中央水利工作会议

PARTONE

新中国成立50年来，党中央、国务院一贯高度重视水利建设，以毛泽东、邓小平、江泽民

为核心的三代领导集体，都把治水放在重要位置，对水利建设作出了一系列重大决策，领导

和组织全国人民开展了大规模的水利建设，兴修了数以万计的各类水利基础设施，为保障国

民经济发展和社会安定发挥了巨大作用。

50年来，从50年代、70年代到90年代，水利建设大体上可划分为三个发展阶段。

这三个阶段，水利上了三个台阶，并积累了很多宝贵的经验。

(一)第一阶段(五、六十年代)

1.五十年代

新中国成立初期，毛泽东就作出了从根本上解决淮河问题的英明决策，领导

全国人民揭开了中国治水的新篇章。从治理淮河开始，到修整、加固黄河、长江

堤防，开挖引黄济卫人民胜利渠，修建荆江大堤和分洪设施，并且先后建成了官

厅、佛子岭、梅山、大伙房等17座大型水库。由于水利建设方针正确，大部分效益较

好，成绩显著。在50年代初期，毛泽东、党中央曾多次提出了兴建三峡水库和南水北调的

问题。

1957年党中央、国务院对水利建设提出：“必须切实贯彻执行小型为主，中型为辅，

必要和可能的条件下兴修大型工程”的水利建设方针。并提出：“还必须注意掌握巩固与发展

并重，兴建与管理并重，数量与质量并重”的原则”。但随后到了1958年“大跃进”的特殊历

史时期，在“左”的口号和方针下，违反自然规律，无视基建程序，急于求成，高指标，瞎指

挥，在淮北地区大搞河网化，使水利建设处于失控状态，这个时期，虽然修建了一批水利工

程，但在高速发展的同时，掩盖了工程设计标准低和质量比较差的问题。

50年代后期，1958年1月，党中央在南宁会议上曾议论建设三峡问题。1958年3月

党中央在成都会议上曾因河南一篇文章谈到以“蓄(以蓄为主)、小(小型为主)、群(群众自办为

主)”与“排(以排为主)、大(大型为主)、国(依靠国家为主)”的治水思路和看法，引起了在治水

思路上“蓄、小、群”与相对应的“排、大、国”的两种意见。会上毛泽东曾指出，“排、大、国

同蓄、小、群是对立统一，逐步认识。蓄、小、群为主，当然也要一点排、大、国。三峡、

三门峡只有国家力量才行”。在会上曾提出这里有没有多快好省和少慢差费的两条路线问题?

这次会议通过了《关于三峡水利枢纽和长江流域规划的意见》的决议；提出了长江流域规

划工作的基本原则，应当是统一规划，全面发展，适当分工，分期进行。同时提出，需要正

确处理解决以下七种关系：远景与近期，干流与支流，上中下游，大中小型，防洪、发电、

灌溉与航运、水电与火电、发电与用电。这七种关系必须互相结合，根据实际情况，分别轻

重缓和先后次序进行具体安排。会上还提出，打开通天河、白龙江与洮河，借长江济黄、丹

江口引汉济黄、引黄济卫、同北京连起来的调水方案。1958年8月《中共中央关于水利工

作的指示》中指出，在贯彻执行“小型为主，以蓄为主，社办为主”的三主方针时，应注意到

在以小型工程为基础的前提下，适当地发展中型工程和必要的可能的某些大型工程，并使大

中小相结合，有计划的逐渐形成比较完整的水利工程系统。并提出制订规划问题，除了各地

区进行规划工作外，全国范围的较长远的水利规划，首先是以南水(主要是长江水系)北调为

主要目的。即将江、淮、河、汉、海河各流域联系为统一的水利系统的规划，和将松、辽各

流域联系为统一的水利规划，应加速制订。1958年11月郑州会议上，针对《1956～1967

年全国农业发展纲要》(草案)中要求，从1956年开始，在七年至十二年内，基本上消灭普

通的水旱灾害。毛泽东曾指出，“消灭水旱灾害”要加上“最大限度地”。并指出，水旱灾害“大

部归人管，一部归天管”抗御水旱灾害的辨证思想。1959年10月，党中央、国务院在冬春

水利建设的指示中再次明确，“群众性的兴修水利运动要继续贯彻执行以蓄为主，社办为主，

小型为主，和大中小型工程相结合的方针，全面规划，综合利用”。要求，把水管好、用好，

使它发挥最大效益。这个时期，党中央、国务院对各大江河流域规划制订，指导思想和基本

原则都非常明确，至今仍可作为我们修定流域规划的指导思想和基本原则的基础。

2.六十年代

60年代初期，1961年12月，中央在批转农业部和水电部《关于加强水利管理工作的

十条意见》中指出，“当前水利问题不是再新建多少工程，而是如何巩固已得成就，完成尾

工配套(包括平整土地)等工作，使它们充分发挥效益”。1962年11月，农业部在全国农业

会议上提出“小型为主，配套为主，群众为主”的冬修水利方针；同年12月，水电部在全国

水利会议上提出：“巩固提高，加强管理，积极配套，重点兴建，并为进一步发展创造条件”

