立卷）、

归档。

（3）内部公文的处理，内部公文尽管没有正式公文的格式，

如工作计划、总结、会议记录、调查报告等，但它们真实地的记载了

机关的工作活动，应划入立卷范围。

（4）常用资料的处理，机关业务工作接收和收集的有关资料，

如重要的公文汇集、资料汇编、统计数字、大事记、刊物和有关书籍

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等，是日常机关工作的重要工具，其本身并不反映本机关职能活动，

因此不属于归档范围。但为方便利用，可将其单独整理，保存备查。

二、不予归档的范围

根据国家档案局的有关规定，不予归档的公文材料包括：

（1）重份公文；即同一公文有几份甚至许多份，包括一式多

份的收文或发文副本，为办理而制发的复印件。

（2）无查考利用价值的事务性、临时性的公文。

（3）未经领导审阅、签发的未生效公文，一般公文的多次修

改稿（只有非常重要的有查考价值的法规性公文、重要的方针政策公

文、长远规划等的历次修改稿可以保存，以反映整个公文讨论、修改

的全过程）。

（4）公文起草人为撰写公文而收集的素材公文。

（5）与本机关工作活动无关的抄送类公文、无价值的会议公

文等。

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（6）一般的人民来信及无非凡保存价值的信封。

以上公文归档和不归档的范围，只是一个通用的范围，具体到

各机关的归档范围的制定时，应结合自身职能和业务活动的实际情况，

制定明确具体的范围，便于文书人员或档案人员实际操作，保证归档

案卷质量。

十一、公文立卷就是按照公文的特征和联系将若干具有共同点

和联系密切的公文组合成有机联系的集合体的活动。从公文的组成结

构中概括出来的为所有公文都共有的共同点，如作者、内容、地区等，

是立卷工作的依据。立卷工作主要包括两项工作：分类和组卷。

分类是将机关产生的公文按照一定的特点分成若干部分，组合

则是把每一小类的局部的公文，按照共同特点组成保管单位。但二者

又有相似之处：分类的方法主要是分析，分中有合，其分类结果是将

具有不同特点的公文分别集合为不同类别；组卷的方法主要是综合，

合中有分；其结果是将具有共同特征的单份公文集合为一个集合体

（案卷）。

一、分类方法

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公文的分类应该符合分类的逻辑原则，力求简明、严密。每一

分类层次上只能使用一个分类标准，也就是，将一大组公文划分成若

干小组时，只能使用一个相同的标准，不答应同时使用几种标准。通

常，机关公文分类可以划分为四个层次：分年度——分组织机构——

分问题——分保管期限。

（一）分年度

即按照公文形成、处理的年度特征将同一年度的公文分为一类，

不同年度的公文分为不同的类别。在现行机关，其工作的计划、总结

等都是按照一个自然年度来安排，将每年的1月1日～12月31日作

为一个工作周期，其工作周期中同步产生的公文，也自然而然就形成

了以年度为单位的独立类别，因此，按年度分类，纵向地反映了机关

工作的特点和逐年变化、进展的客观情况，有利于现行机关利用和归

档之后其他机关的利用。

年度分类，要求根据公文正确日期归入相应的年度。不同年度

的公文一般不得放在一起立卷，否则，这会打乱公文的时序，给日后

的查找利用工作带来极大的不便。但是，由于工作的连续性，有时也

会出现跨越两个或两个以上年度的公文，针对这类跨年度公文可采用

的常规处理方法有：

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1．回复性公文放在复文年度，如XX年的请示与XX年的批复，

应将请示批复均放入XX年立卷；

2．规划性的公文，应放在计划或规划针对的第一年立卷，如

“XX～XX年科研工作规划”可以放在XX年立卷；

3．总结性的公文应放在其内容针对的最后一年立卷；如XX年

完成的“1999～XX年**项目财务决算”应放入XX年；

4．会议公文，放入召开会议的年度；

5．规范类公文，应放人公文针对的第一年；

6．两项内容的公文，归入主要内容针对的年度，如“XX年工

作总结及XX年工作安排”，可视内容侧重归入相应年度。

（二）分组织机构

即按机关的内部组织机构进行分类立卷。

机关中组织机构的框架，是根据本机关的职能设立的，每一个

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部门又有各自相对独立的职权、职责，由各部门自身产生或承办的公