的水利工作方针。那个年代由于治水思想的不一，曾将“大跃进”时，淮北地区的节节拦蓄，

“一块地对一块天”，大搞河网化的做法推广到易盐碱的冀、鲁、豫平原、黄、淮、海平原。

加上当时大搞引黄只灌不排，造成了一灌、二堵、三淤、四涝、五碱的严重的涝碱灾害，产

生黄淮海平原地区的大面积的次生盐碱化。直到1965年8月水电部召开的全国水利工作会

议上提出，“大寨精神，小型为主，全面配套，狠抓管理，更好地为农业增产服务”的“水利方

针以后，才统一了思想，一些错误做法也随之得到纠正。但接着就是“文化大革命”那个特殊

的历史年代，这个时期修建了大型水库80多座，在一定程度上又重复了“大跃进”年代的一

些错误，以致水利上遗留问题增多。尤其是三门峡水库的兴建，虽然在防洪、防凌、灌溉、

供水等方面发挥了显著的效益，但由于对水土流失治理过于乐观，导致三门峡水库的泥沙淤

积严重，被迫进行改建，教训十分深刻。

在50年代和60年代，淮河、长江、黄河、海河、辽河都曾先后发生过流域性大水，

其中，1954年江、淮大水、1958年黄河大水、1963年海河大水造成的损失比较巨大，尽

管水利上存在上述的种种问题，但这个时期修建的水利设施在抗御洪水中确实发挥了很大作

用。在60年代初期，也曾发生连续的大旱，譬如，1959年～1961年三年连续干旱，灾害

影响到10～15个省(自治区、直辖市)，平均受旱面积3659万hm2(5.5亿亩)，成灾率42%，

干旱缺水直接威胁到粮食的安全和社会的稳定，特别是北方地区在历史上粮食就不能自给，

要靠南方调进。因此，在60年代，为了从根本上扭转历史上形成的“南粮北调”的局面，从1

965年开始，周恩来总理亲自主持召开北方京、津、冀、鲁、豫、陕、辽、内蒙古八省(自

治区、直辖市)抗旱会议，国务院的领导亲自带队到受旱省、区部署抗旱水利工作。1966年

周恩来总理又亲自主持北方八省(自治区、直辖市)抗旱会议，这些重要部署为扭转“南粮北调”

奠定了基础。

(二)第二阶段(七、八十年代)

1.七十年代

进入70年代，1970年12月26日，毛泽东、党中央决定兴建万里长江第

一坝--葛洲坝水利枢纽，对加快水电建设和兴建三峡水利枢纽奠定了基础。1972年我国北

方地区大范围少雨，受旱面积3070万hm2(4.6亿多亩)，成灾率44%，重旱区在华北。对

此，1973年国务院召开了北方十七省（自治区、直辖市）的抗旱工作会议，对解决北方农

牧区的缺水问题进行全面部署。这两次会议掀起了北方地区打井开发利用地下水、发展农田

灌溉、大搞治水、改土为中心的农田基本建设的热潮，加上1963年海河大水以后，根治海

河的基础，到70年代末期，1978年是特大干旱年，范围广、时间长，全国受旱面积高达4

017万hm2，成灾率达44.7%，但由于水利设施抗旱能力的提高，全国粮食总产量比上一

年还有所增长。经过30年的水利建设，华北地区的干旱缺水有了一定的缓解，70年代末“南

粮北调”的局面从根本上得到了扭转，应该说水利发挥了巨大的作用。

在70年代里，只有淮河发生过特大洪水，板桥、石漫滩两座水库垮坝失事，

损失巨大。这个时期主要是华北地区城市的水源紧缺问题逐渐显露，京、津两市

出现水源危机，从大连到厦门等沿海一些城市用水紧张，国务院对此给予了高度

重视，80年代初期曾召开紧急会议讨论城市用水问题，会议明确指出，解决水的问题要按

自然规律办事，城市缺水是因过去城市发展的政策性错误所致，要注意节约用水。会议提出

了解决缺水和组织实施的具体方案，同时讨论了成立国家水资源委员会的动议。这些举措对

长江三峡两大水利枢纽先后组织论证，并经国家批准列入计划，为90年代开工兴建奠

定了基础。

(三)第三阶段(九十年代)

1.九十年代的三大灾害

进入90年代，水旱灾害和水污染频繁发生，水多、水少、水脏与水环境恶

化问题越来越严重。这三大灾害每年造成的经济损失分别为100亿、350亿、540

亿美元，合计近1000亿美元，约占占全国年GDP的15%左右。

2.党中央、国务院加强水利建设的重大决策

面对90年代水利面临着水多、水少、水脏和水环境恶化的严峻形势，以江

泽民为核心的党中央多次指出，中国水的问题始终是个大向题。要从战略高度来

认识水利问题的严重性。要认真研究水的问题，人无远虑必有近忧，是应该未雨

绸缪。通过认真学习党中央的重要批示，随之全党和全社会对水利的认识和在国

民经济中的地位发生了重大的变化，党中央、国务院对加强水利建设作出了一系

列重大决策。

1991年4月，全国人大七届四次会议首次提出：“要把水利作为国民经济的基础产业，

放在重要战略地位”。1991年11月党的十三届八中全会《决定》中明确指出：“水利是农业

的命脉，是国民经济和社会发展的基础产业。兴修水利是治国安邦的百年大计”。1995年党

的十四届五中全会《建议》把水利列在国民经济基础设施建设的首位、把节水排在资源节约

的首位。1998年党的十五届三中全会通过的《决定》再次指出：“洪涝灾害历来是中华民族

的心腹大患，水资源短缺越来越成为我国农业和经济社会发展的制约因素，必须引起全党高

度重视。要增强全民族的水患意识，动员全社会力量把兴修水利这件安民兴邦的大事抓好”。

要“制定促进节水的政策，大力发展节水农业，把推广节水灌溉作为一项革命性措施来抓，

大力提高水的利用率，努力扩大农田有效灌溉面积”。

在党中央、国务院的一系列重大决策和举措下，水利建设的步伐明显加快，

长江三峡、黄河小浪底、万家寨、江垭、飞来峡等一批重点工程相继开工建设；

观音阁、桃林口等一批水利工程建成；治淮（河）、治太（湖）、洞庭湖治理工

程等取得重大进展。城乡供水、农村饮水、水电、农村初级电气化县建设、水土

保持等都取得较快的发展；同时，水利在投入、管理体制等方面进行了大胆的探

索，并取得了一定的成效。总之，90年代，随着对水利认识和地位的提高，投入的大

幅度增加，水利进入了一个崭新的发展时期。

(四)回顾与小结

新中国成立50年来，水利基础设施建设已经具有相当的规模和基础，其成

就举世瞩目。但由于中国特定的自然地理和气候条件，中国的水旱灾害仍很严重，

尤其是北方地区水资源短缺和全国水环境恶化的矛盾愈来愈突出。这里面有两个

重要原因，一是过去国民经济社会发展的规划和计划考虑防洪安全和水资源条件

不够，加上当时的历史背景，在传统的计划经济体制下，“重大型，轻小型，重

建设，轻管理，重骨干、轻配套，重工程，轻实效”的偏向，以及城市发展的方

针政策性失误形成的。因为在计划经济体制下，中国工农业经济发展、生产力布

局以及城市建设都很少考虑，或者就没有考虑水资源条件，因此，在计划经济体

制下，这种结构性的失调、生产力布局和农业种植业结构的不合理、加上水资源

管理体制的分割、水利基础设施的管理水平低下，无偿供水或低价供水，以及工

农业和城市生活用水的严重浪费等等，加剧了中国的水旱灾情和水环境恶化。二

是在相当长的一段历史时期，在“左”的思想路线的特殊历史时期，由于对自然规

律认识不够，没有能按经济规律办事，不讲经济核算，不重视经济效果等等，导

致了过去水利基础设施三边(边勘测、边设计、边施工)工程多，设计标准偏低，工程质

量比较差，配套不全，老化失修，留下了很多后遗症。这在长期执行计划经济体制条件下，

没有引起高度的重视，也不可能得到很好的解决。改革开放以后，中国正在逐步建立社会主

义市场经济体制，水利形势大有好转，但尚未完全摆脱过去计划经济体制的模式和运作方法。

因此，解决中国水的问题，必须从国家宏观发展战略和产业结构的调整，必须从战略的高度，

优先发展水利基础产业，加快水利基础设施建设的步伐；依靠科技进步和体制、制度的创新，

面对社会主义市场经济，通过资源的优化配置和措施的优化组合，实现从工程型水利向资源

型水利的战略转移，力争在21世中叶基本上解决中国水的问题。

回顾新中国水利建设50年的艰苦奋斗历程，取得的成就是举世瞩目的。新

中国50年的巨变，50年的辉煌成就，水利作出了自己的贡献，在国民经济中具有重要的

战略地位，它不仅己经成为中国综合国力的重要组成部分，而且是中国未来经济社会可持续

发展的重要的物质基础。在跨入21世纪之际，我们简要回顾一下历史的经验和教训，对于

21世纪的治水思路，制定未来50年水利发展战略和政策是非常有益的。

PARTTWO

我国是水利大国，与华夏文明一样，治水的历史源远流长，治水的成就灿烂辉煌。