文在内容性质上也就是相对独立的一个类别。在一个年度内，按照内

部各组织机构分类，自然能够保持公文之间内容上的主要联系，有利

于专题查找和利用档案。

根据国家有关规定，我国党政档案执行统一治理的原则。因此

一个机关一个年度内的公文按照组织机构标准分类的步骤是：将公文

分成党、政、工、团等四大类别；在四大类别中每一类别再按组织机

构继续分类。这种分类的结果，使一个机关的党、工、团等组织的公

文与各行政、业务部门的公文分开，文秘部门（办公室）的公文与业

务部门的公文分开，各内部机构的公文也相互分开，各自形成不同的

类别，按组织机构的性质从各个方面层次清楚地反映整个机关各项工

作活动的历史面貌。

在按组织机构分类时，要注重把握好立卷点的深度，一般不要

将立卷点确定在最基层的执行层，而应该根据文书工作的组织形式，

将立卷点确定在能把握本部门公文运转，控制本部门公文信息的机构

层次上。

（三）分问题

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分问题，就是按照公文内容所反映的问题特征来划分类别。

问题分类，可以使性质、内容相同的公文相对集中，较好地保

持同一问题公文之间的联系性，为利用者提供关于某一问题、事件或

人物等的系统、完整的公文信息。减少或避开了同一问题公文的分散

现象。

在选用问题分类时，非凡要考虑使用的机关对象和分类层次。

由于人们知识水平不同，熟悉事物的角度不同，对同一“问题”的看

法各异，往往更多地掺入了个人主观成分在内，致使同一份公文产生

的分类结果也可能出现多种归类，使分类时难以给公文正确定位。因

此问题分类的方法，适用于第三、四层次的分类标准，通常在组织机

构分类下使用。适宜在第一层次采用问题分类的，往往是一些内部机

构设置比较简单或者不太稳定、机构分工不明确而且公文数量较少的

机关。一些大、中型组织机关，其内部组织机构较多且相对稳定，各

部门职能相对独立，公文数量较多，应该采取先按组织机构分类，再

接问题分类的方法，一般不要轻易打乱组织机构采取问题分类。

问题分类时应遵循问题的伸缩性规律。每一个机构对本部门产

生和处理的公文总是有主有从、有多有少，立卷时应根据具体情况，

灵活把握。公文多时，可将一个大问题分解为几个小的具体问题；公

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文少时，又可以把几个具体的问题概括为一个大问题。

（四）分保管期限

即按照公文的保存价值的不同，将公文划分成不同的类别。分

保管期限，通常是在同一个问题之下进行，一般不作为一个机关第一

层次的分类标准。

保管期限，是根据各类公文客观存在的保存价值确定。国家档

案局《关于机关档案保管期限的规定》将应归档公文的保管期限确定

为永久、长期（16～50年）和短期（15年以下）三种期限。这三种

期限只是一个大致的规定，各个机关在具体的工作中根据本机关的地

位、职能和业务活动等客观情况，制定出更加具体，正确的保管期限

表。如有必要，还可以针对公文具体情况，将长期、短期的保存时间

划分得更正确、更具体，如5年、XX年、20年、25年等。

分保管期限时，应该密切注重同一问题公文的完整性。由于公

文自身的真实记录性、原始性，决定了公文的价值（对现行机关的现

实凭证价值和对历史的参考价值）。划分保管期限应该以此为依据。

同时公文的价值往往不是单份公文能体现的，更多是在相互联系的一

组公文中展现。这是公文形成的联系性所决定的，因此在立卷时应维

护同一问题公文的完整性。一般情况下，机关公文完整程度较高，划

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分保管期限应从严，反之，则应适当提高残存的不完整公文的保管期