从举世闻名的都江堰，到气势磅礴的三峡工程；从大禹治水的"定九州"，到'98大洪

水百万军民的"三个确保"（确保长江干堤安全、确保重要城市安全、确保人民生命

安全），中华民族在与水的抗争中得到凝聚和发展。

特殊的自然地理条件，决定了除水害、兴水利历来是我国治国安邦的大事。水利

兴则天下定，仓廪实，百业兴。历代善治国者均以治水为重。然而，从1840的鸦片

战争开始，随着中国逐步沦为半封建半殖民地社会，列强入侵，连年战争，到1949

年新中国成立前，中国已是山河破碎，河流水系紊乱，水利基础设施非常薄弱，水

旱灾害十分频繁。中华人民共和国成立后，党和政府对水利高度重视，领导全国各

族人民，进行了大规模水利建设，取得了举世瞩目的成就。从1949年到1999年，

水利事业得到了前所未有的发展，取得了辉煌的成就。

一、50年水利成就

我国是一个水旱灾害频繁的国家。从1840年到1949年的100余年时间，是我国

历史上水旱灾害最严重的一个时期。由于黄河决口，夺淮入海，长江与洞庭湖水系

破坏，水利设施连年失修，一到汛期，洪水肆虐，灾民遍野；一遇大旱，赤地千里，

民不聊生。

到1949年，全国江河堤防仅有约40000公里，其中长江流域约26000公里，主要

集中在湖区、圩区，其他比较重要的堤防分布在黄河下游、淮河下游、钱塘江和部

分海塘等。堤防的规模小，标准低，质量差。1933年黄河大水，大堤决口50多处，

受灾面积1.1万平方公里，灾民364万，死亡1.8万，经济损失2.3亿银元；1935

年黄河大水造成江苏、山东27个县受淹，灾民340万人；1938年国民党在花园口

扒开黄河，造成黄河大改道，淹没面积5.4万平方公里，受灾人口1250万，390万

人流离失所，89万人死亡。长江洪水于1860年和1870年，先后冲开了南岸藕池口

和松滋口，使洞庭湖区遭受了毁灭性灾害；冲开了北岸监利以下的堤防，淹没了江

汉平原。1931年，长江发生了全流域大洪水，平原湖区几乎全部受灾，灾民2800

万人，死亡14.5万人，损失13.5亿银元。1935年，汉水、澧水发生特大洪水，长

江中下游地区6省受灾，受灾面积2.9万平方公里，受灾人口1000余万，死亡14

万余人。另外，全国其他江河洪水造成的损失也相当严重。

在抗旱设施方面，1949年统计，全国仅有2.4亿亩的灌溉面积，灌溉设施落后，

灌溉保证率很低，旱灾频繁。1876－1879年大旱，旱灾覆盖了山西、河北、山东、

河南、陕西，并波及江苏、安徽、四川、甘肃等省，在总面积百余万平方公里的土

地上，树林枯槁，青草绝迹，赤地千里；1920年华北大旱灾，灾民2000多万，饿

死50多万；1928年大旱，遍及华北、西北、西南13个省，灾民1.2亿人；1942－

1943年的大旱灾，仅河南一省就饿死上百万人。

新中国成立后，面对全国水旱灾害严重、频繁的局面，治理江河、防治水旱灾害

对于稳定社会、恢复生产、发展经济、巩固新生的人民政权具有非常重要的现实意

义，因此，成为摆在党和政府面前十分紧迫而艰巨的任务。随着我国社会经济的不

断发展，水利作为国民经济和社会发展的重要基础设施，其地位和作用越来越突出。

50年来，党和政府对水利高度重视，治水方略不断完善。毛泽东早在1934

年就作出了"水利是农业的命脉"的论断，新中国成立后，对江河治理作出许多重大

决策，"要把黄河的事情办好"、"一定要把淮河修好"、"一定要根治海河"的号召，极

大地鼓舞了全国人民的治水热情。邓小平对水利工作非常关心，多次视察黄河、

长江，作过许多重要指示。江泽民对水利极为关注，多次亲临水利建设和防汛

抗洪一线，作过一系列重要指示。1991年指出："水利是农业的命脉，是国民经济

的基础设施，也是国民经济和社会安定的重要保障。大灾之后要大治。大力兴修水

利是顺乎民心、合乎民意、造福当代、惠及子孙的伟大事业"。1998年又指出："加

强水利建设，要坚持全面规划、统筹兼顾、标本兼治、综合治理的原则，实行兴利

除害结合，开源节流并重，防洪抗旱并举"。党的十四届五中全会通过的《中共中央

关于制定国民经济和社会发展"九五"计划和2010年远景目标的建议》，把水利放在

基础设施建设的首位。党的十五届三中全会通过的《中共中央关于农村和农村工作

若干重大问题的决定》中指出："洪涝灾害历来是中华民族的心腹大患，水资源短缺

越来越成为我国农业和经济社会发展的制约因素，必须引起全党高度重视。要增强

全民族的水患意识，动员全社会力量把兴修水利这件安民兴邦的大事抓好"。

经过50年的艰苦奋斗，我国的水利事业取得了举世瞩目的巨大成就，成为我国历

史上水利建设规模最大、效益最显著、成果最辉煌的时期。水利设施对抗御水旱灾

害，保障工农业生产和人民生命财产安全，维护社会稳定发挥了重要的作用。

1、防洪体系有效地减轻了洪水的灾害，保障了人民生命财产安全和社会稳定。新

中国成立后，按照"蓄泄兼筹"和"除害与兴利相结合"的方针，对大江大河进行了大

规模的治理。到1998年底，全国累计修建加固大江大河大湖等各类堤防25万多公

里、防潮堤2900公里，建成大中小型水库8.6万多座，全国主要江河初步形成了以

堤防、河道整治、水库、蓄滞洪区等为主的工程防洪体系，以及预测预报、防汛调

度、洪泛区管理、抢险救灾等非工程防护体系。使我国主要江河的防洪能力有了明

显的提高：

黄河流域：黄河流域共兴建水库3100多座，库容574亿立方米。干流上游进行了

梯级开发，配合堤防工程，兰州和宁蒙河段已经分别能够防御100年一遇和50年一

遇洪水；下游通过四次临黄大堤的加高加固，可保证花园口通过22000立方米每秒、

艾山通过11000立方米每秒流量的行洪能力；修建了三门峡、陆浑、故县等干支流

水库，开辟了东平湖和北金堤蓄洪区。在工程和非工程措施的配合下，黄河下游防

洪工程的防洪标准达到60年一遇。

长江流域：长江中下游干流3600公里干流江堤和3万多公里支民堤得到了全面整修

和加高加固；兴建了荆江分洪区等分洪工程，修建水库工程48000多座，总库容1222

亿立方米；长江中下游干流及湖区堤防的防洪标准可达到10－20年一遇，运用蓄滞

洪区后，可防御1954年型洪水，保证干堤和重要城市安全。

淮河流域：修建了各类水库5300多座，总库容250多亿立方米，大中型防洪控制

闸600座；修建行蓄洪区20多处，滞洪容量280多亿立方米，全面整修加固堤防

15000公里；开辟了淮沭新河、淮河入江水道等排洪河道。淮河中游干流防洪标准

达到40年一遇。

海河流域：共修建水库1900座，总库容294亿立方米；开辟分蓄洪区26处，蓄

滞洪容量170亿立方米；开挖疏浚行洪河道50多条；北系可防御1939年型洪水，

南系可防御1963年型洪水，防洪标准相当于50年一遇。

松花江流域：全面整修了松花江干流、嫩江和第二松花江平原河段的堤防，形成

比较完整的防洪体系，全流域修建堤防11600公里；建成大中型水库125座，总库

容290亿立方米。松花江干流、第二松花江、嫩江的整体防洪标准约为20年一遇。

辽河流域：已建成各类水库715座，总库容150多亿立方米；整修加固堤防长度

11000多公里，修建各类水闸370多座，辽河干流与浑河、太子河等主要河道堤防

现有防洪标准达到20年一遇。

珠江流域：已建成江海堤防20500多公里，水闸8500多座，修建各种类型水库13000

多座，总库容706亿立方米。北江大堤的防洪标准达到了100年一遇，珠江三角洲

万亩以上围堤一般可防御20年一遇的洪水。

其他威胁重要城镇、交通的中小河流防洪标准达到10－20年一遇，排涝标准达到

3－5年一遇。

全国639座有防洪任务的城市中有207座达到规定的防洪标准，北京、哈尔滨、沈

阳等重点防洪城市的防洪标准达到100年一遇以上。

50年来，水利建设取得的成效在抵御历年发生的洪水中发挥了重要作用，大大减

轻了灾害损失。从1949年以来，黄河花园口曾发生流量超过10000立方米/秒的洪

水12次，但没有一次决口成灾，创造了黄河连续50年安澜的历史纪录，其中，抵

御了1958年发生的自1919年有实测水位资料以来的最大洪水。长江战胜了1954

年发生的百年罕见的大洪水，淮河战胜了1954年发生的近40年一遇的洪水，海河

战胜了1963年发生的约50年一遇的大洪水，松花江战胜1957年发生的自1898年

以来的第二位大洪水。进入90年代，我国连续发生洪涝灾害。在抵御最近几年发生

的大洪水中，我国防洪体系发挥了巨大作用。1991年淮河流域发生大洪水，淮河流

域51座大型水库共拦蓄洪水38亿立方米，削减洪峰70－90％；淮河干流运用蓄滞

洪区和行洪区，滞蓄洪水40亿立方米，保障了淮北大堤、洪泽湖、里运河大堤、蚌

埠和淮南两市的围堤等重要堤防及沿淮工矿、铁路的安全。在抗御1994年大水中，

广东北江大堤和珠江三角洲五大联圩的保护，使广州市和珠江三角洲免受灭顶之灾。

1998年，我国长江、嫩江、松花江发生了历史上罕见的大洪水。在抗御1998年长

江大洪水的过程中，经过历年加高培厚的长江大堤成为中下游抵御洪水的最主要屏

障。另外，水库、闸坝等各种控制性工程对拦洪调峰发挥了巨大作用，有效地缓解

了堤防的压力。湖南、湖北、江西、四川、重庆等5省市的763座大中型水库拦洪