限，从宽处理这些公文。

二、组卷方法

公文组卷，即对分类后的各属类按照其共同特征和主要联系，

将其组合成一个个案卷的活动。组卷的依据是从公文结构中概括出来

的作者、问题、时间、名称、通讯者、地区等诸要素，它们体现了公

文在这些方面特有的联系及形成规律。因此组卷的常用方法有：

（1）按作者特征立卷，即将同一作者制发的公文组合成案卷。

作者指制发公文的机关、部门及其领导人。非凡强调“同一作者”，

本机关的发文、直接领导机关、某一个下级机关的来文，都可以采用

作者特征立卷。按此特征组卷，有利于反映同一公文作者的工作状况

及本机关与某机关之间的工作联系，有利于依据公文来源确定其重要

程度和保存价值。

（2）按问题特征组卷，即将反映同一事件、案件、人物、问

题、业务活动和同一性质工作的公文集中在一起组卷。此处所言的“问

题”，是指公文内容反映的主题，包括事件、案件、人物的处理、具

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体问题的发生与解决、某项工作业务活动的开展等。按问题特征立卷，

将同一主题的一系列关系密切的公文组合成一个整体，正好反映了

“同一问题”发生。进展以及解决的全过程，既能保持公文之间的有

机联系，又能符合利用者按问题（主题）检索公文的习惯，使它成为

一种主要的常用的立卷方法。就秘：*

（3）按时间特征立卷，即按照某一问题下公文产生的时间顺

序将公文编立成案卷。时间特征，即指公文形成的时间（同一年度、

同一期间、月份、日期）。按时间特征组卷，可以反映出一个机关（部

门）在不同期间的工作特点和进展状况，有利于保持同一时间公文的

联系，可以使利用者从“纵”的（历史）联系中去把握、熟悉事物的

发生、进展、影响等，为那些需要从时间特征检索公文的人们提供方

便。

（4）按名称特征组卷，是将名称相同或性质、作用相同、相

近的公文集中组卷。公文名称即文种，它反映了公文的性质、效能和

价值，因此，按公文的名称特征立卷，可适当区分公文的重要程度和

保存价值，还可以把名称相近、保存价值相近的公文合并立卷，但要

注重名称相同，但其性质不同的一名多用情况。按名称特征组卷，可

以满足人们从文种角度利用公文的需求。

（5）按地区特征组卷，就是将公文内容所涉及同一地区或作

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者所在同一地区的公文集中立卷。此处所言的“地区”，是指我国的

某某级、地（某地）级、某地级、乡（镇）级等各级行政区域，这种

方法多用于上级机关对下属机关的来文、调查统计材料和某些专门公

文的立卷工作中。运用地区特征组卷，便于反映该地区的工作情况或

有关该地区问题的处理，方便人们按地区特征检索公文。

（6）按通讯者特征立卷，就是将本机关与某一机关之间就一

定问题进行工作联系而形成的来往文书集中立卷。通讯者特征，是两

个机关之间针对同一个问题的问复性质的往来文书，一般与名称特征

的统称“往来文书”同时使用。通讯者特征是作者特征的一种非凡表

现形式。适合于按通讯者特征检索公文的情况。

以上六种方法可以单独使用，但更多的情况是两种或两种以上

的方法结合使用，由于卷内公文的联系和人们检索公文的习惯，常用

的结合运用有作者——问题——名称、年代——问题——名称或地区

——问题——名称等形式。结合几个特征立卷，卷内公文就具有几个

方面的共同点和联系，结合特征越多，公文的联系的紧密性专指性就

越大，成分越单一，特点越明显。因此，在立卷时应该仔细分析公文

特点，发现公文的联系，尽量结合多种方法立卷。

三、公文组卷步骤

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将公文划分到适宜组成案卷的数量时，即可按照下列步骤进行

组卷：排列卷内公文、编卷内页码、填写卷内目录、装订案卷、加贴

卷末备考表、填写案卷封皮。