削峰，拦蓄洪量340亿立方米，发挥了重要作用。在抵御长江第六次洪峰时，隔河

岩、葛洲坝等水库通过拦峰削峰，降低了沙市水位0.40米左右。1998年长江洪水与

1931年一样，都是全流域型大洪水，但洪水淹没范围和因灾死亡人数却比1931年

少得多。1931年干堤决口300多处，长江中下游几乎全部受淹，死亡14.5万人。而

1998年，只有九江大堤一处决口，而且几天内堵口成功，淹没总面积32.1万公顷，

死亡人口1562人。据统计，1998年，全国共有1335座大中型水库参与拦洪削峰，

拦蓄洪量532亿立方米，减少农田受灾面积228万公顷，减免受灾人口2737万人，

避免了200余座城市进水。

2、农田水利事业的发展，有效地改善了农业生产条件。50年来，我国共兴建万亩

以上灌区5579个，总面积3.37亿亩。累计打机井355万眼，井灌区面积2.12亿亩；

在干旱区兴修小水塘、小水窖771万个。全国有效灌溉面积由解放前的2.4亿亩，

增加到目前的8亿亩，机电排灌总动力由7万千瓦发展到7269万千瓦，全国除涝面

积累计达到3亿亩，占易涝面积的82％；盐碱地改良面积8000多万亩，占盐碱地

71％；治理渍害低产田4950万亩，占渍害低产田的33％。节水灌溉从无到有，目

前节水灌溉面积已达2.28亿亩，其中，喷灌、滴灌和微灌等现代化节水灌溉面积2600

万亩，管道输水灌溉面积7800万亩，渠道防渗面积1.24亿亩。

农田水利事业的发展，提高了农业抗御水旱灾害的能力，促进了农业生产发展。

南方许多地方水稻从一年一熟改为一年两熟、三熟，北方一些从来不种水稻的地方，

也在大面积发展水稻。由于有了灌溉保证，北方冬小麦和棉花播种面积成倍增长。

过去很多经常遭受旱涝灾害，产量很低的农田，通过治理变成了旱涝保收、高产稳

产的农田。全国南、北各地已出现了不少粮食亩产超过千斤的县、市。黄淮海平原

历史上是旱涝碱重灾区，粮食长期靠调入，经过多年治理，大都变成了"米粮仓"。

全国灌溉面积不到耕地面积的一半，而粮食产量却占到75％，棉花和蔬菜分别占到

80％和90％。农田水利的发展，还为林牧渔业的发展，为改善农村生活条件和生态

环境，繁荣农村经济等方面起到了重要作用。我国能以占世界不足10％的耕地养活

占世界22％的人口，使12亿人口解决温饱问题，这是世界瞩目的伟大成就，这其

中，水利发挥了重要作用。

3、供水事业有效地促进和保障了城乡社会经济的发展和人民生活水平的提高。建

国50年来，我国兴建了大量的蓄水、引水、提水工程，形成了比较完善的供水保障

体系。为了满足城市迅猛发展对水的需求，我国修建了一大批远距离城市供水水源

工程。象引滦（滦河）入津（天津）、引滦（滦河）入唐（唐山）、引碧（碧流河）

入连（大连）、引黄（黄河）济青（青岛）、引青（青龙河）济秦（秦皇岛）、东江－

深圳供水、西安黑河引水等等，城市供水能力显著提高。到1997年，城市工业和生

活年用水增加到1368亿立方米，占全国总用水量的24.6％，有效地解决了城市各行

各业及人民生活对水的需求。全国乡镇供水发展迅猛。1998年底，全国累计修建农

村各类饮水工程315万处，新增供水能力75亿吨/年，累计解决了2.09亿人（其中

氟病改水2320万人）的饮水困难。全国已建成各类乡镇供水工程3.2万处，日供水

能力达到5000多万吨，解决和改善了1.5亿城乡人口和大量企事业单位的生产生活

用水。

4、水土保持有效地改善了生产条件和生态环境。50年来，全国累计治理水土流失

面积78万平方公里。其中，修梯田、建坝地、治沙造田共1.78亿亩，栽植水土保

持林和经果林6亿亩，种植经济果木林6亿亩，种草保存面积6000多万亩。兴建的

水土保持设施每年可增加蓄水能力250亿立方米，拦蓄泥沙15亿吨。经过初步治理

的地区，有效地保护了国土资源，减轻了对河道和水库的淤积，促进了当地经济的

发展。采取的小流域为单元、山水田林路统一规划、综合治理措施，走出了一条开

发性治理的路子，加快了治理步伐，改善了水土流失区的生产、生活条件，经济得

到了较快的发展。

5、水力发电已成为我国日益重要的能源供应。我国水能资源丰富，理论蕴藏量为

6.76亿千瓦，可开发资源为3.78亿千瓦，均占世界第一位。经过50年的开发建设，

一大批举世闻名的水利水电枢纽工程已经建成或正在建设。建国初，全国水电装机

容量仅为36万千瓦，年发电量由12亿千瓦时。到1998年底，全国已建水电站装机

容量6320万千瓦，年发电量2080亿千瓦时，在建规模约4600万千瓦。全国水电装

机和发电量已占全国电力总装机和发电量的23.4％和17.8％。其中，全国水利系统

共建成大中小型水电站48862座，总装机容量已达2812万千瓦，占全国水电装机总

容量的45％，年发电量892亿千瓦时。在水电建设中，农村水电已经成为一支重要

力量。为了帮助中西部地区人民脱贫致富，在水电资源丰富的地区，大力进行水电

开发建设，已有318个县利用水电供电实现了农村初级电气化，另外300个电气化

县正在建设。农村水电的发展，促进了农村经济和精神文明的发展，在农村奔小康

中，担负着重要使命，有着举足轻重的作用。

二、50年水利发展历程

50年的水利发展，大体上可分为七个时期：

一是建国初的三年恢复和第一个五年计划期间，即1949－1957年。

建国初期，我国水旱灾害频繁。尤其是黄淮海地区灾情严重。从1949－1952年，

水灾不断，灾民从整个苏北到淮北有几千万。此时，国家首要的任务是恢复生产、

安定社会。控制水旱灾害成为一项极为重要的工作。每年，国家动员上千万的人进

行水利建设，恢复水利工程。水利工作的方针任务是：防治水害，兴修水利。重点

是防洪排涝，整治河道，恢复灌区。在受洪水威胁的地区着重于防洪排水，在干旱

地区着重于开渠灌溉，以发展农业生产，达到发展生产力的目的；依照国家经济建

设计划和人民的需要，根据不同的情况和人力财力及技术等条件，分别轻重缓急，

有计划有步骤地恢复并发展各项水利事业；统筹规划，相互配合，统一领导，统一

水政；对各河的治本工作，首先研究各重要水系原有的治本计划，以此为基础制订

新的计划；积极充实水利机构，有计划地培养人才，提高水利建设的科技水平。以

上方针任务，使建国后的水利事业得到全面发展。

这个时期，水利工程得到了全面恢复和发展，对农业和国民经济起了良好作用。

所开展的水利工程重点建设包括：大规模治理淮河；修建官厅水库以减轻永定河对

北京的威胁；修建大伙房水库减轻浑河、太子河对沈阳的压力；整修独流减河等解

决海河的出路问题；修建了荆江分洪工程、汉江下游的杜家台分洪工程。黄河下游

堤防进行全面整修加固；洞庭湖、鄱阳湖、太湖、珠江三角洲等圩区加强圩堤建设，

提高防洪排涝能力。全国灌溉面积发展到了4亿亩。这些水利工程，极大地缓解了

水旱灾害的严重局面，对安定社会、恢复生产发挥了巨大作用。另外，从1953年起，

全面开展了江河流域规划的制定工作，各省、市、自治区还进行了大量的中小河流

的规划，这些都为以后的发展打下了基础。

二是1958－1960年的"大跃进"时期。

全国范围兴起了大炼钢铁、大办水利的运动。水利工作提出了以小型工程为主、

以蓄水为主、以社队自办为主的"三主方针"，兴起了大规模的兴修水利群众运动，

在许多地方取得了相当成绩，建设了大量工程。按照1961年的统计，大跃进期间，

修建了900多座大中型水库，主要集中在淮河、海河和辽河流域。灌溉面积从4亿

亩增加到5亿亩，对当时的防洪、抗旱、排涝起到很大作用。

尽管取得很大成绩，但也存在严重的片面性，主要是片面地强调小型工程、蓄水

工程和群众自办的作用，忽视甚至否定小型与大型、蓄水与排水、群众自办与国家

指导的辩证统一关系，在水利建设中规模过大，留下了许多半拉子工程，许多工程

质量很差，留下了许多后遗症。例如大跃进期间由于兴建水利工程而搬迁的大约300

万移民，大多数没有得到很好地安置，遗留问题严重；再如，由于盲目地建设蓄水

和灌溉工程，而忽视了排水工程，一度在黄淮海平原，曾造成严重的涝碱灾害和排

水纠纷等。

三是大跃进后的三年调整和第三个五年计划时期，即1961－1966年。

经过1961－1963年对大跃进遗留问题的调整，再加上1963年、1964年海河流域

的大水，水利工作得到了迅速恢复。为了解决粮食问题，全国开始大搞农田基本建

设。水利工作提出了"发扬大寨精神，大搞小型，全面配套，狠抓管理，更好地为农

业增产服务"，简称"大、小、全、管、好"的"三五"工作方针，要求纠正"四重四轻"

即：重建轻管，重大轻小，重骨干轻配套，重工程轻实效的缺点，建设高产稳产农

田，并积极解决"大跃进"中的遗留问题，使水利工作重新走上健康发展的道路，为

这个时期的农业和国民经济的恢复和发展作出了贡献。

四是"文化大革命"时期，即1966－1976年。

随着人口的增加，粮食问题成了我国的重大问题。对此，全国展开了大规模农田

水利基本建设。这个时期，在全国开展的"农业学大寨"运动中，群众性水利建设得

到发展。通过建设旱涝保收、高产稳产农田，将治水和改土相结合，山、水、田、

林、路综合治理，大量地平整土地，耕地田园化，坡地改梯田，农田防护林建设等

都取得了重大成绩，农业的生产条件得到改善，许多地方的粮食产量得到大幅度提

高。黄淮海平原初步解决旱涝碱灾害，粮食生产达到自给有余，扭转了我国历史上"

南粮北调"的局面。对大江大河的治理包括：对海河进行了治理，加大了排洪入海能

力；在淮河和辽河上继续修建控制性水库，长江修建了丹江口水库，对黄河三门峡

水库的泥沙问题进行了处理，葛洲坝水利枢纽开工建设，同时，大规模整治疏浚了

黄淮海平原的排水河道。灌溉面积增加到了7亿多亩。

这个时期，水利的正常管理同其他行业一样，也遭到大破坏，各级水利机构被撤销，

大部人员被下放，特别是科技力量受到严重摧残，教育中断，基础工作停顿，规章

制度废弛，管理工作混乱。在农田基本建设中，有不少形式主义和瞎指挥，造成浪

费；许多地方的农民劳动积累过多，影响生活的提高；有些地方的水利建设，再次

违反基本建设程序，造成新的遗留问题。

五是"文革"以后，特别是中共十一届三中全会后的改革开放时期到八十年代末，即

1977年－1989年。

八十年代是我国改革开放、经济体制转变的时期。在拨乱反正，清理"左"的思想影

响后，水利工作也进行了相应的反思和探索。随着农村人民公社的解体和中央地方

财政的分开，原来主要靠农民义务修水利和中央财政投入办水利的模式已经无法适

应形势的变化，通过深入地探讨，得出了如下认识：水利一定要办；水利工作的任

务主要包括：合理开发利用和保护水资源，防治水害、充分发挥水资源的综合效益，

适应国民经济发展和人民生活的需要。水利工作的方针是：加强经营管理，讲究经

济效益。其改革方向是："转轨变型，全面服务"，即：从以服务农业为主转到为社

会经济全面服务的思想；从不讲投入产出转到以提高经济效益为中心的轨道；从单

一生产型转到综合经营型。在水利工程管理中，推行"两个支柱，一把钥匙"，即：

以水费收入和综合经营为两个支柱，以加强经济责任制为一把钥匙。力图通过改革，

使水利逐步建立良性运行的机制。

这一时期，水利投入下降。灌溉面积十年基本上徘徊不前，重点水利工程建设主

要是黄河大堤建设和引滦入津工程。

六是九十年代初到'98长江、嫩江、松花江大水前，即1990－1997年。

进入九十年代，全国水旱灾害呈现增加的趋势。1991、1994、1995、1996年连续

发生严重洪涝灾害，水利的重要地位和重要作用日益被全社会所认识。水利投入逐

年增加。大江大河的治理明显加快，论证半个世纪的长江三峡水利枢纽工程得到全

国人大批准，开工上马，同时小浪底、万家寨、江垭、飞来峡等一批重点工程相继

开工建设；观音阁、桃林口、引黄（河）入卫（河）、引碧（碧流河）入连（大连）、

引大（大通和）入秦（秦王川）等一批工程建成；治淮（河）、治太（湖）、洞庭湖

治理工程等取得重大进展。农业灌溉面积结束了10年徘徊的局面，新增灌溉面积

8000多万亩；城乡供水、农村饮水、水电、水土保持等都取得较快的发展；同时，

水利在投入、管理体制等方面进行了大胆的探索。这些成就，对于我国战胜严重的

洪涝灾害、保障粮食生产和各行各业对水的需求、改善生态环境等方面提供了巨大

的保障作用。

七是1998年以后。

1998年，发生了亚洲金融危机，对我国经济冲击很大。为了拉动内需，我国政府

采取了积极的财政政策，大规模地增加了包括水利设施在内的基础设施建设，水利

投入大幅度增加。另外，1998年，我国的长江全流域和嫩江、松花江发生了罕见的

洪涝灾害。江泽民总书记亲自指挥了'98抗洪抢险斗争，解放军、武警部队投入长江、

松花江流域抗洪抢险的总兵力达36.24万人，有110多位将军、5000多名师团干部

参加了抗洪抢险。最高峰时，全国有800多万干部群众，奋战在抗洪抢险一线。'98

大水引起了党、政府和全国人民对水利的高度重视。1998年10月召开的党的十五

届三中全会，把兴修水利摆在全党工作的突出位置，提出了水利建设的方针和任务，

指出："水利建设要坚持全面规划，统筹兼顾，标本兼治，综合治理的原则，实行兴

利除害结合，开源节流并重，防汛抗旱并举"。洪水过后，党中央、国务院下发了关

于灾后重建、整治江湖、兴修水利的若干意见，对水利工作提出了明确的任务，国

家加大了对水利的投入。水利部门对我国防洪建设进行了全面总结。认为：我国抗

御洪水灾害的能力还很低，防洪建设是长期而紧迫的任务；防洪建设必须坚持综合

治理；水利建设必须高度重视质量和管理问题；治水必须正确认识和处理人与自然

的辩证关系。

全国范围内迅速掀起了以防洪工程为重点的水利建设高潮，堤防建设进入历史新

阶段。在工程建设中推行了项目法人责任制、建设监理制和招标承包制，突出抓好

工程质量，制订了堤防建设标准和规范。全国重点工程涉及全国十九个省、自治区、

直辖市的64项大江大河堤防工程建设工程、18座重点病险水库除险加固工程、28

座重点城市的防洪工程、49个重点行蓄洪区安全建设等。通过建设，全国主要江河

重点堤段得到加高培厚；汛期出现的险情得到处理；水毁工程得到修复；崩岸和河

道治理得到加强；病险水库、蓄滞洪区安全建设、城市防洪等取得重大进展。主要

江河的防洪能力明显提高。

三、21世纪的水利展望

二十一世纪即将到来。回顾已经过去的半个世纪，水利事业成就辉煌；展望新的

世纪，水利发展任重道远，前景光明。

从当前和长远看，我国的水问题主要包括三大问题：

一是洪涝灾害依然是中华民族的心腹大患。我国的自然地理条件和气候特征决定

了我国是一个洪涝灾害频繁而且严重的国家。在有文献记载的2200多年历史中，共

发生大水灾1600多次。本世纪发生过多次严重水灾。90年代以来，我国几大江河

已发生了五次比较大的洪水，给人民生命财产和经济建设带来巨大影响。尽管我国

防洪建设已取得巨大成就，但是，我国目前大江大河一般只能防御常遇洪水，遇到

较大洪水，仍将造成严重损失，防洪建设仍是我国的一项长期而紧迫的任务。

二是干旱缺水已经制约国民经济发展。我国是一个旱灾频繁的国家。在2200多年

有文献记载的历史中，发生大的旱灾1300多次。目前，虽然我国已经形成了年供水

5600多亿立方米的供水保障体系，但是，随着人口增长和经济发展，需水量急剧增

加，而水的有效利用率并不高。目前，我国农业、工业以及城市都普遍存在缺水问

题。70年代全国农田年均受旱面积1.7亿亩，到90年代增加到3.65亿亩。农村还

有3000多万人常年饮水困难。全国由2/3的城市存在缺水问题。由于缺水，北方河

流干枯断流情况愈来愈严重，黄河进入90年代年年断流，平均达107天。部分地区

地下水超量开采等严重，一些地区争水抢水严重影响了社会稳定。干旱缺水已成为

我国经济社会稳定发展的重要制约因素之一。

三是水生态环境恶化，影响可持续发展。随着各行各业用水量的增加，我国污水

排放量逐年增加，1980年全国污水排放量为310多亿吨，1997年为584亿吨，受污

染的河长也不断加长，水体水质总体上呈恶化趋势。另外，尽管我们加强了水土流

失治理的力度，但是全国水土流失依然非常严重，边治理、边破坏的现象时有发生。

全国七大流域均存在水土流失问题，其中黄河中游和长江中上游的水土流失最为严

重。严重的水土流失，不仅使我国每年平均流失土地面积100万亩以上，流失50

亿吨沃土，使土地资源遭受破坏，耕地退化，而且淤积抬高河床，加剧洪涝灾害。

此外，河湖萎缩，森林、草原退化，土地沙化等问题，也严重影响了水生态环境。

面向21世纪，随着人口增加和社会经济发展，我国水的问题将更加突出，保护开

发利用水资源的任务十分艰巨。

做好21世纪的中国水利，解决中国日益严重的水问题，尤其是解决干旱缺水和水

生态环境恶化问题，实现江河安澜，山青水秀，水资源供需平衡，必须把水资源与

国民经济和社会发展紧密联系起来，进行综合开发，科学管理，做好水资源的开发、

利用、治理、配置、节约、保护六方面的工作。

做好水利工作，首先要切实搞好水利规划，逐步建立完整、科学的全国水利规划

体系；二是要抓住重点、分步实施。根据规划的要求，根据轻重缓急，一步步地实

现规划目标。三是要进一步建立和完善水利投资体系和制订有关的经济政策，保障

规划目标的完成；四是要坚持依法治水、科学治水，使治水法制化、规范化，提高

治水的科技含量，更多地依靠科技进步解决水的问题，走可持续发展的路子。

21世纪是充满生机和希望的世纪。新的世纪，中国的水利人将进一步弘扬伟大的

抗洪精神，献身、负责、求实，努力拼搏，开拓进取，为中国水利谱写新的辉煌。